从“九龙治水”到“攥指成拳”“大综合一体化”行政执法改革宁波在行动

文/本刊记者 张逸龙 通讯员 霍卫国

（上图/杨亮）慈溪市古塘街道综合行政执法队队员用执法平板记录仪在现场拍照取证。

海曙区古林镇蜃蛟片区主干道段三线沿线，企业、村舍和农田混杂，违章建筑较多，严重影响了道路安全和乡村风貌。“一般来说，拆违从立案、调查到最终完成，至少需要8 个月时间。”古林镇镇长、综合行政执法队队长王旭说，“如今，镇综合行政执法队联合城建办、发展服务办、派出所等开展集中整治，仅用1 个月就拆除了道路两侧9560 平方米的违建。”自今年8 月1日被赋权“一支队伍管执法”以来，古林镇综合行政执法队针对基层治理的难点、堵点，已开展联合执法行动44 次，办理案件224 起。

今年1 月30 日，经中央改革办批复同意，浙江成为全国唯一“大综合一体化”行政执法改革省级试点。3 月1 日，省委、省政府召开全省“大综合一体化”行政执法改革推进大会，就行政执法改革由试点转为全面推开作出部署。聚焦交叉执法、重复执法、监管缺位等行政执法难点、痛点，宁波对标“两个先行”的新目标、新定位，从体制创新、管理变革、技术驱动等方面实施突破，通过整合行政执法队伍，探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，变基层执法“九龙治水”为“攥指成拳”。

（左图/张逸龙）9 月25 日，宁波市“大综合一体化”行政执法改革研究中心揭牌成立。

（右图/洪元松）7 月1 日，宁波市“大综合一体化”行政执法改革“周五云课堂”专题培训班开班。

强化综合集成监管

王先生在余姚泗门镇经营一家餐饮店，近期他发现，相关部门对店内的检查方式有了改变。“过去，市场监管、综合执法、卫生健康等部门分别上门各查各的，让人应接不暇。如今，改成了一个综合行政执法队，一次性检查完店内的垃圾分类、燃气安全、污水排放、卫生等，省时又省心。”

据了解，这种“综合查一次”执法机制已在宁波市全面推行。“对企业来说，涉及方方面面的检查非常多，尤其是一些重点企业，一个月要接待各个监管部门的数次检查，次数多、密度大，有点难以招架。”宁波市综合行政执法指导办主任、综合行政执法局局长郑一平表示，“综合查一次”把分散在各条线上的执法力量整合到一起，把各监管部门的分头检查转为一次性的“全身体检”，实现了“进一次门、查多项事、一次到位”，是“大综合一体化”行政执法改革的重要一环。“‘大综合一体化’行政执法改革，把发生频率高、与群众生产生活密切相关的执法事项纳入综合行政执法，进行体制重构、流程再造、多跨协同，以扭转基层执法‘九龙治水’的现象。”郑一平说。

自“大综合一体化”行政执法改革全面实施以来，宁波积极认领省级下达的监管事项，编制市、区（县、市）、街道（镇乡）三级执法事项目录，已完成《宁波市综合行政执法事项扩展目录（2022 年）》11 个领域580 项执法事项和《浙江省综合行政执法事项统一目录（2022 年）》新增的10 个领域347 项行政执法事项划转。目前，全市共有1675 项综合行政执法事项，覆盖65%的执法领域，67%的高频率、高综合、高需求执法事项被纳入综合行政执法范围，62%的行政执法量由综合行政执法部门承担，完成省定“3 个60%”指标任务。

“大综合一体化”行政执法改革的最终目标，是打破壁垒、实现多部门联合执法。在改革推进过程中，宁波坚持以整体政府理念统筹行政执法，推动形成“金字塔型”行政执法结构：市级层面构建“1 ＋8”（“1”即综合行政执法部门，“8”即市场监管、生态环境、交通运输、文化市场、农业农村、应急管理、自然资源、卫生监督等部门）行政执法体系；
各区（县、市）全部挂牌成立综合执法中心，整合“1+8”部门执法力量集中办公；
街道（镇乡）被赋予基层行政执法权、属地管理权、指挥协调权，实施“一支队伍管执法”，现已赋权86 个街道（镇乡），即将赋权18 个，其他62 个采取派驻模式推行合署办公，实现“一支队伍管执法”全覆盖。

破解基层执法难题

行政执法领域，历来部门“条抓”强，基层“块统”弱。一些执法事项街道（镇乡）“看得见管不了”，部门“管得了看不见”，协调起来效率低、周期长。为破解这一基层执法难题，宁波按照“大综合一体化”行政执法改革要求，加快行政执法权限下放、力量下沉和资源下移，把改革成效持续转化为治理效能和发展优势。目前，全市156 个街道（镇乡）全面建成投用基层综合行政执法指挥室，76%的执法人员进驻村（社区）片区执法大网格，力量下沉幅度居全省前列。

基层治理千头万绪。“我们根据实际动态调整，把街道（镇乡）真正需要的行政执法事项赋权下去，理清监管执法边界，全面推行‘一支队伍管执法’，实现统一平台、一体运转、分工指挥、协同配合，激活社会治理的‘神经末梢’。”郑一平说。

农村区域废品回收站点乱堆物、工厂货品占用村道等问题一直是困扰镇海区九龙湖镇的农村环境卫生顽疾。农业农村执法事项划转至综合行政执法部门后，九龙湖镇综合行政执法队以废品回收站点专项整治为抓手，对无照无证站点、违规占道、违法搭建等开展集中整治、联合执法，破解了长期难以解决的农村环境卫生老大难问题。

随着宁波“大综合一体化”行政执法改革深入推进，5659 名“1+8”执法人员逐步下沉街道（镇乡）综合行政执法队，带领4500 余名执法辅助人员开展服务监管执法“一体化”实践。七分抓服务、二分靠监管、一分来执法，秉持“小事不出村（社区），大事不出街道（镇乡）”的“721”综合执法模式正逐步得到推广。

为强化基层综合行政执法能力，宁波在全省率先推行教科书式执法，编撰《宁波市综合执法教科书式办案指引汇编》《宁波市综合行政执法首案指引汇编》《宁波市综合行政执法案例汇编（安全、生态类）》，涉及案例280 多个，为基层提供了一批执法样板。

综合行政执法不仅要有力度，还要有温度。宁波通过制定不予处罚事项清单，实施轻微违法行为告知承诺制，以“温馨提示”代替“刚性罚单”，以“首违不罚”体现“柔性执法”。今年以来，共劝阻教育约37 万次（件），累计办理轻微违法行为免罚及告知承诺案件488 起。

（左图/余璐）鄞州区姜山镇综合行政执法队队员在现场执法。

（右图/张一凡）海曙区法制审核人员通过执法数据分析平台查看相关数据。

助力改革提质增效

自“大综合一体化”行政执法改革工作开展以来，宁波发挥数字化改革引领、撬动、规范作用，推动行政执法全方位、系统性重构重塑，全面推动改革提质增效。“我们通过不断加强统的力度、合的广度，推动‘多部门’向‘一体化’转变，实现传统执法向智慧执法的迭代升级。”郑一平说。

为有效破解综合行政执法“三多三烦”（简易程序案件多、罚执分离手续烦，涉及民生小案子多、办理程序烦，行政处罚小金额多、罚款缴纳烦）困境，宁波以移动执法终端（PDA）为突破，构建简易程序执法应用“一机通查”模式，并深度融合“浙政钉·掌上执法”应用，贯通省“互联网+监管”平台、省权力事项库、省监管对象库、省公共支付平台、省统一处罚系统等，实现简易程序执法案件“掌上办”“当场办”“码上办”，做到从现场取证到罚款缴纳“一站式”办案，案件办结时间由3 天压缩至10 分钟左右。

今年9 月，浙江省“大综合一体化”执法监管数字应用在宁波启用。该应用由协同指挥、监管检查、处罚办案、执法监督四大核心业务模块构成。从协同其他部门发起联合监管检查，到处罚办案、接受执法监督，各核心业务模块环环相扣，构建了行政执法监管数字化闭环，有效破解了过去行政执法中存在的各自为战、分散执法、多头执法、执法不到位等问题。目前，“大综合一体化”执法监管数字应用监管检查模块和处罚办案模块已在宁波实现省、市、区（县、市）、街道（镇乡）四级贯通。

在“大综合一体化”行政执法改革推进过程中，宁波以数字赋能提高执法监管水平，不断强化数字化应用分析监测功能，加快建设“一网感知全画像”智慧治理系统。该系统集中展现了城市设施、智能监管、应用场景、指挥联动等“一体化”监管内容，可以通过人工智能、图像识别、卫星遥感等技术，对损害市容秩序、影响环境卫生等20 余类常见城市管理问题进行自动识别、抓拍、派遣处置，并对高发问题实行警告提示、跟踪督办。