中国特色社会主义国有金融资本管理的改革进路

黄亦炫,赵全厚

(中国财政科学研究院，北京 100142)

国有金融资本管理是提高国有金融运行效率和稳增长的重要抓手，是遏制金融乱象防风险的监督手段，也是发展普惠金融惠民生的现实需要。在实际工作中，由于出资人职责边界不明确，金融机构“三会一层”相互制约不足，国家股东“越位”与“缺位”问题时有发生。2018年6月，《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》(中发〔2018〕25号，下简称“25号文”)第一次明确授权财政部门履行出资人职责，聚焦制约国有金融资本管理的问题和障碍。这是继2015年《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)后金融领域国有资本管理体制改革的进一步深化。国有金融资本管理的特殊性在于金融机构的高负债，对股权管理和公司治理提出了更高的标准和要求。党的二十大报告提出，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线(1)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第3版。。完善国有金融资本管理工作，有效发挥股权董事的决策监督作用，可以及时掌握国有金融企业对于各项规章制度的落实情况和执行效果，督促国有金融企业提高制度执行力的同时，进一步健全金融监管制度体系。

根据《国务院关于2020年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2020年末，全国国有金融企业资产总额323.2万亿元、负债总额288.6万亿元，形成国有资本及应享有的权益22.7万亿元，均占全国金融行业的80%以上。可以说，管好国有金融资本是带动全国金融行业发展的关键，也是实现国有金融资本保值增值的基础。因此，探讨中国特色社会主义国有金融资本管理的理论基础和功能定位，总结新中国成立以来国有金融资本管理曲折中前进的发展脉络，明确其核心要素，推进新发展阶段国有金融资本布局优化、制度健全，是事关国家金融安全、经济社会持续健康发展的重要议题。

(一)以巩固和发展公有制经济彰显社会主义性质

我国国有金融资本管理是建立在公有制经济理论基础上的。坚持公有制经济的主体地位，既是中国特色社会主义市场经济的基本要求，也意味着国民经济中占主体地位的国有资本牢牢掌握在党和国家手中。国有企业在中国的经济建设中一直处于主导地位，承担了一系列国家重大建设项目，推动了生产力布局和国民经济重要比例关系的调整，引导了重要的社会资源流向规划所确定的方向和行业。国有银行为国家工业化进程提供了重要的融资支持，确保了中国宏观经济秩序的稳定，成为党和国家最可信赖的依靠力量。

从历史上看，巴黎公社失败的教训表明没有掌握经济命脉的革命政权是脆弱的。1871年5月马克思发表了总结巴黎公社经验的重要文章《法兰西内战》，恩格斯在1891年版的导言中评论“公社把法兰西银行视为神圣，而在其大门外毕恭毕敬地伫立不前。这也是一个严重的政治错误。银行掌握在公社手中，这会比扣留一万个人质更有价值”(2)[德]卡尔·马克思：《法兰西内战》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社，2016年，第12页。。此后，国际共产主义运动的一个重要支点就是秉承金融主导权一定要掌握在代表大多数人利益的无产阶级政党手中的原则。俄国十月革命如此，中国共产党自苏维埃共和国到后来取得革命成功后建立全国性政权亦是如此。

改革开放后，党和国家领导人探索推进马克思主义理论与中国实际结合，邓小平提出 “只要我国经济中公有制占主体地位，就可以避免两极分化”(3)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第149、373页。“计划和市场都是经济手段”(4)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第149、373页。，使社会主义市场经济体制在我国得以确立，从而建立起 “以公有制为主体、多种所有制共同发展”的社会主义基本经济制度，也决定了金融体系要以公有制为主。党的二十大报告强调“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”(5)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第3版。，赋予了国有金融资本管理新的时代特征。只有继续保持国家对重点金融机构的控制力，“做到管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”(6)中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，北京：中央文献出版社，2020年，第63页。，才能更好地为社会主义市场经济服务。

(二)社会主义市场经济条件下的企业公司制改革

国有企业改革是我国经济体制改革的关键环节，公司制改革从法律和制度上确立国有企业的独立市场主体地位。为提升国有企业的公司治理能力，改革过程中充分汲取了西方企业管理理论经验，如量化企业决策及其资源配置的全面预算理论；
研究企业发展战略目标的战略管理理论；
分析企业经营管理、财务管理、战略管理、人力资源管理之间互相影响的系统管理理论；
优化企业经营者薪酬待遇的激励约束理论；
关注企业员工的心理和行为的组织行为理论；
致力于企业委托人和代理人之间信息不对称问题的委托代理理论等。深化国资国企改革是构建高水平社会主义市场经济体制的重要任务，党的二十大报告要求“推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”(7)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第3版。。

金融机构作为经营风险的企业，完善的公司法人治理结构和严格的风险控制体系是治理风险的第一道关口。以国家股东身份向国有金融机构派出股权董事，依托公司法人治理结构行使出资人权力，是社会主义市场经济条件下财政部门履行出资人职责的有效方式。大量的研究和公司实践也表明，定期对董事会评估可显著优化董事会的沟通交流、信息获取等日常工作程序，强化董事会和专门委员会的履职能力和专业能力，优化董事会的成员构成，进而显著提升金融机构的公司治理水平和科学决策能力。(8)王运通、杨婧：《金融机构董事会治理有效性评估研究——国际经验与中国政策》，《金融监管研究》2019年第4期，第77-94页。

自2002年中共中央、国务院召开第二次全国金融工作会议提出“必须把银行办成现代金融企业”开始，国有金融机构相继深入推进公司制改革，根据《公司法》要求建立了“三会一层”的公司治理架构。国有商业银行通过国家注资、剥离处置不良资产、设立股份公司、引进境内外战略投资者，按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度要求“一行一策”进行股份制改革。2019年底，工行、中行、交行、建行、农行、邮储银行先后在境内外上市，标志着国有金融企业进入混合所有制改革的“深水区”。中国特色现代企业制度建设进一步深化，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，发挥党委在公司治理中的领导作用，形成了社会主义市场经济条件下国有企业公司治理特色机制。(9)郝鹏：《新时代国有企业改革发展和党的建设的科学指南》，《国有资产管理》2022年第8期，第4-8页。

(三)中国特色社会主义国有金融资本的特殊功能

国有金融资本是中国共产党和国家事业发展的重要支撑。党的十八大以来，国家出台了一系列促进经济金融发展的政策，主要包括支持实体经济发展、普惠金融政策、科技创新政策、绿色金融政策、脱贫攻坚和乡村振兴政策等。这些措施主要是克服金融“脱实向虚”以及为优化实体经济结构而进行的“补短板”。为实体经济服务是金融的天职，党的二十大报告强调“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”“加快国有经济布局优化和结构调整”(10)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第3版。。从促进政策落实的角度来看，完善国有金融资本管理，优化国有金融资本布局，提高全社会金融资源的配置效率，不断提高财政支持政策的科学性、精准性和实效性，有助于提高财政金融政策效能，为全面推进中国式现代化(11)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第3版。提供有力支持。

国有金融资本是我国金融行业的重要组成部分，对于整个金融行业资金流向具有带动作用。提高国有金融资本的配置效率，能够有效发挥国有金融资本“增信”作用，促进微观市场主体更好开展市场化融资，如政策性银行创新开发性金融工具支持地方政府专项债券项目建设、政府性融资担保机构为小微企业和“三农”主体提供担保服务、金融资产管理公司参与困境企业资产重组。为进一步强化国有金融资本的商誉品牌管理，切实提升金融服务实体经济的质效，2020年财政部发布《关于国有金融机构聚焦主业、压缩层级等相关事项的通知》(财金〔2020〕111号)引导国有金融机构突出主业，回归本业。

国有金融资本是维护金融行业稳定发展的基石，在金融危机和经济衰退中扮演着安全网的作用。金融风险外溢性强、传导性快、波及面广，一旦累积成系统性风险，往往会引发金融市场瞬间崩塌，严重的会导致经济危机、社会危机，甚至危及政权(12)张雁云：《中国特色金融发展之路的五大特征》，《中国金融》2021年第23期，第34-36页。。尤其2008年国际金融危机以来，国有控股对防范金融危机和危机后的金融恢复具有重要作用，通过注入国有金融资本，能够应对市场失灵，实现逆周期调控。“25号文”要求对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力；
对于行业中具有重要影响的国有金融机构，保持国有金融资本的控制力和主导作用，守住不发生系统性风险底线。

(一)1949—1977年：“大统一”的国有金融管理体制

改革开放前，中国人民银行隶属于财政部，肩负中央银行和专业银行的部分功能。1949年出台的《中央人民政府组织法》规定中国人民银行纳入政务院的直属单位。金融业实行信用集中原则，形成了“大一统”的国有金融体制。1956年至1965年，经历了“大跃进”和三年严重自然灾害，银行业务制度和原则被破坏，在“调整、巩固、充实、提高”的方针指导下金融业务得以恢复发展。“文化大革命”时期，商业性金融机构遭到重创，中国人民银行并入财政部。直到1976年末，国务院召开全国银行工作会议，决定恢复银行业务独立的组织系统。

(二)1978—1992年：国有金融资本分类布局，向专业领域转型

1978年党的十一届三中全会作出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，揭开了改革开放的序幕。“大一统”的金融管理体制逐步向专业化、商业化、市场化转型，形成以中国人民银行为核心、国有商业银行为主体、多种类型银行业金融机构协调发展的金融体系。该阶段以人民银行从财政部分离为标志，人民银行承担中央银行职能，成为“银行的银行”，工、农、中、建作为专业银行，面向企业和居民提供商业性金融服务，招商、兴业、广发、华夏、光大、浦发等股份制银行相继组建，与保险公司、信托公司、城市信用社共同构成改革开放后金融机构主体结构，国有金融资本布局结构逐步清晰。

(三)1993—2003年：启动国有金融体制改革，确立分业监管机制

1993年宏观经济体制改革翻开新篇章，国有金融体制改革是其中的重要方面。按照决策部署，金融机构与实体企业分离，实行分业经营；
国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行相继成立，负责政策性金融业务；
工、农、中、建转型为国有独资商业银行，并发行2700亿元特别国债为其补充资本金；
为帮助国有银行剥离不良贷款，成立信达、华融、东方、长城四家金融资产管理公司。为加强对金融行业监管，2003年第十届全国人大批准成立了银监会(后于2018年3月撤销，并与保监会合并为中国银行保险监督管理委员会)，与证监会、保监会共同构成“一行三会”的金融分业监管格局。

(四)2003—2017年：深入推进公司制改革，国有金融资本“多头”管理

2003年9月，党中央、国务院出台国有独资商业银行股份制改革的总体方案，并设股份制改革试点工作领导小组。同年12月成立中央汇金公司，公司董事会、监事会成员均由国务院任命，根据国务院授权代表国家依法行使对国有金融机构的出资人职责。2004年国务院启动国有银行股份制改革，推进建立现代金融企业制度。2007年9月依照《公司法》设立中投公司，承担外汇资金的投资管理业务，并根据国务院要求持有中央汇金公司股权。2010年7月，工行、中行、交行、建行、农行完成股份制改革。但随着国有银行股份制改革不断深入，我国国有金融资本存在多个管理主体现象，央行、财政、国资、监管等部门都在不同程度地参与国有金融资本管理工作，地方金融办(或地方金融监督管理局)、地方投资运营公司等相关单位和部门也参与本地国有金融资本管理工作。对商业银行资本管理缺乏有效约束导致相关金融机构乱象频发，出现脱实向虚、资金空转等问题，严重影响地方政府债务风险和房地产市场稳定发展。2017年7月，中共中央政治局会议要求深入扎实整治金融乱象，加强金融监管协调，提高金融服务实体经济的效率和水平，就此拉开了完善国有金融资本管理的大幕。

(五)2018年至今：明确国有金融资本管理职责，管理制度体系不断完善

2018年6月30日，“25号文”首次以党中央、国务院发文明确国有金融资本的授权管理体制，由财政部门履行出资人职责。以此为标志，《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见〉的通知》(财金〔2018〕87号)指出，各级财政部门要落实分级管理责任，按照穿透原则，对中央和地方各级国有金融机构加强国有金融资本投向等宏观政策执行情况进行监督。2019年2月，习近平在中央政治局第十三次集体学习时再次强调，“要加快推进国有金融资本集中统一管理，强化国有产权全流程监管”。《国有金融资本出资人职责暂行规定》(国办发〔2019〕49号，以下简称“49号文”)第十四条指出，财政部门应对国有产权变动实行全流程动态监管，并对所出资国有及国有控股金融机构实施资本穿透管理。在此基础上，财政部门逐步构建起以部门规章为龙头、规范性文件为辅的国有金融资本管理制度体系，为解决管理过程中职责分散、权责不明、授权不清、布局不优、法治建设不到位等现实问题发挥指导作用，相关文件如表1所示。

表1 国有金融资本管理的相关文件梳理

(一)中央与地方金融企业管理情况

当前我国中央金融企业在全国国有金融体系中占主导地位。截至2020年末，中央金融企业资产总额219.0万亿元、负债总额196.2万亿元，形成国有资本及应享有的权益16.5万亿元，地方金融企业资产总额104.2万亿元、负债总额92.4万亿元，形成国有资本及应享有的权益6.2万亿元。(13)国务院:《国务院关于2020年度国有资产管理情况的综合报告》,2021年10月21日,http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/c63f586559e84bc0ae85fa752d358f0c.shtml，2022年9月30日。

1.中央金融企业管理情况

中央金融企业指由国务院及其授权机构代表国家履行国有金融资本出资人职责的国有独资、国有控股以及国家实际控制的金融企业。根据财政部2021年2月发布的《中央金融企业名录》和《中央金融企业名录管理暂行规定》，中央金融企业必须符合以下两个条件：一是中央管理领导人员的金融企业，二是执行国有金融资本管理相关制度，由财政部代表国务院履行国有金融资本出资人职责，纳入国有企业经营预算管理、负责组织实施年度绩效评价等工作。截至2021年2月，符合条件的中央金融企业共有27家，如表2所示。在管理形式上，由财政部门直接派出股权董事参与治理，或委托中央汇金公司参与治理。

表2 中央金融企业按行业分类梳理

除了27家中央金融企业外，在中央层面，国有金融资本管理还涉及上百家央企系国有金融机构，如中信集团下属中信银行、国家电网集团下属英大人寿等。对于中央企业控股的二级金融机构，财政部委托其国有股东履行公司治理程序。一些央企集团通过设立金融控股公司对旗下金融机构进行集中管控，如中石油集团成立的中油资本公司、中航集团成立的中航资本等。

2.地方金融企业管理情况

由于历史体制、政策把握和地方实情等原因，地方国有金融资本管理模式与中央差异较大。同时，地方国有金融企业数量多、种类广，不同地区的管理体制也大不相同(14)戴静：《新时期地方国有金融资本管理体制构建探析》，《商业文化》2022年第4期，第46-47页。。一般情况下，由省财政厅对省管金融企业履行出资人职责，一些地方还组建了省级金融投资控股集团，履行国有金融资本受托管理人职权。当前我国地方国有金融资本管理在制度建设、基础管理、人事管理等方面已初见成效，全国已有35个地方出台了完善国有金融资本管理的实施意见，8个地方建立了联席工作机制，4个地方基本实现了财政部门集中统一管理国有金融资本，17个地方由财政出资设立了金控公司，集中管理省属金融机构股权(15)财政部金融司：《大力促进金融支持经济高质量发展——党的十八大以来财政金融工作综述》，《中国财经报》，2022年10月1日第5版。。

以湖南和内蒙古为例，湖南国有金融资本管理采用两级出资人管理体制，省财政厅代表省政府对湖南财信金融控股集团履行出资人职责，湖南财信金融控股集团对持有的证券、寿险、信托、银行等金融机构全面履行资本配置、领导班子选派任命、公司治理等职责权利。(16)冯若凡：《国有金融资本管理体制研究报告》，《营销界》2022年第11期，第128-130页。内蒙古将清产核资、财务季报决算、产权登记、产权转让、派出股权董事等基础管理内容进一步程序化、规范化，并明确了参与重大事项管理、金融企业负责人选择与绩效考核、薪酬管理等事项的管理规程，建立了国有金融资本全口径报告制度。

(二)国有金融资本管理核心要素在于“要管谁、谁来管、管什么”

1.国有金融资本管理是“要管”国有金融机构

根据“49号文”第二条，国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应当享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。这里的金融机构既包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业，也包括主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构。在《国有金融资本管理条例》(征求意见稿)中提出了国有金融机构的定义，指国家通过出资或者投资关系、协议、其他安排，能够实际支配的金融机构，包括国有独资、国有全资、国有控股、实际控制等金融机构。也就是说，由金融管理部门投资或国家虽无出资，但是设立、运行和经营主要依靠国家信用和凭借国家权力支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，在符合法律规定的前提下，一并纳入国有金融资本管理(17)财政部：《全面提升国有金融资本管理的科学化规范化制度化水平——财政部有关负责人就学习贯彻〈国有金融资本出资人职责暂行规定〉答记者问》，2020年3月9日，http:∥jrs.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202003/t20200309-3479967.htm，2022年9月30日。。

2.国务院和地方政府授权财政部门“来管”国有金融资本

国有金融资本属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有金融资本所有权，国务院和地方人民政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责，各级财政部门根据本级人民政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。根据“49号文”第七条，财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，发挥国有金融资本投资、运营公司的作用。由财政部门统一集中履行国有股东的监督管理职能，这既不同于对企业项目资金的绩效评价，也不同于对金融企业的审计与检查，而是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任，发挥派驻股权董事的决策监督作用，改善国有金融资本长期存在的多头管理、职责分散等问题(18)汤倩、苏琪琪、朱炜：《新时期国有金融资本管理体制构建探析》，《财务与会计》 2020年第4期，第51-53页。。

3.国有金融资本管理以“管资本”为主，加强国有金融资产监管

财政部门履行的国有金融资本出资人职责与金融监管部门的市场监管职责在出发点、最终目的和作用机制等方面各有侧重。金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，“管风险、管法人、管准入”，而出资人职责主要是从产权管理、财务管理、公司治理等方面建立常态化的管理机制，构建有效的国有金融评价体系，且不得干预金融监管部门依法监管(19)财政部：《全面提升国有金融资本管理的科学化规范化制度化水平——财政部有关负责人就学习贯彻〈国有金融资本出资人职责暂行规定〉答记者问》，2020年3月9日，http:∥jrs.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202003/t20200309-3479967.htm，2022年9月30日。。因此，对于国有金融资本的“全流程穿透式”管理聚焦于国有金融资本的登记与变动环节(20)王怀勇、王鹤翔：《国有金融机构穿透式管理之见疑》，《现代经济探讨》2022年第3期，第115-123页。，推进国有企业、金融企业在完善公司治理中加强党的领导(21)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第3版。，在保护国有金融资本安全的同时，给予国有金融机构的经营自主权。管理事项主要包括四个方面：一是优化国有金融资本布局；
二是组织实施产权登记、评估、转让等基础管理；
三是参与国有金融机构重大事项管理；
四是通过法定程序参与“董监高”任免，并负责薪酬监管。

当前国家作为企业所有者的角色与其政府职能已经能够区分开来，国有金融资本管理取得了阶段性成绩。在新发展阶段，党和国家将进一步完善国有金融资本管理体制机制，处理好国有金融资本保值增值目标与落实中央和地方重大政策目标的兼顾问题，解决地方国有金融机构董监高团队和党组织在公司治理中的协作机制问题，优化国有金融资本布局、落实监督管理职责、强化绩效评价工作、健全地方国有金融资本风险应对机制。

(一)推进国有金融资本布局实现战略性、安全性、效益性统一

一是强化布局政策性金融机构，提高服务国家战略能力。随着我国经济转向高质量发展阶段，面临新一轮科技革命、产业深入变革、全球气候变化等复杂环境，党的二十大报告要求“加大多元化科技投入”“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系”(22)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第3、4版。，未来国有金融资本的调整方向将是持续精准提高政策性金融机构数量及其资本在国有金融资本占比，如筹建国家级“双碳”基金或绿色银行，支持能源绿色低碳转型；
建立国家融资担保基金的动态注资机制，提高国家融担基金的风险分担比例；
提高科技创新和科技成果转化相关基金的国有资本金比例，考虑成立政策性科技创新银行，进一步加强科技创新领域的投入；
探讨成立国家基础设施投资银行，为交通强国建设提供长期信贷资金支持。

二是持续动态优化市场竞争性领域国有金融资本布局，提高资本配置效率。在保持国家必要控制权和国有金融资本主导的前提下，依据科学的国有金融绩效考核机制，动态优化竞争性领域国有金融资本布局，实行国有金融资本的“有进有退”。对于大型国有商业银行，在符合战略规划方向上，按市场化原则，继续积极引入民间资本和国际金融资本，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革，改善公司治理结构。对于保险业，加快对外开放进程，继续提高市场化程度和专业化水平，保持对国内核心保险机构的主导地位。

三是研究探讨国有金融资本入股蚂蚁金服等系统重要性或准金融基础设施的互联网金融科技平台，加强金融安全监管能力。随着近年来我国数字经济飞速发展，支付宝、微信支付、京东金融等互联网科技金融平台公司出现，不仅大范围替代了传统的现金支付方式，而且涉足信贷、担保、征信、基金、保险等多个金融领域。在金融网络中，蚂蚁金服等互联网科技金融平台公司正在逐步成为“太大而不能倒”和“太关联而不能倒”的系统重要性金融机构。另外，这些公司从事的很多金融业务属于支付性基础设施，对其金融数据治理是金融安全的重要内容之一。

四是适当降低国有金融资本在证券业的总体比重，可考虑对部分证券公司变控股为参股，支持国内企业海外融资的证券公司。绝大部分证券业务都是在市场化的框架下完成的，证券公司在投资银行业务中能够获取高额收益，与国有金融资本战略作用不完全匹配。尽管有少部分国有证券公司在服务实体经济“走出去”、投身“一带一路”建设、提供海外并购和项目融资方面仍需承担相应的重要工作，但从国外经验来看，在大部分国家证券公司的国有股权占比极低。在金融危机爆发的特殊情况下，一些国家才会选择财政注资或央行提供兜底贷款等手段，以保证社会经济的稳定。

五是适度增加农商行、农村信用社等机构的国有金融资本占比，着力提高服务小微、“三农”金融服务能力。健全农村金融服务体系(23)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第3版。是全面推进乡村振兴的重要保障。相比大型国有商业银行和股份制商业银行，农商行、农村信用社等金融机构数量多，对县域及农村地区的覆盖程度高，是服务小微、“三农”企业的重要经济主体。农商行、农村信用社的国有金融资本占比相对较低，这不仅使得这些金融机构缺乏有效的内部监督，内部人控制和不良贷款风险不断积聚，也使得其受市场利润最大化的驱动偏离服务小微、“三农”的主业。

(二)进一步完善地方国有金融资本基础管理体系

一是完善优化国有金融资产登记系统。进一步完善产权流转相关管理办法，开展产权登记专项行动，加强全流程、全覆盖的基础管理体系建设，提高对地方国有金融机构的产权信息分析能力；
加快信息系统建设，实现国有金融资本穿透管理和运营监测分析；
整合优化国有金融机构相关信息上报系统。

二是厘清财政作为金融机构出资人职责和政策性业务奖补的界限。作为出资人，财政部门会出于稳健经营、防范风险等目标进行注资。作为宏观经济管理部门，出于促进普惠金融发展、科技创新等政策性动机，财政部门也会对国有金融机构开展政策性业务进行奖补或风险补偿，甚至阶段性输注资金解决金融机构流动性困境，比如对政策性融资担保公司进行补贴以及专项债券注资中小银行等。尽管这两种类型均耗用财政资源，但是前者为政府出资人预算管理范畴，后者为财政公共政策范畴，不属于地方国有金融资本管理范围。

三是完善地方国有金融资本经营预算管理。按照党的二十大报告“健全现代预算制度”(24)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第3版。要求，地方国有金融企业应着力提高财务预测和预算编制能力，同时加强自上而下业务目标制定的统筹管理能力，减少预算调整次数和幅度。从制度上合理设计各种类型的国有金融机构的分红比例，保障出资人合法权益。要因时制宜地确定国有金融企业收益上缴的机制体制，加强金融机构国有资本收益管理，建立健全地方国有金融资本补充和动态调整机制和经营收益合理使用机制。

(三)高质量开展国有金融资本管理评价工作

一是加强国有金融资本管理评价的协调联动机制。高质量的国有金融资本管理不仅需要财政部门与金融监管部门的协调联动，也需强化财政部门内部各机构间的职责分工(25)郝虹：《创新监管思路 发挥职能作用 推动加强国有金融资本管理政策的贯彻落实》，《中国财政》2021年第9期，第49-50页。。加强与人民银行、银保监会、证监会等金融监管部门以及组织人事部门的协调沟通，建立常态化沟通机制以及重要事项的协调机制。通过构建数字化平台，对接打通金融监管数据，统一金融机构财务、管理数据口径，集成国有金融资本管理和金融企业财务管理协同，整合股权董事、监事等上报数据，探索运用最新大数据技术工具，实现穿透管理。

二是进一步优化评价方式，调整评价导向。细化自评和复核相结合、定量与定性相结合、案头审核与现场走访相结合的评价方式。加强对自评和复核对比结果分析，建立相应的奖惩机制，对自评与复核结果差异较大，且自评连续几年存在明显问题的国有金融机构给予相应处罚。建立与国家高端智库、知名高校等科研机构合作机制，加强对服务共同富裕、乡村振兴、碳达峰碳中和、科技创新、普惠金融等国家重大战略政策进行深入研究，及时调整评价导向。

三是加快落实评价结果应用。加快出台完善各类金融机构专项评价办法，形成覆盖银行、保险、证券、信托等各金融领域的专项评价体系，加强落实评价结果的实践应用，加快从行政管理评价到资本管理评价引导的转换。深入完善“薪酬与绩效匹配、激励与约束并重”机制，强化评价结果的运用与高管薪酬、企业工资总额、领导班子考核等重要事项挂钩，逐步分阶段推进对国有金融机构评价结果对公众公开，有效发挥考核指挥棒作用。

(四)健全防范化解地方金融资本风险应对机制

一是构建地方金融风险防范化解制度体系。探索构建出资人职责下金融风险防范和化解机制，财政部门肩负着国有金融资本优化配置和保值增值的重任，要“坚持以人民为中心的发展思想”(26)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第1版。，重视防范和化解国有金融机构风险，保障人民共同利益。依据国有金融资本出资人、资本运作者和资本经营者所处的不同层次，网格化风险边界，明晰各自的风险责任，严明处罚纪律，形成风险层层阻隔机制，防范道德风险。

二是促进财政部门与金融监管部门在金融风险防范中的协调。党的二十大报告指出“防范金融风险还须解决许多重大问题”(27)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日第1版。，财政部门作为出资人的“内部监管”要和被赋予公共监管权力的金融监管部门的“外部监管”相结合，二者在防范金融风险、支持实体经济发展和促进金融机构可持续经营方面的根本目标是一致的。通过财政部门和金融监管沟通和协调，逐步形成“以内促外”和“以外促内”的良性互动格局。