高质量发展视角下浙江创新创业人才发展环境评价及优化路径研究

张宝友，吕旭芬

（1.中国计量大学经管学院，浙江杭州 310018；
2.浙江华云信息科技有限公司数据应用分公司，浙江杭州 310051）

随着技术革命和产业转型阶段的到来，全球创新创业（以下简称“双创”）进入了一个非常活跃的时期，各国从依靠普通的劳动力、自然资源和资本的发展模式逐渐转向围绕争夺人才资源展开，特别是双创型科技人才（以下简称“双创人才”）。为了实施更加积极开放有效的双创人才政策，建立健全市场配置国内外人才资源机制，使双创人才引得来、用得好、留得住。浙江省先后实施了《关于加快推进科技创新人才队伍建设的若干意见》（2020）等多项双创人才环境治理优化的重要政策，但双创人才发展环境的质量水平与建设科技强省的要求相比仍存差距［1］。其主因就是人才发展环境质量欠佳［2］。优良的人才发展环境是聚集双创人才的不竭动力，更是培育双创人才的土壤、激发双创人才潜能的内生动力。人才发展环境的优劣已经成为当今双创人才竞争的关键要素，因此，运用系统性思维推进双创人才发展环境的质量评价及治理优化是提升浙江省科技创新能力及创业成功率的重要议题，也是推动浙江双创人才队伍建设、更好更快地支持经济高质量发展，实现共同富裕的当务之急。

从系统视角看，人才发展环境是指与人才成长发展有关密切相关的各类外部影响因素的总和。科学构建双创人才发展环境评价指标体系，是正确衡量双创人才发展环境的质量水平并实现路径优化的基础，而双创人才发展环境内涵广泛、影响因素众多，因此，基于何种理论构建评价指标体系，哪些评价要素影响程度更大，双创人才发展环境的评价指标体系如何界定，如何精确评估浙江省双创人才发展环境的整体质量水平以及各区县之间存在的差异，并结合其自身特点设计优化路径等问题的解答，有助于浙江省采取针对性的双创型科技人才发展环境改善措施、提升双创人才利用效能，最终实现经济高质量发展。

在我国建设创新型国家的关键时期，如何通过提升人才发展环境质量以激发科技工作者的创新创业热情，将影响到我国在新一轮科技革命中所处的地位。关于双创人才队伍建设问题研究，国外学者如Cable 等［3］、Tse 等［4］和Monica 等［5］的研究分别聚焦于影响人才聚集的经济发展水平、福利待遇和认同度。也有学者研究人才流动的心理因素和政策制度设计［6］，还有学者如Leenders 等［7］、Katz等［8］分别研究了科技人才政策评估的维度、可能存在的难题和优化工具等方面，鲜见针对双创人才发展环境评价领域的研究。

国内有关研究中，与本研究主题相关的主要聚焦于科技人才发展环境的评价指标体系与评价方法两方面。从评价指标体系方面看，已有相关研究基于不同视角构建出未统一的指标体系，归纳起来，存在以下不足：（1）侧重研究某一类型科技人才发展环境的质量评估，虽然也包含了一些体现创新要素的指标，但整体上并不完整，如有学者对城市人才发展环境进行研究［9］，对科技人才生态环境问题进行研究［10］；
（2）研究尺度主要以省域等大尺度的科技人才发展环境评价为主，缺乏省域内区县之间小尺度的比较研究，可能影响到政策的实操性，如梁文群等［11］和王见敏等［12］的研究；
（3）评价指标体系构建较为主观，相关理论基础不够扎实，其中翁清雄等［13］将区域人才环境分为经济环境、生活环境、人文环境和人才政策环境4 个维度，孙健等［14］按照党的十八大报告中提出的“五位一体”总布局要求，从工作环境、生活环境、市场环境、法律环境和政策环境5 个维度构建评价指标体系，丁刚等［15］基于政府效能对省域科技人才队伍建设影响视角出发，从人才投入、创新产出和创新环境3 个维度构建评价指标。从评价方法（模型）来看，众多研究采用单一或静态的评价方法，基于时间或空间视角研究科技人才发展环境的评价决策问题，如石金楼［16］的基于因子分析方法的江苏省人才环境评价，李朋林［17］的基于神经网络的陕西省人才环境评价，张立新等［18］基于非整秩次（WRSR）的市域科技人才生态环境评价，以及田时中等［19］的长三角城市群综合评价等。单一的评价方法从某一视角开展评价活动，评价结果可能存在偏差；
静态评价方法虽也能揭示出评价对象的基本状态，但无法反映评价对象的时空演化规律与趋势。揭示随时间变化的省域内各区县科技人才发展环境的质量变化趋势，对政府管理部门制定因时制宜的人才发展政策具有重要参考价值［20］。因此，采用动态评价方法测算科技人才发展环境的质量水平并提出优化路径意义重大。

有别于已有研究，本研究循着“理论构建—实证检验—对策建议”的理论方法，在构建评价指标体系方面，基于我国经济由高速向高质量发展转变的战略意图，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念以及2016 年国家颁布实施的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称为《意见》）中的具体目标和要求作为各层指标设置依据；
在评价方法（模型）方面，采用动静相结合的测度方法——纵横向拉开档次（VHSD）和熵权（EM），对浙江省11 个地区的90 个区（县）的双创人才发展环境展开评价。

3.1 基于高质量发展理念的科技人才发展环境内涵

高质量发展战略背景下，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念既是经济社会发展的“指挥棒”，亦是我国双创人才从事双创事业推动经济高质量发展遵行的基本原则。《意见》中明确提出双创人才发展的目标是要贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，实现“两个一百年”奋斗目标，必须深化人才发展体制机制改革，加快建设人才强国，最大限度激发人才创新创造创业活力。表明通过五大新发展理念引领双创人才发展环境提升，并贯穿于双创人才发展环境各个层面［20］。具体而言，高质量的双创人才发展环境必定是创新成为科技人才发展的内生动力［15］，各类科技要素与人才协调发展成为高质量的双创人才发展环境的根本特征［13］，而高质量的绿色人居环境是吸引双创人才聚集的重要保障［12］，开放是创新要素（创新人才、创新资本）流动提升效率的必由之路，成果共享是科技创新的根本目的的双创人才环境。因此，将高质量发展理念作为本文双创人才发展环境评价指标体系构建的理论基础。

3.2 双创人才发展环境评价指标体系

因高质量发展视角下双创人才发展环境是多因素协同作用的结果，本研究在遵循评价指标构建全面性、系统性、科学性和可操作性等原则下，依据《意见》的精神并系统梳理了浙江省《关于加快推进科技创新人才队伍建设的若干意见》等多项与双创人才环境治理优化重要政策，并参考了刘瑞波等［10］、孙健等［14］、Katz 等［8］、Monica 等［5］和李旭辉等［20］的研究成果，构建了包括创新发展环境等5 个维度层、创新投入等10 个因素层和R&D 人员占就业人员比等30 个指标层的科技人才发展环境评价指标体系（见表1）。

表1 基于高质量发展理念的双创人才发展环境评价指标体系

4.1 数据来源及预处理

本课题组于2021 年对浙江省包括杭州市在内的11 个地级市及其所辖90 个区（县）（其中地级市所辖区为37 个，设县53 个）（以下简称“区（县）”）开展实地调查，主要业务对接部门为各区县人力资源和社会保障局、科技局和教育局等与科技人才队伍建设关系密切的政府部门，通过填写统计表格与调查问卷等方式收集数据，所有数据截止时间为2020 年12 月。考虑到各评价指标数值存在单位不一致问题，运用以下式（1）和式（2）分别计算正向指标和负向指标的得分。其中，各评价指标的目标值确定主要是根据浙江省及各区（县）政府的实际情况，以及参考刘瑞波等［10］、孙健等［14］、李旭辉等［20］的研究，综合设置目标年份为2035 年。

式（1）中，Yij为第i个区（县）第j个评价指标的正向评分值，为第i个各区（县）第j个评价指标负向评分值；
Xij为第i个区（县）第j个评价指标的原始值；
B和D分别代表正向指标和负向指标确定的目标值。

4.2 VHSD-EM 组合评价方法

浙江双创人才发展环境评价应该在横向上反映出某一年浙江省各区（县）之间的差异状况，也必须在纵向上反映出2010—2020 年间每个区（县）自身双创人才发展环境的发展规律与演变趋势，因此，将纵横向拉开档次法（VHSD）和熵权法(EM)相结合，构建VHSD-EM 评价模型。该组合方法将时间因素与指标内含信息同时纳入权重的赋值中，实现了动静相结合［21］。

（1）纵横向拉开档次法。基本步骤如下：

第一步，利用式（1）和式（2）对原始数据进行预处理。

（3）评价过程。将上述VHSD 模型和EM 法计算得到的权重δj和wjk,根据年份构造矩阵Cjk如下:

式（3）中，每个评价指标的最终权重Wjk是通过对矩阵Cjk中每行元素加总，且对其取算术平均值而得到。对于各区（县）双创人才发展环境在各个年份的综合评价值测度，则采用线性加权逐层加权汇总，其值记为Pmk。

另外，考虑到组合评价模型中各单一评价模型所得结果间是否具有一致性问题，因此，参考郭显光［22］的做法，选用斯皮尔曼等级相关性检验对组合模型进行稳健性检验。

经计算得到纵横向拉开档次法和熵值法的分值，并运用MATLAB 软件检验它们的斯皮尔曼等级相关性。表2 检验结果显示，各年份的斯皮尔曼相关系数具有较强的相关性，且均通过显著性检验，表明VHSD-EM 组合模型具备较强的稳定性。

表2 2010—2020 年浙江省各区（县）双创人才发展环境影响因素的相关性检验结果

基于此，最终计算出浙江省各区（县）科技人才发展环境的5 个维度的分项得分及其综合得分（见图1），并根据四分位点法将它们划分成4 个等级（见表3），图2 展示了11 个地级市之间在创新发展环境等5 个维度上的空间分异水平。

图1 2010—2020 年浙江省各区(县)双创人才发展环境质量评价的均分值分布

表3 2010—2020 年浙江省各区(县)双创人才发展环境评价水平等级统计

图2 2010—2020 年浙江省各市双创人才发展环境评价的空间分布

5.1 双创人才发展环境质量及区域分异特征

由图1 可知，浙江省各区(县)科技人才发展环境的综合得分介于0.6～4.6 分，平均综合得分为2.74分，标准差为3.18 分，综合得分的全局莫兰指数值为0.21（P=0.001），表明浙各区(县)之间的双创人才发展环境质量具有一定的空间集聚性。但在创新发展环境、协调发展环境、绿色发展环境、开放发展环境和共享发展环境的共同影响下，各区(县)的双创人才发展环境质量存在明显的空间分异性：根据笔者统计，以杭州市为中心，距杭州越近的区(县)双创人才发展环境质量优于远离杭州的区(县)。借助地理信息系统中缓冲区分析工具，以杭州市为中心，向外分别计算以100 km、200 km 和300 km为圆半径所在区(县)的双创人才发展环境的平均综合得分，总体上呈现出“较高—中等—较低—略提升”水平的圈层式分布状态。杭州市是浙江省省会，拥有较完备的科技基础设施，聚集了全省绝大多数的科研院所以及高素质的公务员，使得无论是在双创人才队伍建设的投入资源，还是政府双创人才使用的制度设计等方面均要好于省内其他地区；
同时，杭州市是浙江省建设数字经济强省的主战场，众多数字产业企业对优秀双创人才具有显著的吸引力。距离杭州较近的区(县)拥有区位优势，接受杭州市拥有的高质量科研基础设施、高水平科研院所、高素质的双创人才的辐射，加上其地方政府管理部门具有较强的学习能力，制定出质量较高的科技管理制度，使得它们的双创人才发展环境总体质量较高,也能吸引部分优质双创人才落户。而离杭州市距离较远的区(县)（主要是金华市和绍兴市）主要从事中低端的制造业与纺织业，不具备吸引高端双创人才的能力，人才流失严重；
而最为远离杭州的衢州市与丽水市以及部分温州市如文成、泰顺等所属区县，随着《浙江省山区26 县跨越式高质量发展实施方案（2021—2025 年）》的实施，它们的科技创新环境获得了较为明显的改善，尤其是丽水市，利用经济技术开发区的招商引资，正逐步培育半导体全链条、精密制造、健康医药、时尚产业和数字经济五大产业集群，极大地提升了本地区双创人才发展环境。衢州市近年来也在省级科创平台引进和重点实验室建设方面取得了不错的成绩，提升了创新发展环境质量。

由表3 可知，浙江省双创人才发展环境综合得分整体呈现金字塔形结构——高水平（1%）和较高水平（5%）的区（县）极少，主要集中于中等水平（29.65%）和较低水平（64.35%）的区（县）。具体来看：（1）高水平的区（县）只有1 个，为杭州市的滨江区，这里聚集了阿里巴巴、网易、海康威视和大华等众多高新技术企业，吸引了浙江省数量最多素质最高的双创人才，其创新发展环境、协调发展环境与开放发展环境的得分都高。（2）较高水平的区（县）有5 个，分别是杭州的余杭区、绍兴的越城区、金华市的义乌市、嘉兴市的海宁市、宁波市的鄞州区。经调研发现，余杭区作为浙江省首批数字经济创新发展试验区，充分利用三大省实验室等高端创新资源和智能诊疗设备创新中心等数字赋能资源集聚优势，不断壮大数字生产力，持续推动5G、人工智能、大数据、云计算等新兴数字产业发展，其创新发展环境与绿色发展环境两方面的得分较为突出；
金华市的义乌市，依托拥有全国最大的国际小商品市场大力发展电子商务，近年又开拓了跨境电商领域，开放发展环境与共享发展环境表现突出，值得一提的是，近年来随着引入浙江大学“一带一路”国际医学院、清华大学义乌研究院和中国计量大学等高等院校和科研机构，其创新发展环境提升也较为显著。（3）中等水平的地区大约有27 个，主要分布于绍兴、嘉兴和湖州，以及少量位于温州和宁波市，它们主要分别依托邻近杭州和接近上海的地理优势，以及相对低廉的劳动力和土地等成本优势，承接了部分从杭州地区转移出来的制造企业，它们在开放发展环境和共享发展环境方面的得分较为优秀。（4）较低水平的地区大约有57 个，主要分布在距离杭州较远的温州市、金华市、丽水市和衢州市等地区，受到地理空间的影响，它们均较难留下高素质的双创人才，使得区域创新能力下降明显；
同时，温州市和金华市虽然拥有较多的制造企业，但主要是一些中低端的产品生产，而丽水市和衢州市的多数区县原本工业基础就比较薄弱，虽然它们的绿色发展环境得分较高，但影响双创人才发展的创新发展环境和开放发展环境等关键维度得分较低，加上公务员素质相比于杭州市要低，其协调发展能力也较弱。综上，浙江省各区（县）双创人才发展环境质量总体不高，且具有明显的地区分异性。

5.2 双创人才发展环境各维度与区域分异特征

（1）创新发展环境。图1 显示，浙江省各区（县）创新发展环境得分介于1.5～4.3 分之间，平均值为3.2 分，以中等水平地区占比较多，在双创人才发展环境5 个维度的分项里排名第二，创新水平总体较高，仍有可提升的空间。由图2(a)可看出，浙江省11 个地级市的创新发展环境差异较大，其中杭州市以均值4.35 分位列第一，主因可能与聚集了全省绝大多数的高新技术企业有关，政府每年投入大量的科研经费和人才引进经费，再加上优质的制度设计作保障，杭州市近年来的创新产出成果显著；
而衢州市远离杭州市，创新发展环境均值只有0.8 分，不到杭州市平均值的1/5；
随着国家自贸区建设推进，以及浙江省发展海洋经济的重大战略推进，原本创新发展环境较弱的舟山市近年来获得较为明显的提升，其2020 年的创新发展环境得分为2.5 分,虽离杭州市和宁波市仍然有一定的差距，但已经超越嘉兴市和湖州市，接近温州市和绍兴市的水平。

（2）协调发展环境。图1 显示，浙江省各区（县）绿色发展环境得分介于0.5～2.7 分之间，平均值约为1.5 分，以较低水平的区（县）居多，在全省双创人才发展环境5 个维度分项得分仅排第四，与预期目标值的差距较大。浙江省高校和科研院所的数量不多，且绝大多数聚集于杭州市和宁波市两地区，省内其他地区不论在高层次人才、博士后流动站，还是在初高中学生人数与人才培训项目等方面，均落后于上述两地区。采用全局空间自相关分析结果表明空间聚集性较强，由于协调发展环境的改善受高校和科研院所的建设、双创团队的培育和基础教育提升等众多因素影响，因此改善它们非一朝一夕所能成。

（3）绿色发展环境。图1 显示，浙江省各区（县）绿色发展环境得分介于3.0～4.7 分之间，平均值约为4.1 分，在双创人才发展环境5 个维度分项得分中排名第一，最为接近目标值。由图2（C）可知，随着“绿色浙江”发展战略以及《浙江生态省建设规划纲要》和《关于生态省建设的决定》的颁布实施，浙江省境内的生态环境发生了显著性改善，全年空气优良天数、人均绿化面积和人均可饮用水量等方面都出现显著提升。同时，浙江省文化研究工程实施已近15 个年头，包括公共图书设施在内的各类文化设施建设成就有目共睹。另外，浙江省各市区县之间的绿色发展环境得分相对较为均衡。

（4）开放发展环境。图1 显示，浙江省各区（县）开放发展环境得分介于1.0～4.5 分之间，平均值约为1.9 分，在5 个维度分项得分中排名第三，与目标值的差距依然较大。笔者根据有关数据统计发现，浙江省在外资流动方面做得较好，FDI 流入数量和进出口总额均处于全国（未含港澳台地区。下同）第四名位置。但是，FDI 流入对浙江省双创人才的开放发展环境影响不明显，可能的原因是，各地方政府政策设计不够科学，致使FDI 对创新创业的需求创造效应、竞争驱动效应和技术溢出效应等正向效应未能充分发挥出来，反而诱发了FDI 对创新创业的就业带动效应和竞争挤出效应等负向效应更为明显［23］。另外，对比北京、上海、广州和深圳等地的科技人才高收入，浙江省尤其是杭州市的低收入、高房价，对科技人才的吸引力不明显，使得在高端人才尤其是具有海外留学背景的科技人才流入占比较小。

（5）共享发展环境。图1 显示，浙江省各区（县）共享发展环境得分介于1.0～3.6 分之间，平均值约为1.2 分，在5 个维度分项得分中排名末尾。浙江省虽然随着数字城市工程的推进，社会居民治安条件大为改善，但由于近年来城镇化进程加速，在大量人才流入的同时，相应的学校、医院等公共基础设施未能及时跟上；
另外，在食品安全卫生和提升低收入者生活水平等方面还存在一定的提升空间。因此，浙江省各区（县）的共享发展环境并不友好。

6.1 面临问题

通过以上分析可知，浙江省整体及其各区（县）双创人才发展环境主要面临以下困境：（1）高校、科研院所及其高端科技人才的数量较少且主要聚集于杭州和宁波两地，具有显著的马太效应和叠加效应，影响了协调发展环境质量提升。笔者根据有关数据统计显示，浙江全省共有高等学校110 所，仅占全国高等学校的4%，且主要分布于杭州市和宁波市两地。由于高等学校及其科技人才的分布不均衡，使得浙江省内各地之间的创新创业能力也存在明显的非均衡性。（2）相对高房价的较低收入，降低了双创人才的居住质量；
未能科学引导FDI 流入双创行业，使得其正向效应未能完全发挥出来。这些因素阻碍了开放发展环境质量的提升。（3）公共基础设施建设不足，共享发展环境得分较低。随着近年来浙江流入人口的激增，医院和公共图书馆等公共基础设施供给明显不足，使得居民看病难和学习难等问题突出。

6.2 优化路径

双创人才发展环境的质量提升有赖于创新等上述5 个维度的相互支撑与耦合协调，因此，推进浙江省双创人才发展环境水平提升既要科学规划，精确定位，从宏观上设计推进路径，也要针对每个地区双创人才发展环境中存在的不足，因地制宜地制定相关政策，分类有序地推进浙江省双创人才发展环境质量提升工程。

（1）完善创新发展环境，加强创新人才驱动。一是从省层面看，需要继续加大科技创新创业的投入力度，尤其对于突出的创新团队和企业自主创新两个领域提高奖励的力度，使全省的双创工作形成以团队而非单打独斗为主的局面。二是从地级市层面看，需要尽快出台科学的配套政策，鼓励产学研高效率发展，设立独立运行的新型研发机构以提高科研的市场导向，构建科技成果交易平台以提升成果市场化效率与效益。

（2）以协调发展理念引领，重点培育和整体推进并行。基于协调发展理念的双创人才优化是指既要强调高端双创人才，尤其是领军式人才的引入，但同时也要注意双创人才队伍的结构与配置。一是从省层面看，在继续加大对现有高等学校经费投入的基础上，要通过引“985 工程”高等学校或中科院等科研院所到浙江合作办学或独立创办科研机构，在提升浙江高校入学率的同时也提升高校人才培养质量。当然，这期间需要注意高校在地理空间上的合理布局。二是从地级市层面看，对入浙办学或科研机构的高等学校或科研院所，设置吸引其到本地办学或从事科研创新工作的倾斜政策，营造进得来、留得住的良好双创人才发展环境。另外，还需要对创业人员进行技术、商务和法律等方面的培训，以提高他们创业的成功率。

（3）强化开放发展理念，打造人才开放高地。现代人才竞争日益呈现出开放态势，区域资金流动与人才流动高效率已经成为提升地区人才竞争力的重要保障。一是从省层面来看，要提高经济开放水平和活力，保证浙江省经济发展高质量以实现共同富裕，只有经济发展水平高才能吸引双创人才流入并留得住。对外商直接投资要构建科学的导向机制，使它们更多地流入双创领域，提升双创人才的资本回报率。二是从地级市层面看，要秉持更加开放的政策理念广纳海内外优秀人士，为我所用。地方政府也可以结合本地经济条件，鼓励双创型企业自己设置引才政策，对于特别优秀双创人才可以做到政策一人一议。

（4）理解共享发展内涵，夯实双创人才发展环境基础。共享是社会发展的最终归宿，它使得双创人才在创业创新过程中拥有最满意的获得感。一是从省层面看，要加大公共基础设施投资力度，尤其对于三甲医院、幼儿园和中小学校等领域的投入，使双创人才能放心工作；
强化食品卫生、安全治安等事件处理的高效率，以及相应信息的公开透明。二是从地级市层面看，地方政府要优化城市公共基础设施，因为这一条件决定了双创人才的流动性。具体而言，对于城市供水系统、交通系统和公共文化系统（如图书馆）等要提升效能、优化布局，以增加对双创人才的聚集程度。

本研究通过将高质量发展视角下双创科技人才发展环境影响因素具体分解成5 个二级指标、10 个三级指标和30 个四级指标，设计浙江省双创科技人才发展环境质量评价指标体系，并运用2010—2020年浙江省11 个地级市及其90 个区（县）数据进行实证检验，得到结论如下：现阶段，浙江省各区（县）科技人才发展环境综合评价值整体呈现金字塔形结构——高水平（1%）和较高水平（5%）极少，主要集中于中等水平（29.65%）和较低水平（64.35%），5 个方面的平均得分依次是创新发展环境3.2 分、协调发展环境1.5 分、绿色发展环境3.9 分、开放发展环境1.9 分和共享发展环境1.2 分。研究发现，浙江省双创科技人才发展环境存在科研院所与高端科技人才的数量较少、相对房价过高降低了人才居住质量、公共基础设施建设不足等问题。最后，针对浙江省双创科技人才发展环境质量现状，从浙江省和各区（县）两个行政层面分别针对创新发展、协调发展、共享发展和开放发展4 个方面提出路径优化对策，为促进浙江省双创科技人才发展环境优化提供决策依据。