决策问责异化的形成机理及其精准治理

杨建国，徐 艳

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

在当代社会治理叙事中，政府及其公职人员的管理活动处于社会治理体系的中心位置，具体可以分为决策、执行、协调、监督等环节。其中，决策是执政党与政府开展各项建设事业的重要前提，甚至“管理就是决策”。“中国道路”的重要锁钥在于“中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素”[1]。历史经验告诉我们，政治决策的成功使成千上万人受益，政治决策的失误则带来了短时间难以弥补的灾难和困苦。[2]130中国在取得了举世瞩目的成就的同时，一些地方由于决策失误而造成重大损失的现象也时有出现。这些“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”决策阻碍了地方经济社会的发展，甚至引发了一些地方政府的信任危机。[3]决策失误给社会造成的代价表明，当前迫切需要加强对相关领导干部的责任追究。伴随着中国特色社会主义进入新时代，近年来决策问责成为全面从严治党的应有之义，也是提高政府公共政策供给质量的必由之路，并取得了丰富的理论成果与实践经验，尤其是《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)实施以来，问责力度明显加大，问责推动工作效果非常明显。毋庸讳言，决策问责在实践中也滋生出一些问题。正如中央纪委国家监委所指出的，“既有问责不严的问题，也有问责泛化、简单粗暴的问题；
既有问责程序不够规范的问题，也有问责尺度把握不一的问题；
既有以简单问责下级代替自己整改落实，以追究直接责任代替追究领导责任的问题，也有形式主义、官僚主义等问题。”[4]

“决策问责”是指政府及其公职人员(主要指领导干部)按照法律法规的要求，有责任与义务就其决策行为向相关问责主体汇报、解释、说明等，以及决策失责需要承担被谴责、惩戒等否定性后果的行为过程。“异化”是一个哲学、社会学范畴，从马克思主义观点看，它是指“主体在一定的发展阶段上，一定要产生出自己的对立面，变成与自己相对立的外在的异己力量”。[5]50由此，决策问责的目的在于倒逼、督促拥有决策权力的政府及其公职人员(主要指领导干部)要积极主动、严格规范地履行相关职责，并完成岗位目标任务与政府组织使命。然而在实践中，一些地方的公共权力行使者偶尔会背离岗位权力设置的目标，其履行职责和义务与其所拥有的权力不相匹配，甚至出现妨碍和影响岗位职责履行的状况，即出现了“问责异化”现象。我们在调研中也发现，当前决策问责实践中存在的问责对象错位即“瞄不准人”，问责边界模糊即“瞄不准事”，问责方式单一即“瞄不准手段”，以及问责情形泛化即“瞄不准目的”等现象，造成了权责分离与失衡，违背了问责制度设计的初衷与成效，也影响了全面从严治党的实际效果。新修订的《问责条例》第10条强调，要正确分辨执行不当、执行不力、不执行等不同情况，精准提出处理意见。这是党内法规首次明确提出“精准问责”的要求。由此，本研究在梳理决策问责异化主要表征的基础上，深入剖析其生成机理，并提出精准治理的相关策略，以确保问责方向不偏离、问责决定不落空。

决策问责是政治性、原则性极强的工作，谁来问责、问谁的责、如何问责皆应严格遵守法律法规的规范要求。然而，回顾近年来一些地方决策问责的现实案例，决策问责不严肃、不规范、不精准的情况时有发生。当前，决策问责异化突出表现在决策问责对象错位、决策问责边界模糊、决策追责主体单一、决策问责情形泛化等方面。

(一)决策问责对象错位

决策问责对象错位即决策失误问错了人，不该被问责的人无辜“躺枪”，应当被问责者逍遥法外，损耗了问责的监督与纠错作用。根据权责一致的原则，问责对象指向以公共权力为后盾、掌握决策权并进行公共决策的权力机关或政府官员，他们是决策问责的“主角”，是决策责任追究的直接对象。在中国党政体制下，党政领导干部作为政治生活的“关键少数”构成了政府决策的主要负责人。然而，党员与公务员的身份重叠与职能交叉使得责任对象往往难以被捋清。对问责对象的精准追踪是保证问责效用的前提。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定“要按照‘谁决策、谁负责’的原则，建立健全决策责任追究制度”。在决策实践中，由于决策机制的不健全、决策过程复杂繁琐，问责对象往往无法被轻易“剥离”出来。一旦出现决策失误，具体的决策部门、决策个体应当承担多少责任很难衡量。加之决策者常采取各种手段规避责任，加大了对象界定的难度。一方面，一些上级领导干部利用职权向下甩锅避责，“只问下级责任不问上级责任”“只问基层责任不问上级责任”，塑造了一批“替罪羊”“背锅侠”。例如，2018年吉林省问责的党组织、党员干部中，县处级以上领导干部占比不到十分之一，厅局级干部更是仅占百分之一。[6]如此一来，问责压力层层加码传导至基层，“下面一颗钉，上面千把锤”，造成了基层治理的极大负担。另一方面，在“集体决策”的原则指导下，实际决策者靠“集体”做挡箭牌，将责任转嫁给组织，让组织来承担。[7]这在客观上易造成对错误的放纵，此后的决策工作将更难规制。其余的决策参与者面临分担责任的风险，工作热情难以为继，严重挫伤积极性。为了保住“乌纱帽”，决策者往往畏手畏脚，不敢大胆作为，“只要不出事，宁愿不做事”，这直接影响着决策效率。从某种意义上说，如果抓不准问责对象，问责的意义也就不复存在了。

(二)决策问责边界模糊

决策问责的边界模糊主要是指对问责事由框定不清，究竟“问哪项决策的责”“哪项决策有责”的问题难以明确。决策本质上是为了解决社会公共问题而设置的，涉及多元利益相关者、多重环境、多种领域的“价值分配”系统。[8]129这注定是一场多方博弈，是主体间持续交流与互动的循序渐进的、连续的过程，且存在不断调整的可能。引发一项决策失误的原因可能埋藏在此前系列相关的细小决策之中。这些决策在短时间内无法判断正误，即使在制定和实施之初就遭到激烈反对，但因缺少确实证据，决策问责程序也很难启动。[9]因此，决策问责错过了最佳时机。伴随着决策链的持续延伸，决策责任开始向后挤压，问责的重担全部压在引发最终失误的某个决策之上，问责边界明显不准确，问责的严肃性与严谨性难以保证。实践中，决策失误招致的多方关注与问责压力迫使地方政府要尽快向外界做出反馈以回应质疑。短时间内，责任回溯流程被压缩而匆忙给予处分，政府往往把握不好什么应该问责、什么不应该问责，致使问责边界模糊、程序不规范。与此同时，问责与容错的边界不清晰掣肘了决策问责的有序开展，精准划清问责与容错的边界成为界定决策责任的又一难点。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了“宽容改革失误”的理念。此后，在较短的时间内，“容错”实现了从单纯的理念提出到机制建立的转换。为弥补问责过度的弊端，容错机制的构建增添了问责顾虑。面对决策失误，问责启动前需要考虑的是“应当问责”还是“可以容错”。然而，相较于问责而言，容错缺乏清晰的概念界定，也缺少相对统一的认定标准，更缺失相对充分的经验参照。[10]作为与问责相协调的关键制度，容错的内涵、容错的限度、容什么“错”等缺乏明确定论的问题都将成为问责与容错间的张力。在改革攻坚期，诸多决策具有探索性和尝试性，明辨决策目的是“公”还是“私”、分清问题的产生是无心之过还是有意为之等都是决定“问责”亦或“容错”的重要依据。但在具体操作过程中，这些又都具有不同程度的模糊性。当决策问责流程开始运转，哪些失误可以被容许，哪些又需要被持续追究就会显得模棱两可，决策问责的边界就会呈现模糊性。

(三)决策问责方式单一

决策问责的方式即问责主体采取何种手段问责、问责对象以何种方式担责。从问责主体看，问责方式可以分为同体问责与异体问责。顾名思义，同体问责即为组织内部的问责，简而言之即“上问下责”，它是政府行政系统内部的问责。而异体问责则是以执政党、民主党派、人大、新闻媒体、司法为主体的组织外部对政府的问责。相较而言，同体问责最为常见，主要为上级党政机关对下级党政机关及其领导人的问责。一般而言，处于同一组织体系内，问责主体更易收集决策信息，更为了解决策详情，在问责时更具效率。然而，因囿于同一体系内，同体问责常处尴尬之境：由于存有上下级关系，问责主体无法与客体完全分离，问责程序易受妨碍。或因彼此相熟而息事宁人，或因害怕部门利益冲突而不闻不问，或怀着“遮羞”的心理而不愿问责。[11]即便如此，纵观近些年的决策问责事件，人大、司法机关、民主党派、社会团体、新闻媒体等异体追责仍显薄弱。作为重要的权力机关，人大掌握质询权、罢免权和特定问题调查权，各级国家机关应当对其负责、受其监督，但就目前而言，人大的作用在问责实践中未能得到很好地凸显，需要进一步挖掘。从问责对象担责方式看，《问责条例》根据情节轻重设立了检查、通报、改组、通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分等7种问责方式。而《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)对党政领导干部实行问责的方式包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等5种。地方实施细则与以上条例法规类似，在方式表述上采用列举法，各种方式对应何种情形、如何具体操作等规定不够详细。现实情况的复杂很难直接与条例中的方式紧密贴合，理论与操作指导间存在空间，这也为问责失范创造了可能。在众多案例中，引咎辞职这一担责方式被频繁使用，但一些地方却利用其来躲避政治、法律、行政责任。当前，重大行政决策虽已建立终身追责制，但应对谈不上“重大”，却有可能将“引咎辞职”当作保护伞的问责事由，理应积极调动多种问责方式，将问责纠错进行到底。

(四)决策问责情形泛化

决策问责情形是指问责对象在何种情况下应当对其行为承担责任。[12]问责情形泛化即问责事由扩大化，一些原本不属于问责范畴的小过失也被纳入问责的范围。从根本上讲，决策问责的情形是由问责目的决定的。在责任政府框架下，决策问责的目的在于提高政府公共政策的质量、助力政府治理能力的提升、推进改革的全面深化。当实际的决策无法满足治理的需求或是带来了不必要的行政损失时，问责就是理所当然的。然而，党和政府对于决策问责的重视与持续推进却易被下级行政机关所曲解，释放出错误信号：问责成为政府治理的绩效目标之一。一些地方的上级政府细化问责数量指标并下派给下级政府，能力不足就依靠问责的数量来彰显从严治理和依法行政的决心，靠问责表现自我的积极作为。在媒体有关报道中，决策问责变形走样时有发生：村支部的决策下放至村民小组，小组长按要求组织办事。问责时，小组长理应受到的处分方式为诫勉谈话，然而却因处分指标没完成，最终给了警告处分；
参与决策审批过程的通常包括科员、科长、分管副局长和局长，最终决策出了问题，追责时为了凑数，便将与决策核心不相关的雇员也列入问责行列。此类决策问责的简单泛化“误伤”了被凑数者，同样消磨了行政人员的参与积极性。对政府治理而言，正确决策事关治理全局，决策失误后面临的问责压力与舆论关注是巨大的。为平稳局势、平息负面舆情，问责机关以大局为重转而选择牺牲少数人利益，通过渲染大范围的问责架势，将没有直接关系的人员卷入问责程序，向外界传达积极的纠错决心与态度。这种“凑数式问责”将工作的注意力放在了问责的数量与规模上，造成不必要的问责增多，问责的情形被泛化，久而久之便偏离了问责的原始目标，原本作为约束手段的问责反而成为政府工作的追求。为完成问责指标，各级政府都将在能力范围内加大问责力度。从问责结果上看，处分划定被人为加重以达成问责指标，问责流于形式。“上有政策，下有对策”，为避免受牵连，问责情形泛化可能催生出身陷责任风险中的部门与行政人员的避责私心，将精力投放在应付检查与躲避追责之上，在决策面前不敢发表意见。

中国特色社会主义进入新时代，决策问责成为全面从严治党的应有之义，也是提高政府公共政策供给质量的必由之路。为了精准治理决策问责异化现象，我们亟需剖析决策问责异化的生成机理。

(一)决策主体的避责倾向

避责行为与问责体制相伴而生。在“风险厌恶”“消极偏见”的情结影响下，决策者对实际的或潜在的损失更加敏感。对比积极作为、勇于冒险地创新决策、推动改革，决策人员更倾向于避免犯错。尤其在风险社会面临决策时，相较于风险高、预期收益高的决策，政府决策者们更愿意接受一个预期收益低却更为保险稳妥的政策选择。由此塑造了政府官员“不求有功，但求无过”的心理追求，其行为开始由邀功转向避责。[13]首先，决策科学化、民主化的发展进程使得决策信息、要素与主体迅速膨胀也为政府官员避责创造了条件。在政策最终确定之前须经过多方论证，专家、社会公众等民主力量涌入决策流程。通过政府信息公开、社会听证会与集体投票等机制或渠道构建起“集体决策”场域。在决策程序内，政府决策者的意见与社会意愿相契合是政策确定的基础。最终决策是经过了广泛论证并达成共识认同的，所以没有哪一方彻头彻尾地独立承担全部责任。这种多方参与分解了决策责任、分散了决策压力。其次，在科层制体系内，权力在上下级之间的差别分配造成了地位上的不平等，上级政府机构自然地处于强势地位。在被问责时，利用地位差势能向下转移责任尤为常见。最后，我国改革创新的大环境逐渐催生了“反向避责”这一特殊现象。下位决策者自动放弃本层级的决策权力，将议案通过专题会议研究、常务会议研究、深改小组会议研究等方式层层上传，责任随之向上转嫁。上位决策者则出于政绩需求、责任共担等期待同意承责。[14]利用高位力量大胆作为是反向避责的积极意义，但是下级政府在决策敲定上的消极应对增加了上级政府的负担，他们需要考虑原本不属于自己责任范围内的问题。一旦决策失误，问责也无法落实到真正的提案者。从避责角度出发，这种行为的生成是政府决策者的理性选择，可以在一定程度上消减自身的决策压力。然而，从问责的角度出发，避责使得问责对象愈发模糊，责任追究的过程变得复杂。问责落不到“始作俑者”头上，其纠正、惩戒与警示预防作用也就难以得到有效的发挥。

(二)问责事由的认定不明

明确决策问责的边界是指清楚认定问责事由及其涉及到决策责任追究的事项范围与边界，即“追究什么”的问题。从党和政府政策层面探究问责事由界定，《暂行规定》将其明确为“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响”。同样的，在《问责条例》中规定，“在贯彻新发展理念……出现重大偏差和失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的”应当予以问责。因此，决策问责的归责原则是“过错归责+结果归责”。但各项条例中反复提及的“严重失误”“重大损失”“恶劣影响”等情节约束辞藻具有模糊性与主观性，其内容是不确定的，受时间、地点等条件影响而转移变化。为细化实施要求、便利实践操作，地方政府相继出台了相应的规范文本，在学习贯彻党和政府政策的基础上，指导区域内有关工作的实际开展。然而，考察一些地方的实施办法可以发现，其问责复杂化趋势明显，违法归责、过错归责、过错或违法归责、结果归责等若干标准进入问责程序使问责变得繁复，“失误”“失职”“不力”“违法”“违反……规定”等含混词语表述依旧存在，难以形成客观化的判断标准。[15]而在问责与容错边界划分上，顶层设计与地方实践同样存在脱节的现象。容错机制起步较晚，无论是中央还是地方的政策文件在严谨性、操作性和科学性上皆存在缺陷，弄不清“容什么错”“怎么容错”，也将影响问责的执行程度和预期效果。与此同时，政策评估环节的薄弱制约了问责事由的框定，决策具有流变性与互相关联性。如果对某项政策评估信息掌握不足，不清楚政策的效用与价值，此后一系列的政策改进与新政策制定就有失误的风险。当前的问责工作多为结果导向下的责任倒查，决策失误的责任认定需要以失误事实为依托。政策信息的缺乏导致错误发生后“回头看”便只能聚焦最终失误的事实，此前的决策偏差与失误被后续的操作所掩盖，那么问责的事由也就无法公正、明确地划定了。

(三)异体问责参与不足

在问责实践中，异体问责的参与不足在一定程度上削减了问责效用，减轻了问责约束。首先，人大对政府决策的问责是监督国家行政机关正确行使公共权力、积极履责的有力武器，但目前其在问责实践中的功能还需要进一步探究。[16]造成这一局面的一方面原因在于，党和政府在《暂行规定》《问责条例》等问责指导性文件中对问责主体的规定较为类似，多指向各级人民政府或纪委，人大及其常委会对政府及其内部人员的问责职能往往被忽视了。虽然我国宪法和法律赋予了人大系列问责权力，但是相关规定不够具体、缺乏可操作性，程序启动较为复杂，导致一些地方的问责无法有效地开展落实。其次，公民、社会团体、民主党派和新闻媒体等民主力量对政治生活的参与还存在不足。有关法律法规对民主问责与监督权力虽有涉及，但在具体规定与操作流程引导上还不够完善。加之一些民众和组织的政治参与感不高、参与能力受限，从而影响了其参与问责监督的效果。

(四)形式主义“懒政”作祟

现实中，一些地方的形式主义主要表现为重形式轻内容、重痕迹轻效果的本末倒置行为，用轰轰烈烈的问责行动代替扎扎实实的责任落实。“问责是手段，尽责才是目的”，其工作重点在于 “问”。决策问责的目的在于有效传导压力、传递动力，有效约束政府官员的决策行为，通过问责来督促干部自觉承担责任，强化作风建设。在决策问责深入推进的过程中，问责频率较以往明显加大，这也就导致了部分地方政府开始以问责的“数量”论“英雄”，以此展示治理政绩。长此以往，问责成为了目标，为了问责而问责是对问责制度的破坏。在对决策问责实际案例的研究中发现，一些地方对问责数量提出要求是较为常见的现象。管辖区域若难以搜寻出重要的问责线索，便转而搜寻细小问题，导致问责矫枉过正。“凑数式问责”在短时间内彰显得声势浩大，实质是对问责认识不清、应付了事，这是典型的形式主义表现。决策问责不为求实事求是，只求数量达标，归根结底是一种“懒政”，在问责上不愿多花时间但又期待大规模问责所能带来的震慑作用。为了追求“多快好省”，片面地采用“不过夜”式的问责方式，甚至将有些必经程序直接省去。决策失误引发的上级政府与社会公众的持续关注进一步成为问责压力，应对舆论热点事件一味从快从重，忽视调查处理程序和时限，这也是对问责规范的直接破坏。《问责条例》中明确规定：要按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行。纪检监察机关在履行监督执纪问责职责时，不能为其他因素所影响、干扰或左右，更不能因为上级领导或部门要求问责就不讲程序不依事实简单地“执行”。监督执纪工作规则及相关法律规范应当得到严格的贯彻落实，并按程序提出意见、做出处理。有的问题达不到问责的程度，应充分运用提醒、批评或教育等多种方式矫正，不能单纯地依靠问责解决、一“问”了之。

鉴于决策问责实践中的异化现象，即问责对象错位“瞄不准人”、问责边界模糊“瞄不准事”、问责方式单一“瞄不准手段”、问责情形泛化“瞄不准目的”等，严重影响了问责工作的成效。《问责条例》第10条要求正确分辨执行不当、执行不力、不执行等不同情况，精准提出处理意见。这是党内法规首次明确提出“精准问责”要求。十九届四中全会报告指出：要坚持严字当头，权责统一，实施规范问责、精准问责。因此，要从根本上避免问责异化问题，我们需要坚持精准思维，在精准发现、精准惩处、精准施治上下大功夫。

(一)明晰决策权责，瞄准问责对象

要从根本上防范与矫正决策问责异化，需谨慎赋予决策权力、清晰划分决策责任，推动决策权责统一是精准问责的前提，也是问责中准确确定问责对象的关键。从法理学上讲，权力与责任是统一的，有权必有责，失责必追究，这是依法行政的必然要求。现实中，一些地方出现的有权就避责、有责却无权的尴尬现状导致了决策问责在对象定位上失焦的混乱局面。因此，应当竭力在决策主体间建立健全完善的权责清单制度。从制度层面严格赋予权力、分配责任，让决策主体清楚地认识到决策失误应当承担的后果，问责主体确切地根据权责匹配按图索骥，避免决策中四处转移责任，或是问责时随意甩锅避责模糊视线。在政府行政体系内部，部门间的职能交叉是引发责任纠缠的重要原因，权责清单要着重分割原先重合的各项职能，便利后续责任的准确划拨。2015年3月，我国出台了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，各省、市、县政府开始着力调整行政职权，横向层级内的权责得以不断明确。然而，部分地区出台的权责清单仅依靠罗列式说明，对可能出现的交叉事项缺乏明确。由此需进一步补充交叉事项的类型化总结与情形列举，详细厘清争议事项的具体责任。相比之下，行政系统内纵向的权责清单较少。地方政府在制定清单时应注意到上下级政府间的掌权差异，尽力弥补以往基层“权小责大”的漏洞，根据权力合理赋“责”，切忌让基层政府“做无米之炊”。例如，2016 年 3 月《广东省试点部门和地区纵向权责清单》颁布实施，对试点地区的省市县三级政府部门的权责进行了明确，很大程度上防止了上级政府利用权力势能向下逐级转嫁责任。各地方政府可以此为参考，着力框定上下级决策机关的权责界限，将决策主体置于既定的权责框架内，减少责任扯皮推诿，疏通问责对象定位过程中的梗阻。

(二)完善政策评估，瞄准问责事由

就决策问责而言，科学合理地认定决策失误的原因、具体失误的环节、失误造成的损失，直接影响着“问什么责”以及“怎样问责”。完善的政策评估保证了重要的决策信息获取，是界定问责事由的重要支撑，因此急需优化、加强政策评估环节。首先，要丰富政策评估主体，并设立权威性的专门的政府机构负责牵头对重大决策展开全方位、多层次的评估工作。任何评估主体都有自身既定的立场，在利益相关或身份代表性的影响下，评估主体天然地带有难以克服的评估局限。[17]目前的政策评估多以政府部门自评为主，对内部消息获取便利、熟悉环节，这有助于评估的快速推进。但如此一来，容易导致评估独立性的缺乏和评估结果公信力的下降。[18]借鉴国外经验与做法，应积极引入第三方评估，动员社会组织、新闻传媒等多元力量加入评估过程，在纵向上建立起多元立体化评估体系，以保证评估的独立性与客观性。其次，要注重培养专业化的政策评估人才，培育专业化的政策评估机构，以专业理论为基础，夯实政策评估的科学性。再次，要构建系统的评估法律规范，使政策评估有法可依、有程序可依。通过法律法规推进政策评估制度的构建，以明确的规则条例详细规定评估对象、评估主体、评价方法，规范评估要素与流程，从源头上保证评估的客观公正。最后，要推进动态评估，平衡信息供求。过往的政策评估将注意力过多地放在了决策失误之后，对决策前或决策中的信息知之甚少。这就导致了问责时线索信息的匮乏。应当认识到，决策及其执行是一个连贯的动态过程，政策评估也应注意“事前—事中—事后”评估的连续性与贯通性。在横向上建立起全过程、多角度的评估链条，做到随时、适时监测，不断充实决策信息库。决策追责、问责涉及到的信息复杂繁琐，为准确划定问责事由，政策信息应从多角度全面反映政策实施的过程和效果，以满足问责需求。

(三)强化异体问责，瞄准问责方式

合理设计异体问责机制，真正落实多元主体的问责权利，对于保证问责方式的准确恰当意义重大。首先，拓宽公民问责渠道。我国的国体与政体决定了人民在政治生活中的主体地位。从本质上深究，党和政府对人民负责，决策问责的主体应当是人民，因此，应着重丰富公民参与问责的政治途径，引导其积极参与政治生活，主动行使政治权利，构建起政府与公民间的良性互动。[19]其次，充分发挥人大的问责作用。作为人民的代表，人大代表理应是决策问责的活跃主体。在整治决策问责乱象时，要凸显人大在异体问责中的关键地位。培育人大代表个人的问责意识，强化其专业化与政治敏感性的培养，当决策出现失误时可以积极作为、勇敢作为；
细化宪法及法律规定的人大现有权力，增强权力的可操作性，将质询权、罢免权等落到实处。再次，明确民主党派的问责权限。民主力量是决策问责的坚实后盾。应建立健全民主党派决策问责参与机制，重视政协在统筹民主党派和无党派人士方面的积极作用，真正发挥好政治协商与民主监督的作用。最后，重申信息公开，营造公正透明的监督氛围。以公民、社团、新闻媒体、民主党派为主体的多元力量是政府决策实施的靶向客体，他们对于政策实施效果的感受也最为直接。知情权是异体问责的基础条件，决策信息的封闭从根本上切断了异体问责的运行可能。因此，要以更为透明的制度安排动员体制外主体参与问责，及时、准确、全面地回应社会关切的问题，为异体问责提供线索依据，塑造公正、透明的政府形象。在配套制度的设计上，完善社会听证制度、信访制度，给予舆情监督反馈以顺畅的通道，保证民意向上的顺利表达是开启异体问责的关键。

(四)矫正不良作风，瞄准问责目标

与形式主义、官僚主义等不良作风的斗争贯穿了党的发展始终。党的十八大以来，显性的形式主义、官僚主义虽得到了很好的遏制，但隐性的“懒政”“庸政”行为仍时有出现。在决策问责工作中，受形式主义影响，一些地方的问责实践呈现过度泛化、简单化趋势。这种偏差产生的根源在思想深处，是问责主体政绩观、价值观出了问题。[20]为矫正此类不良作风，第一，要加强领导干部的精神思想教育，树立宗旨意识，补精神之“钙”。最为重要的是让问责主体深刻认识到，认真履行问责工作是对人民负责的表现与职责之一，问责仅仅是手段，其目的在于防治失责。通过思想教育，学习了解问责形式主义对行政系统可能造成的损害以及对无辜行政人员工作积极性的挫伤。只有让领导干部意识到决策问责不是展现政绩、应付上级任务的方式，更不是治理活动的目的，才能从思想深处激发问责的责任感。第二，着眼提升问责主体的作为能力。某些领导干部自身的专业素养缺陷是制约问责有序开展的主要原因。习近平总书记所说的“打铁还需自身硬”是面向所有国家治理主体提出的基本要求，他们的个人能力决定了其能否真正“善为”“敢为”。提高决策问责主体的问责本领，不断强化、武装自我是解决问责“懒政”“庸政”的关键一步。第三，建立问责考核评价机制，有效监管“监督者”。同时根据考评结果，综合运用正向激励的手段，建立以精神激励和政治激励为主的长效激励机制，发挥制度的引导功能。复杂的问责工作需要鼓励以增强主体的自信心，激发其勇于作为、敢于尝试的内在动力。以公平、公正的晋升制度褒奖正确践行问责职责的个体，选好用好问责主体，强化其正向行为选择的自我约束与自我限制能力。