生态振兴视域下脱贫乡村人居环境整治提升路径

高珊

（江苏省社会科学院 农村发展研究所，江苏 南京 210004）

从学界关注和研究的重点看，农村人居环境整治与脱贫致富及生态环境改善方面的关联作用日益显著［2-4］。但是，农村人居环境整治工作仍然存在投入资金量大、长期效果难以保持、后期监管缺乏、专业人员不足等现实问题［5］。为了更好地让脱贫乡村与农户共享生态振兴成果，亟须进一步优化农村人居环境的整治路径。目前我国农村人居环境整治的理论研究还滞后于实践探索，从生态环境治理视角巩固脱贫成果和助力乡村振兴的综合性研究有待加强。“十四五”时期是巩固衔接的关键期，以生态振兴推动脱贫乡村和人口走向中国式农业农村现代化发展道路，具有重要的理论意义和现实价值。

本文从回顾国家农村人居环境整治路线的制定逻辑入手，系统解释环境整治对脱贫乡村韧性发展的作用机理。立足制度动态演变过程，阐述不同主体在政策实施中的分工作为，梳理农村人居环境整治工作的推进脉络，同时厘清经济、社会与生态韧性之间的相互关系，有助于通过促进脱贫乡村韧性发展的方式，推动脱贫乡村更好、更快地进入乡村生态振兴的新阶段。

（一）制度变迁、政策执行与国家路线制定逻辑

农村人居环境整治工作能够有力破解引发贫困的“生态陷阱”，是脱贫乡村增强发展韧性、稳步走向共同富裕的重大助力。我国农村人居环境整治工作路线与国家生态文明建设、乡村振兴战略的方针相配合，是推进生态治理落地的“小切口”和有利抓手。这项举措见效快、覆盖范围广，能让农民群众普遍受益。改革开放以来，工业化、城镇化进程加速，城乡二元体制加大了城乡地区的落差。农村人居环境脏乱差、饮水难、面源污染严重等问题，引起了中央的高度重视。在“十一五”时期提出的“社会主义新农村”建设中，“村容整洁”成为五项主要内容之一。“十三五”时期以协同打赢精准脱贫与污染防治两大攻坚战为目标，生态环保扶贫理念丰富了脱贫攻坚的手段和工作方式［6］。为了全面建成小康社会，农村人居环境整治的重要性越发突出，中共中央办公厅和国务院办公厅专门出台的“三年行动方案”，明确了“厕所革命”、垃圾处理和污水治理三大重点任务。“十四五”时期确立乡村地区“生态宜居”的总体目标，也让农村人居环境整治工程的提质升级成为巩固脱贫攻坚成果、缩小城乡差距、实现乡村全面振兴的关键环节。

国家制度变迁是一个动态连续的过程，可以用“中央—地方—个体”的互动演进分析框架来解释［7］。农村人居环境整治工作始终秉持问题导向，经历了从外在短期表象改观到内部长期机制构建的演化过程。从中央层面看，主要是把握“做什么”的战略指引问题。顶层设计上根据国家不同时间阶段的主要矛盾和目标，明确给出支持和禁止的制度边界。城乡差距加大及农村环境污染是制定农村人居环境整治路线的问题缘起，而促进环境保护与经济社会的协调发展就是制定大政方针的根本目的。从地方层面看，主要是解决“怎么做”的实施路径问题。地方各级政府在解读中央方针的前提下，结合地区实际，对发达地区及欠发达地区、重污染与轻污染地区、城郊接合部与拆迁保留村庄等制定更为细致、差异化的实施方案。省、市、县、乡、村都成为中间扩散的执行主体。它们既要保证与国家战略的一致性，又要维持地方利益的相对平衡以增强政策落地的可行性。从个体层面看，主要是明确“谁来做”的行动主体问题。中央和地方的制度措施需要获得行为主体的及时反馈。推行政策只有符合农户和其他微观主体的需求，才能得到他们的积极响应和主动参与。地方各级政府评估实绩并上报中央，在职责允许范围内调整创新，中央和国家则根据现实反馈，保留“好”政策，淘汰“差”政策，开辟上升为正式制度和强制度的通道。至此，完成“上下”联动的制度变迁过程。

（二）生态振兴、发展韧性与巩固脱贫攻坚成果

我国脱贫攻坚阶段的贫困地区大多为生态环境脆弱地区，因限制开发、资源匮乏或者过度开发、污染转移等造成了地区性贫困。脱贫攻坚中的生态扶贫策略，就是通过改善这些地区的恶劣条件，建设人与自然和谐共生的美丽乡村，以生态环境治理来摆脱贫困状况。生态扶贫与生态振兴具有内在一致性，都是将“青山绿水”变成“金山银山”的现实表现［8］。从脱贫攻坚过渡到乡村全面振兴，意味着生态扶贫策略向生态振兴策略的转变，契合农村人居环境工作从“整治”向“整治提升”的工作重心转变。加强生态扶贫与生态振兴二者的有机衔接，有利于以生态环境保护推动脱贫乡村和人口稳定发展、提高生态韧性的方式增强脱贫乡村的经济社会发展能力。

韧性理论起源于生态韧性和工程韧性的研究，较早地应用在区域经济、城市管理等方面，近年来农业农村的韧性研究备受关注。农村人居环境整治就是为了提升乡村地区的稳定性、抗风险性和抗冲击能力，这些正是现阶段脱贫乡村最需要的功能。脱贫攻坚战为贫困地区提供了前所未有的人力与物力支持，让贫困乡村发生翻天覆地的改变。但是这样庞大的规模效应不可能一直延续下去，只有脱贫乡村自身具备持续发展的实力和抵御风险的能力，才能够真正走出贫困“泥沼”。对于欠发达地区、脱贫地区来说，提供韧性发展的“经济—社会”政策，有助于它们走出新的“振兴困境”［9］。农村人居环境整治工作能够帮助脱贫乡村建立起经济韧性、社会韧性与生态韧性协同发展的新格局。就生态韧性看，厕所粪污治理、生活垃圾分类处理以及生活污水治理等工程项目的建设，加快补齐了农村环境卫生设施的短板，进一步缩小城乡差距；
清洁河道、庭院等美丽工程，凸显了乡村风貌，提升了乡村吸引力。就经济韧性看，环境整治优化乡村生产、生活与生态的“三生”空间，提高土地资源利用效率，促进乡村旅游业、休闲观光农业的发展，为新兴产业的进入提供了可能。就社会韧性看，村容村貌的改善不仅提高了农民的幸福感和归属感，而且增加了就业机会，更降低了疾病发生率，在提升乡村治理水平的过程中，切实改变农民的精神面貌。

江苏省较早地面临乡村转型等难题，在巩固脱贫成果、改善农村环境等方面有不少创新经验。观察江苏省地方各级政府及基层行动主体在生态振兴方面对中央政策的响应，可以从增强脱贫乡村发展韧性角度，为探索农村人居环境整治提升路径提供借鉴。江苏省位于我国东部经济发达地区，其“十三五”时期确定的扶贫对象中，95%左右的低收入人口及经济薄弱村集中在苏北地区。因此，笔者所在课题组以苏北地区为研究案例，于2021年11月至12月期间，对“十三五”时期省级认定的苏北5市重点贫困县和重点帮促村庄进行富民强村及人居环境整治效果的考察。根据随机抽样原则，调查共涵盖5市的15个贫困县、60个经济薄弱村及1200户建档立卡低收入农户。从调查情况来分析，苏北地区巩固脱贫成果、改善农村环境等方面经验主要如下。

（一）发挥省域统筹功能，精准投放支持政策

“十三五”以来，江苏省政府对照中央要求，主要由省农业和农村工作委员会、农业农村厅牵头抓总农村人居环境整治工作，统筹各部门协调分工。其中，自然资源厅负责制定“多规合一”的镇村布局规划；
生态环境厅负责开展农村生活污水治理工作；
住房和城乡建设厅负责农房改善和农村生活垃圾处理工作；
卫生健康委员会负责推进农村“厕所革命”；
财政厅负责提供财政资金支持，并出台配套激励措施。“十四五”时期，原江苏省政府扶贫工作办公室重组为江苏省乡村振兴局，负责乡村总体建设，改厕工作也由江苏省卫生健康委员会一并移交。为及时了解各项工作进展，省级与市级层面均建立农村人居环境整治联席会议制度并设立专属办公室，定期召开会议并发布信息。

1)灰度化处理。由于彩色信息对鸡蛋轮廓大小来说并不重要，因此先对图像进行灰度化。实验发现，R分量可很好地呈现鸡蛋轮廓特征，因此将图像灰度转化为R分量图像，如图3(b)所示。

江苏省根据本省实际，除做好上述国家规定动作外，增加自选动作，务求精准实效，高标准改善贫困乡村环境面貌。一方面，加大苏北乡村农房改善力度。这项工作与“三年行动”时间起始点保持一致。“十三五”期末，超过30万户苏北农民群众住房条件得到改善，改厕与污水处理同步进行，优先完成“四类”重点对象危房改造。同时建成一批现代新型农村社区，其中有64个新型农村社区被命名为省级特色田园乡村。实施近1700个产业配套项目，带动苏北农民群众就业增收。另一方面，加大财政资金支持力度。加大财政涉农资金管理改革力度，集中安排各类用于农村人居环境整治的专项资金。统一资金分配，有效整合符合要求的资金，努力改变农村环境治理和乡村振兴资金分散导致的资金使用绩效不明显的现象。为支持苏北地区农村环境卫生和公共设施运行维护，2019年起每年安排8.19亿元列入县级固定补助基数。

（二）加大县域落实力度，因地制宜自主实践

县域是城乡过渡的重要节点，也是上传下达的务实层级。它是大中小城镇和广大农村连接的“最后一公里”。乡村振兴和脱贫攻坚工作在县级层面落实党政“一把手”亲自抓的方针，由县（区）农业农村局牵头农村人居环境整治工作，与其他部门分别设立的相关科室对接上级行动安排。县（区）既是切块资金项目与条线部门职能的交汇区域，也是检查考核指标与工作进度的压力主体。绩效考核结果与奖惩机制和政绩升迁挂钩，成为地方及领导干部主动作为的原因之一。县（区）政府凭借良好的执行力和科层制，通过类似“包干制”的行政机制，统合组织下放到县域的资源和权力，推进乡村治理效能的提升［10］。这样的形式在脱贫攻坚战中起到重要作用，同样适用于人居环境整治提升的乡村全面振兴阶段。

苏北各县（区）因地制宜将巩固脱贫成果与人居环境整治紧密结合，积极探索生态经济、空间利用及设施改善等内容，增强地区发展韧性，预防大规模返贫及环境恶化发生。一方面，以美丽经济推动新兴产业。结合地区特色培育创建国家级美丽宜居样板乡村，把田园风光及湖光山色发展成乡村旅游业、休闲观光业等，让人居环境整治助力农民增收，实现“三生”融合。另一方面，加大公共空间治理和基础设施改善力度。脱贫乡村土地资源相对丰富，推进公共空间治理如拆除违法建筑等，既能回收壮大集体资源资产，也能化解建设用地权属不清的邻里纠纷。另外，调查县中的绝大多数县级政府提高了农村公路补贴标准和高标准农田建设水平，不断改善农村的生产生活条件。

（三）做好村域建设项目，聚焦重点关键任务

村庄是农村人居环境整治的基本单元。以脱贫村居为载体，改厕、垃圾处理及污水治理项目都要在这样的地域空间上规划实施。重点片区和重点县进村入户的扶贫资产项目不断叠加，通常采用乡镇代管、经济薄弱村和低收入人口参与项目分红的形式共享项目收益。经济薄弱村对帮促项目的依赖性较为明显。当这些项目能够正常运作并产生递增收益时，村级集体经济收入相对稳定，风险可控。而这些收入正是村庄实行环境设施维护、开展日常卫生保洁、应对上级临时检查等支出的主要资金源头。因此，扶贫资产合理确权及有效管理对脱贫乡村的环保和经济可持续发展十分重要。确保扶贫资产保值增值并长期产生收益，是脱贫乡村建立人居环境高水平长效管护机制的重要依据。

江苏省对帮促项目的投资收益开展定期监测和考核，保证过渡期帮促项目逐年增加。被调查村庄中，90%以上的经济薄弱村形成较为稳定的特色农业项目或者拥有工业集中区的厂房租金收益。光伏发电、风力发电等新能源产业项目也是苏北脱贫乡村的集体收入来源之一。就集体收入增量看，调查村庄2021年村均集体经营性收入达到65.45万元，比2020年增长了36.97个百分点。就整治项目效果看，生活垃圾处理体系全覆盖，调查村庄均实现了自然村组设置垃圾桶、城乡统筹收集转运的集中化处理；
“厕所革命”深入推进，调查村庄基本普及三格式及以上标准的无害化卫生厕所；
生活污水处理设施在行政村中基本建成，调查村庄中有污水处理设施并能正常运行的比例为90%左右；
长效管理机制基本形成，调查村庄全部建立了环境长效管护机制并实施了环境综合整治，效果良好的占90%左右。

（四）提升农户参与意愿，增强生态环保意识

农户的参与配合程度是农村落实人居环境整治项目的内部驱动力。农户满意度是对入村工程项目的个体反馈。农村人居环境整治既有公共区域，也有私人区域。农户房前屋后庭院卫生以及厕所、供排水、垃圾等入户端口都需要个人维护。经过多年的生态环境治理宣传与建设，广大农村总体状况好转，农户在宏观变化中深切地感受到个人和家庭成员身体健康以及经济社会发展的正面影响。提高农户满意度和收入是激励农户支付、参与环保行为的重要因素［11］。农户行为也受干部、党员、精英等熟人社会的带动影响，自治组织与行政引导缺一不可［12］。作为理性“经济人”，当其环保行为与个人经济效益、社会服务及健康提升发生显著关联，农户更容易产生内在动力。

江苏省始终关注苏北脱贫乡村农户对各项工作的满意度，把它作为评价地方工作成效和等级的重要指标之一。根据课题组的调查可知，农户对政府帮扶政策满意度达到94.92%，对本村环境满意度为90.7%；
农户2021年人均可支配收入为1.3万元，比2020年增长20.74个百分点。就环境整治直接增收渠道看，采取的举措有：一方面，依托以工代赈项目开发环保公益性岗位。经济薄弱村中的小组保洁员、河道管护人员等由外出就业困难但有劳动能力的低收入农户担任，按照每人年均6000元左右的工资水平，为他们增加工资性收入。另一方面，在低收入农户屋顶设立分布式家庭光伏发电板。本户除免交电费外，还能因为光伏发电新能源项目获得年终收益分红。这样的举措既增加转移性收入，又减少生活性支出。从调查来看，房前屋后整洁干净、无乱搭乱建、无乱贴乱画现象的农户家庭占比达到90%左右，农户环护意识大大增强。在开展“美丽庭院”“文明积分”榜等评比创建活动中，农户“熟人监督”的责任感和“比学赶超”的荣誉感被大大激发。

总的来说，江苏省脱贫乡村人居环境建设具有自身特点。从乡村内部看，表现为“两高一快”，即标准高、要求高、建成速度快，人居环境设施的覆盖率、质量以及建成时间领先全国。从省域背景看，江苏省经济实力强、营商环境好、就业机会多、实体经济发达，扶贫、环保等产业项目产生效益比例较高，脱贫农户有非农务工渠道兼有农业规模经营收入、财产转移收入等，在稳定增收的前提下，愿意参与环保事务。江苏“强政府”“强集体”也是农村人居环境整治工作取得成效的有力保障。对照高质量绿色发展和共同富裕的要求，苏北脱贫乡村将生态振兴与富民强村战略相结合，致力于地方务实高效管理的经验值得借鉴。

（一）提高部门条线的行政效能

1.发挥统筹协调功能。省域空间制度运行的反馈范围相对封闭，其内部政策体系的调整和修正往往更加及时有效。因此，省级政府应以制定本省规划方案为己任，理解阐释中央精神，出台细化指导地方工作的省域制度体系。从省级层面尽快明确各级乡村振兴局的职能分工并充实工作人员配置，统筹牵头包括脱贫成果巩固、人居环境整治在内的各项具体事务。对于脱贫乡村，更是要兼顾过渡期帮扶政策延续性、财政引导资金投入力度不减弱、环境整治务求实效等基本方针。农村人居环境整治工作受到中央各级政府的高度重视，是庞大而复杂的持久性工程。由于农村人居环境整治的各项工程涉及多个部门，各部门均以本部门牵头工作为重点，本着能够按时完成条线任务的目的，部门内部以及部门之间存在监督考核工作层层加码、协同协调不顺畅等问题，为保障多重条线项目的叠加实施，有必要定期召开联席会议，保持“上传下达、下情上报”的畅通渠道。

2.鼓励基层自主创新。赋予县级以下基层政府执行自主权，提升其责、权、利对等的治理能力，减少重复监督和审计，放宽指标考核、评定工作等的时间周期，给予基层工作者容错试错的空间和足够的信任。拓宽脱贫地区县乡财政来源渠道，加快宅基地、集体建设用地等资源以及生态产品市场交易的改革进程。集中可用财力，加大对公益性、基础性环境设施的建设和完善。特别是脱贫乡村的村级集体经济增长动力仍显不足，县级政府所需配套资金投入大，收支矛盾难以平衡。因此，需要进一步壮大村级集体经济，让精准扶贫等项目长久收益，以“党建＋地方特色组织”引领民众，采用亲民化、智能化等宣教治理模式，认真倾听群众意见，提升组织效能，让污水治理、垃圾分类、有机垃圾再利用等重点项目有序落地。

（二）建设绿色共富的韧性乡村

1.建设韧性乡村。提高脱贫乡村的经济、社会及生态韧性，推动巩固脱贫成果与生态振兴协同发展。为脱贫乡村制定专项规划，考虑生态环境综合承载力，引领脱贫乡村绿色发展。依据脱贫乡村的功能定位、生态容量、产业结构、人口布局等谋划发展前景。一方面，关注脱贫后的重点发展村庄设施改善及环境治理。如对于城郊融合村庄、聚焦提升村庄、特色保护类村庄，因其生产生活条件良好，以便捷、齐全、好用为标准，加大环境设施和管理方式的城乡统筹力度。另一方面，对于地处偏远或者搬迁撤并类村庄，以维持村庄基本生活为原则，不再强求“全覆盖”等高水平建设指标，有序引导人口转移，以集中有限财力重点建设，让脱贫农户在物质、精神、社会关系及环境的同步改善中收获幸福。总之，以生态面貌转好的韧性，联结经济发展动力的韧性和社会财产福利的韧性，构建较为全面的乡村韧性发展的思路框架，切实增强脱贫乡村抵御自然、社会、经济、生态等风险的能力。

2.致力绿色共富。生态产业化与产业生态化有助于实现“绿水青山就是金山银山”的价值转化。促进乡村生态宜居与产业兴旺的良性互动是生态文明在乡村振兴语境下的诠释。要实现绿色共富，一方面，应促进产业竞争力与环境竞争力共同提升，充分发挥人居环境整治带来的“美丽”效应。将信息化、智能化、绿色化等赋能到道路、水电、住房、环保等新基建、新设施上，通过产品更新换代生成新的经济增长点，同时也通过这些硬件再升级引发乡村面貌的深度改变。另一方面，应加强生态经济与村集体和农户之间的利益关联，尽早把生态要素纳入经济财富分配体系［13］。如通过发展生态产业为农民提供更多的就业岗位及家庭经营渠道，通过生态资源产权的交易流转，给当地村集体和农户带来相应的生态收益。

（三）激发合作自治的内生动力

首先，政府、市场、农民与社会组织多元合作的农村人居环境治理模式具有典型的制度优势［14］。研究表明，行政、市场与自治主体的相互激发，能够使农村人居环境整治工作从政策性外务转变为村庄性内务［15］。因此，应划分政府与市场、农民的责任边界，减少过多行政化的包办代替，发挥服务型政府职能，激发农村居民的内生动力。自治状态不是自动出现的，需要在多方主体的推动下逐步产生。在脱贫乡村找到适合留守的老年人、妇女以及外地常住村民可以共同参与的公共项目很重要。从公共空间清洁到庭院整洁、从物理可见的环境变化到人们生态文明理念的形成，都是农村人居环境整治内生动员方式的合理切入点。

其次，乡村熟人社会的内部动员比城市社区陌生群体的动员成本更低、可行性更强。当集体荣誉感不断积累，积极分子的行为能够引起普遍性效仿。让生态宜居的价值认同感内化于心，更有利于长效机制的建立。这种观念的培养和转变是需要漫长时间等待的，同样伴随“我要脱贫、我能我行”认知理念的树立。这些都需要基层政府以春风化雨式的耐心和工作态度，给予自治主体自我调适和磨合感知的空间，为其提供参与公共管理的平台，培养壮大具有地方特色的群众组织。对此，可以让不同类型的企业履行社会责任，不断发挥技术研发和施工建设专长，切实减轻各级政府负担。鼓励企业进入环保市场的指导性意见一直存在，但环保企业进入乡村共建的“有市无门”现象依然突出，对公共环境设施如何分割政府与市场责任尚不明确。为此，应进一步打破市场屏障，增强企业活力，给予企业优惠激励政策，让企业广泛参与到环境整治项目的建设运营中。如政府购买第三方公司服务为村庄开展专业化保洁管理的方式，适宜在脱贫乡村人居环境整治的多个方面推广。

（四）提供精准到位的政策支持

1.明确重点资金投向。一方面，明确地区投向。除确保经济薄弱村不再返贫外，更加注重非经济薄弱村的无差别对待。脱贫攻坚阶段“三农”资金对贫困地区给予史无前例的巨大支持，很多经济薄弱村的基础设施建设已经优于非经济薄弱村。因此，应摆脱原有帮扶的固有标准，根据实际情况评估重点投向片区，避免形成新的村庄间落差。另一方面，明确项目投向。农村人居环境设施建设普遍进入从数量扩张到质量提升的阶段，对此，应尽快出台重点项目投资名录，在财政资金引导下，鼓励民营企业等社会资本进入亟须提升的绿色建筑、绿色能源、实用技术研发等领域。

2.加大实用性技术支持。将政务数字化、智能化向脱贫乡村延伸，为生态治理提供系统化的技术平台。就环保设施的技术适应性看，当前存在小散村庄及空心村的污水处理设施日处理标准较难达到、设备空置、后期维护成本居高不下等问题，厕所粪污与污水处理并管也存在一定的技术难题。出现这些问题的原因在于，农村在技术应用过程中忽视了城乡之间以及乡村之间经济社会发展的不均衡性，盲目套用技术或者不考虑实际需求应用技术。因此，需要针对不同类型的脱贫村庄自然地理条件及生产生活模式，开发应用匹配的污水、垃圾处理技术以及有机废弃物的资源化、能源化技术。同时，加强改厕粪污与生活污水一体化处理，利用农村废弃地、湿地等生态用地广阔的特点，实现污水就地达标排放并且达到农田回用标准。作物秸秆能源化利用、规模种养殖的循环农业技术都是未来重点研发的方向［16］。