健康权优位：“健康中国”战略下的环境法转型发展

肖 爱，欧 映

湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105

2016年10月，中共中央、国务院印发并实施的《“健康中国2030”规划纲要》，为“健康中国”建设提供了宏伟蓝图和行动纲领，树立了大健康的理念。党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》将生态文明建设写入宪法。实施“健康中国”战略、“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”使得环境与健康风险规制成为国家核心任务，其必要性、紧迫性已取得广泛共识，有关政策和法律也不断完善。2019年，国务院发布了《关于实施健康中国行动的意见》(国发〔2019〕13号)，国务院办公厅发布了《关于印发健康中国行动组织实施和考核方案的通知》(国办发〔2019〕32号)、《关于成立健康中国行动推进委员会的通知》(国办函〔2019〕59号)等文件，全面推进“健康中国”行动；
《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(2019)、《中华人民共和国医师法》(2021)、《中华人民共和国体育法》(2022)等法律也正式将“推进健康中国建设”作为立法目的予以明确，并规定了相应的制度；
环境法中也对环境与健康作了规定，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国生物安全法》以及污染防治类的单行法等都对保护环境与公众健康作了明确的规定。党的二十大报告也强调“推进健康中国建设”，指出“人民健康是民族昌盛和国家强盛的重要标志。把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策”,党的二十大报告第十部分还专门论述了“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”[1]。

然而，我国环境与健康法律制度还面临诸多的困境。首先，我国环境规制权配置建立在经典科学还原论和决定论图景之上，还是以行政区划为基础、以部门分权为特色、以达标排放为核心。后者难以契合环境健康问题所具有的风险与不确定性，导致环境健康规制处于高度碎片化状态[2]。其次，我国环境污染和破坏事件中非健康状态呈现多样化，不仅有普通的疾病型、个体型健康损害，更突出地表现为健康隐患以及群体型健康损害[3]。最后，我国环境与健康关系的科学研究还难以为相关立法提供充分的科学支持。虽然不少人认为许多流行性疾病的病毒来源可能是野生动物和被污染的环境，但是动物源性食品安全问题仍然是相关法律规制中的薄弱环节。

基于这些问题，有关课题组对这一主题做了具有开创性意义的系统研究[4]。他们首先从环境法律制度变迁角度，解读了“健康中国”战略背景下“健康权优位”的主要内容，对其他部门法视野下健康权的法律规制不足进行分析；
然后从“健康权优位”的立场出发，对水资源生态红线、食品安全、野生动物保护、农产品地污染防治等领域的环境健康损害与风险控制问题展开具体论述，并强调通过健康理念的融合与补强，优化环境法的现代性品格与社会化调整机制，构建现代化、社会化和健康化的环境法。这一研究提出了一个极其重要的问题：在“健康中国”战略背景下，新时代环境法如何回应人民群众日益增长的“健康权”保障的需求？由此我们可以不断追问：站在环境法时代转型的立场，如何理解“健康权优位”中的健康权？“健康权优位”的逻辑如何展开？“健康权优位”如何在环境法中制度化实现？这些基础性问题亟须理论和实务界进一步思考，推动相关共识的形成，并进而推动环境法及其研究的时代转型。

健康是伴随着人类生命体存在而具有的一种现象，体现着人类个体以及群体的生命生活状态。作为世界卫生组织宪章而制定于1946年7月的《世界卫生组织组织法》明确宣示：“健康是身体、精神与社会的全部的美满状态，不仅是免病或残弱。享受可能获得的最高健康标准是每个人的基本权利之一，不因种族、宗教政治信仰、经济及社会条件而有区别。”[5]随着人们对健康的认识不断深化，与之相对应的健康权也已成为新时代人们普遍关注的重要问题，健康所涉及的领域包括生产、生活、生态等各个方面，不仅关乎个人，还与社会稳定、国家综合实力发展和民族繁荣昌盛息息相关。而在这个过程中,健康权的内涵不断得以充实完善。

健康权作为一项综合性权利，虽然我国没有将其作为一项独立的宪法性权利予以明确规定，但《中华人民共和国民法典》明确规定了作为民事权利人格权的核心内容之一的健康权。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》规定“公民依法享有从国家和社会获得基本医疗卫生服务的权利”。国家相关政策提出“健康中国”战略、“提升公民全生命周期健康水平”、“建立基本医疗卫生制度”等。这些法规和政策规定都融贯了“健康优先”“大卫生和大健康”的理念，包含国家发展医疗卫生事业、公民寻求医疗卫生服务、防止健康遭不法侵害等方面的内容，包括身体因素，也包括精神因素。也就是说，健康权涵括了生理健康和心理健康等方面的权益，即应该获得法律保障的身心健康权益。

人是环境的产物，也是环境的塑造者。人通过不断塑造环境进而塑造人和人类社会自身。自然环境不仅给人与人类社会赋予意义，也赋予人的各种法律权利以实在价值和内涵。因而，自然环境是人们健康权的根基。环境法与健康权有着内在关联，在环境法视野中，健康权实质上是环境与健康关系汇聚于主体而呈现出来的“权利化”，也就是说健康权保障对处理环境与健康关系提出新的制度要求。那么环境法中“健康权”的内涵不仅要以传统医学标准的“健康”为基础，也要以环境健康中的“健康”标准为基础。同时，要将健康保障要求全面纳入环境法律规范和技术规范考量，以其作为环境法中健康权的规范要素。从主体的角度考察，环境法目的条款规定保障“公众健康”，其中的“公众”应该如同环境保护公众参与制度中的“公众”一样，既包括个人、社群团体，也包括作为这些主体汇合体的“公众”，只是这样的“公众”具有“类”的性质，更为抽象。这些主体都拥有健康权，既包括《中华人民共和国民法典》规定的自然人的身心健康权，也包括生活在生态环境中的任何群体共同的健康权。从健康权保障途径看，《中华人民共和国环境保护法》第39条提供了明晰的途径，即要“建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度”，“开展环境质量对公众健康影响的研究”，“预防和控制与环境污染有关的疾病”。正如学者所说：“健康权是一种复合权利，既是一种防御他人不法侵害的消极权利，也是一种请求国家提供帮助的积极权利，成为消极权利与积极权利共同作用的场域，需要私法规范和公法规范来共同规范构造。”[6]环境法中的健康权，不仅是健康权主体的实体权利和救济请求权，也是公众参与生态环境保护和生态文明建设的一个权利基础。综合而言，在环境法语境中，健康权可以概括为：主体在不危害身心健康的生态环境中享有的应该获得法律保障的健康权益。也就是说除了一般医学意义上的身心健康权益，还包括在不危害这种健康权益的生态环境中生存的权益。

环境与健康关系的本质是人与自然环境的健康“互惠”关系，环境法语境中的健康权与公民环境权之间也存在这种互生共荣关系。环境权意指：“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。”[7]其内涵将随着社会的发展和进步不断扩展。基于“健康中国”和“健康权优位”的价值导向，在生态文明建设不断全面推进的时代背景下，环境权与健康权的内涵都顺势而为得以拓展，并相互贯通与融合。一方面，健康权是享受环境权的基础，环境权为拓展和实现健康权提供一定保障；
另一方面，健康权中的在不危害身心健康的自然环境中生存的权益，本质上是环境权的核心内容。不过，环境权对健康权的保障除了适用于环境与健康损害因果关系相对简单明确、主要属于自然人主体之间权利义务关系的领域，也适用于环境相关行为对 “公众”“国家”甚至“人类”等主体健康权益产生影响的领域。但是，这种抽象的集体性健康权，与抽象的集体性环境权一样，是对可持续发展、生态文明整体要求的法理回应，需要理论与制度上的突破以实现其系统化、规范化。环境权与健康权在权利主体、权利客体和权利内容上需要制度上的系统对接和有机融合，以全面反映、规范和发展环境与健康的多维关系。这对环境法的时代转型提出了新的要求，从某种程度上说就是要在可能影响健康权保障与实现的环境法治领域确立健康权的前提和基础性地位。

“健康权优位”意指在生态环境保护等各项工作中，把健康权保障摆在优先位置，在经济社会利益与公众环境与健康权益发生冲突的时候，优先考虑公众健康的需要[8]。党的二十大报告要求“把保障人民健康放在优先发展的战略位置”，既为理解和推进“健康权优位”夯实了政策和制度基础，也清晰地揭示了环境与健康法治发展的法理精髓。从功能主义视角，“健康权优位”对环境法理、环境法目的论、环境基本国策、环境与健康风险规制、食品安全、水安全格局等各个方面提出了系统反思和制度创新的要求，同时，引领环境法回应“全面推进健康中国建设”重大战略要求，实现自身转型发展。

(一)在环境立法目的中确立健康权的基础地位

我国很长一段时间里受“以环境换发展”思维的影响，环境问题不断复杂化，环境污染与生态破坏损害公众健康的事件频发态势长期未能得以根本扭转，环境健康问题也因此成为影响社会经济发展与社会稳定的重要因素。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央基于坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的历史高度,阐发了一系列关涉美丽中国建设的新观点新思想新论断,形成了完备而系统的美丽中国建设重要论述[9]。国家顶层设计坚持了“健康优先”的导向，“健康中国建设”也成为国家发展规划的重要内容，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求“推进健康中国建设”，这标志着建设“健康中国”正式上升为国家战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》则专章(第四十四章)系统规定“全面推进健康中国建设”。健康权保障在环境法中也逐渐明晰化和制度化， 2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》对环境污染危害健康问题予以回应，确立了保障公众健康的立法目的和环境健康保护制度及预警机制。此后越来越多的法律将保障公众健康作为立法目的予以明确，表明公众健康权优先在很大程度上获得了立法支持。

环境立法目的是检验和评价环境立法是否合理、环境质量高低如何的重要前提预设标准之一[10]。客观而言，在立法目的上从保障“人体健康”发展到保障“人民健康”，再以保障“公众健康”进一步提升和扩展其内涵，为各类各层次的健康保护提供环境法上的支持，与环境的公共属性以及环境保护的公益目标更加契合，体现了环境保护的整体主义理念，是我国环境法治的一大突破[4]34-35。在生态文明理念引领我国环境政策历史性转型的时期，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益明显，要求从上层建筑方面体现对环境保护不仅要见“物”，即关注生态系统和生物多样性及其内在价值等问题，也要见“人”，即关注社会和人的需求、作用及其影响，更要以公众健康为导向[11]。这是生态环境问题不断危及公众健康的情况下政策与制度位序选择和安排，有利于促进环境法目的内涵的优化和丰富，保障和发展应然与实然意义上的环境健康权，系统规制环境与健康风险，体现出法律制度视域内公众健康利益在利益体系中的基础和优先地位。

要将“健康权优位”或“健康至上”作为环境立法共同的价值取向，就要把保护公众健康当作环境立法核心和紧要的目标。但是在实践中，经济发展跟环境保护比较起来，前者更容易获得人们的优先考虑。这不能简单理解为人们对环境保护的意识薄弱，而是人们基于有限的生命历程观察和理解，环境保护的高成本及其效益的滞后性，与经济效益对人们需求满足的相对迅捷性，以及环境与健康关系的相对隐蔽性，并因为理性决策和行动中的路径依赖，一些人会“下意识地”将经济置于利益的优先位置，相应的环境保护法律法规也可能被他们解释为对经济持续发展需求的法律回应，而公众健康问题成为这一逻辑中的附带品，难以成为其逻辑构成要素。因而这一现实行动逻辑与立法者保护公众健康的目的相背离。相反，从生态中心主义的视角，则可能存在另一种优先，那就是人类任何决策和行动都不得对生态环境有不利影响，环境保护绝对优先，认为在这一优先原则下，才能实现可持续发展，人类的其他需求未来总会有实现机会。其实，这两种“优先”都是将经济发展与生态环境保护关系对立化、绝对化、“物化”了，而忽视了其中主导性、能动性的因素“人”。无论哪一种“优先”都是人在抉择。抉择当下发展，抑或未来一段时间的发展，或者未来长期的可持续发展；
抉择个体、群体还是人类整体当下或者未来的共生共荣和可持续发展。同时，在这类抉择的前提下，如何协调相应的利益要素，使之平衡，也成为抉择逻辑的重要组成部分。“人”这个“枢纽”被有意无意忽视的时候，便会产生前述各种“见物不见人”的主义。“健康权优位”的理念就是从“人”这个逻辑基点出发，不仅考虑经济发展，还充分考虑生态环境保护，将有利于健康权保障和发展的经济发展和生态环境保护有效地链接、融合起来。习近平总书记2018年在推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出要“共抓大保护、不搞大开发……探索出一条生态优先、绿色发展新路子”[12]。强调“大保护”，是要以生态优先的规矩倒逼产业转型升级，实现经济高质量发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调；
“不搞大开发”不是不开发，而是要防止一哄而上，防止无序开发、破坏性开发和超范围开发，实现科学、绿色、可持续的发展。因此，环境立法应回归理性，必须明确以保障人体健康为其首要目的和最终目的[13]。对环境立法目的进行修正，使其既要见“物”又要见“人”，将保障公众健康确立为立法核心目的。基于此，立法者要正确处理环境保护和经济发展之间的关系，不能一味地使环境保护让位于经济发展，也不能让经济发展总是为环境保护让路。要认识到无论是经济发展，或者是环境保护，其实都是为了人的可持续发展。健康是人的可持续发展的根基。如果健康权基础不牢固，那么环境保护和经济发展都难以找到落脚之处。

总之，无论是环境保护还是经济发展，最终都要回归到人本身，要体现对人、对公众健康的保护。环境保护不是我们的最终目的，不能为了保护环境而保护环境，最终目的还是要维护人体健康和生命安全，实现人与自然和谐共生。这就需要处理好经济发展与环境保护之间、环境保护与公众健康保障之间的关系，将立法的落脚点定位于公众的健康与人类福祉。同时，要把“健康中国”战略的规范要求纳入相关的环境保护政策与法律，以“健康权优位”为准则优化我国环境立法目的，即环境法不仅要对环境健康作出严格要求，也要确保不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，应该考虑环境对公众生活舒适以及公众健康的影响，保障公众健康权的实现和发展，提升人们在优美生态环境中的生命质量，以此促进我国环境法的时代转型。

(二)将“健康权优位”融入相关法律制度与政策

“保护环境”的基本国策从政策宣示到宪法规定再到环境单行法规范，历经30多年才基本实现法律化。需要发挥其整合约束的功能，强化其一体化和包容性的特质。随着“健康中国”战略的提出，为避免相关法律规范体系对公众健康的忽视，需要将健康权纳入这一基本国策的内涵，并将其作为评价这一基本国策是否得以落实的核心指标，强化环境基本国策的规范效力，为保障和实现环境健康权提供法治渠道。同时，推动政策层面的“健康中国”战略规范化、法律化，将健康权保障融入相关政策和法律规范体系，着力推动环境基本国策从“书面上的法”转变为“行动中的法”，使得公民环境权益理论研究视角和方法得到转换和有益补充。

环境保护有关立法目的条款的变化与“健康中国”战略有直接的关联性，而且环境立法不仅在立法目的条款中对这一战略进行积极回应，也在不断推进这一目的的制度化。《中华人民共和国标准化法》(2017)第10条明确要求“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”；
《中华人民共和国环境保护法》第38条对环境健康权保障作了具体规定；
《中华人民共和国大气污染防治法》(2018)第8条要求制定大气环境质量标准，“应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理”。其他环境保护单行法尤其是各种污染防治单行法也普遍规定，应该根据有关污染和生态破坏对公众健康和生态环境的危害和影响程度公布和适时修改相关名录。整体上看，环境保护政策与法律对环境损害健康问题的预防和救济作了越来越系统的规定，尤其是通过对相关环境技术导则和技术标准的修改完善和制定新的环境标准，不仅大幅度提高了对人体健康有重大风险的重金属、挥发性有机物等污染防治的标准，还将生态环境污染和破坏可能对公众健康造成影响的评估作为诸多环境技术导则和环境标准实施的重要手段，而且将该评估全面融入环境影响评价制度和环境许可制度。2018年1月颁布的《国家环境保护与健康工作办法(试行)》中强调：推动保障公众健康理念融入环境保护政策。这就是要将健康权保障作为基本要素和目标融入环境保护各种相关政策，促进其“健康化”转型，从而保障健康权的实现，将“健康中国”与“美丽中国”融合，从宪法层面的环境基本国策迈向法律层面制度化的环境基本国策，进而促进国家环境义务和环境基本国策协同增效。中共中央、国务院或者国务院有关部门，还将公众健康保护要求不断贯彻到《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》以及有关污染防治攻坚战和消除黑臭水体等各类不同层次的政策和行动计划中，使得“健康权优位”越来越成为“行动中的法”，促进了环境与健康保护法律制度的落地和有效实施，同时，为环境法转型发展提供实践基础和理论新视野，拓展研究新领域。

(三)加强环境与健康风险的部门法耦合规制

环境与健康问题的切实解决需要进行跨领域、跨地域协同，多部门协作，多学科交叉融合，强化新技术和新方法的综合运用，通过共同努力，实现控制环境危害因素、预防疾病、促进健康的目的[14]。《国家环境与健康行动计划》指出：“环境与健康工作是一项系统工程，需要多部门广泛参与，多学科积极支持，多方面协调配合。”在大卫生、大健康的理念下，环境与健康规制实现融合，尤其是在食品安全、水生态安全以及野生动物保护等方面的环境与健康损害和风险规制应该实现整体化、系统化。

食品安全与环境保护之间存在诸多契合与融合现象，两者同源同质，或者互为因果。保护食品安全和保护生态环境的终极目的都是保障“公众生命安全与健康”，“人体健康”成为其共同的具体实践目标状态。食品生产、运输、储存、销售和加工的每一个阶段都离不开特定的自然环境和人工环境，食品安全保护离不开对相应自然环境和人工环境的特别要求，食品安全政策、法律制度不能忽视对这些自然环境和人工环境相关的行为进行规制，其目的和标准就是公众健康，就是健康权的食品安全政策与法律保障。而环境法中凡是与粮食产供销加工乃至消费有直接关联，尤其是与粮食安全具有某种直接因果关联的生态环境的保护修复，都要将生态环境质量与粮食安全一体化考虑，在有关环境规制中充分考虑粮食安全保障的要求，坚持“健康权优位”原则。从“健康权优位”原则的立场出发，综合考察环境监测和生态环境风险评估以及食品安全风险监测和评估的发展历程和实施成效，可以发现不仅食品安全风险监测和评估制度存在法律体系有待完善、监测范围有限、评估技术欠缺以及信息共享不够充分等缺陷，环境监测和生态环境风险评估制度等也存在类似问题。究其根本，在于法律对诸多情形中互为因果的二者分而治之，缺乏协调与融合。

在水生态安全领域，国家需要贯彻落实水资源生态红线制度，确立环境健康风险规制的“禁止生态倒退”原则，重视水资源法律制度的“反退化”功能和要求，从“软法性政策红线”向“硬法性法律红线”转型[4]166。具体而言，要建立健全“以健康为导向”的水质标准及指标体系；
建立健全侧重“功能保护”的水生态红线多元制度体系；
建立健全水生态红线“反退化”的法律制度体系。对于国家和政府的环境与健康义务规范体系，强调国家和政府负有并应履行环境质量不退化责任、财政责任、监管责任和社会整合责任等生态治理的环境责任，从源头上扭转生态环境恶化的趋势，防止环境治理水平和能力的下降。基于此，国家不仅有义务“建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度”，鼓励和组织有关研究，采取措施预防和控制“与环境污染有关的疾病”。如果执行这一“国家意志”的公权力主体不作为或者违法作为，应该承担相应的不利后果。概言之，促进国家通过具体公权力主体履行环境义务，本质上就是对公民环境权益的强化，进而成为公民环境权益实现的一种有效法律保障机制。同时，这也说明国家环境义务是公民环境健康权益的一种镜像投影，更是公众环境健康权益正当性的反向证明。

在野生动物保护领域，考察《中华人民共和国野生动物保护法》的立法变迁以及野生动物保护监管和执法制度及其实践，可以发现部分监管部门之间管理范围和职责存在一定交叉、重叠甚至冲突，同时还存在监管乏力、执法不严等现象。这些现象导致野生动物非法交易市场规模庞大，存在公共卫生安全隐患和健康风险。尤其是在捕猎、运输、贩卖、消费野生动物的整个利益链中，有的野味市场或网络平台商家利用各种相关许可证来掩盖其违法行为，如以养殖、狩猎为名行贩卖之实。针对上述问题，需要正视当前存在的监管规范问题及其原因，了解基层有关部门在野生动物管理和执法领域面临的难题。“健康中国”战略下，完善《中华人民共和国野生动物保护法》应该坚持：(1)牢固确立“保护优先”的立法目的，明确其“保护法”本质；
(2)将生物安全、公众健康与公共安全理念贯穿始终；
(3)科学、灵活确定保护范围，建立健全相关目录制度，祛除“重点”野生动物保护法色彩；
(4)完善绿色化、健康化、公共安全化的动物源食品安全法律规制体系；
(5)完善野生动物保护监管体制以及多部门执法联动机制[4]188-191。也就是说，《中华人民共和国野生动物保护法》的完善需要有机地调和“人类中心主义”“生态中心主义”“负责任的人类中心主义”等环境法认识论问题，在新时代对“健康中国”战略下的野生动物保护进行环境法制度回应、理论阐释和规范构建。

环境与健康规制的耦合，不能仅仅依靠环境法，还需要跨区域、跨部门以及跨学科之间的协同配合，要以人民生命健康为主旨，以改善环境质量、生态系统质量为核心，遵循“人民的福祉是最高的法律”[15]，开拓“健康权优位”的环境法新视野，在此基础上的环境法治才能实现以人民为中心的核心价值。

“健康权优位”的保障和实现最终要落到具体制度，要在具体制度中充分体现“趋利避害”以及“两利相权取其重”的利益平衡原理，将健康权保障置于优先地位，作为最高准则。

(一)环境标准制度优化是“健康权优位”实现的关键

环境相关法律和政策的终极目标追求定位于对人体健康的保护，而法律保障人体健康的制度路径又是由环境标准的特征和性质决定的[16]。目前，“健康权优位”在法律和政策中导向性还远远不够。“健康”应当优先于任何其他指标，尤其应该成为环境标准的基础指标。环境标准作为生态环境质量评价的基础性制度工具，应当嵌入“健康权优位”的理念。在健康标准制定中考虑影响人体健康的环境因素。从技术角度看，环境质量标准针对的是特定时间内某个区域的污染物最高允许浓度和数量或者承载外来影响的最高限值，但这样的标准往往因对公众健康考虑的忽视，并受制于技术水平与社会经济承受能力，从而产生损害人体健康的后果。因此，环境标准体系的制定应当在技术标准的基础上考量公众健康的价值标准，相关立法思路也应当从以保护环境防治污染为核心转变为以公众健康保护为核心，促进环境质量保护和优化与公众健康保障的平衡与融合，发挥环境标准对公众健康问题的规制效应。作为治理环境问题的工具之一，环境标准的根本目的应为保证环境不受外来污染和破坏，环境标准的设立固然要建立在科学技术手段之上，但其本质应当以对人的健康保护为价值目标。因此，在制定环境标准时，将环境污染与生态破坏对人体健康的侵害作为评价目标，而不是仅仅看环境质量是否得到有效保护。环境标准则必须将环境污染和生态破坏有效控制在生态环境最高承载幅度内，根据生态环境最高承载力确立对应的技术手段和对健康的最低损害风险，从而将对公众健康的关注转为实际可操作的标准规则。

概言之，一旦环境问题超出人体忍受范围，公众健康便会受到威胁。因此在环境标准制定过程中要科学评估影响公众健康的环境污染和生态破坏的临界点，并且要充分考虑一般公众健康对环境不利因素的承受水平，也要尽可能考虑常见特殊体质个体健康保障的基本要求，以维护公众健康为核心目标，而不能只考虑生态环境本身承受力和生态环境质量的维护，更不能绝对化对待“环境质量不降低”要求，要将生态环境承载力与健康权保障全面平衡与融合，从而进一步贯彻“健康中国”战略，促进环境与健康治理体系和治理能力现代化、人性化。如上所述，主要的污染防治单行法中都先后明确了标准的制定“应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨”，有关生态破坏规制的相关技术导则和标准、生态环境损害修复标准等的制定中也应当确立同样的宗旨。

(二)环境健康诉讼是“健康权优位”实现的最终保障

有权利必有救济，无救济则无权利。2014年《中华人民共和国环境保护法》将“保障公众健康”作为核心立法目的，但在具体环境侵权诉讼中如何对被侵权人的健康及时、充分救济面临诸多困境。虽然《中华人民共和国民法典》第179条规定了11种民事责任承担方式，同时，“侵权责任编”对环境污染和生态破坏责任作了专章规定，尤其是第1234条规定了侵权人的生态修复责任，第1235条规定了生态损害赔偿责任。但是，由于环境侵权涉及范围的不确定性以及相关权益的交叉性，且上述责任规定对环境污染和生态破坏造成的健康损害的责任考虑不足，公众健康损害很难获得及时、充分的救济。

我国现阶段关于环境污染和生态破坏救济的渠道有多个选择，既包括一般环境诉讼(环境民事诉讼、环境行政诉讼、环境刑事诉讼)、环境公益诉讼(环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼(1)最高人民法院《民事案件案由规定》(2020)“第十一部分 特殊诉讼程序案件案由”规定“生态环境保护民事公益诉讼”包括“环境污染民事公益诉讼”“生态破坏民事公益诉讼”和“生态环境损害赔偿诉讼”。以及环境刑事附带民事公益诉讼)等诉讼救济途径；
也包括调解、和解等非诉讼救济方式。在多元化途径中，司法救济作为维护公民权利的最后一道防线，也是维护公平正义的重要手段，在解决环境污染和生态破坏纠纷中起着举足轻重的作用。但司法实践中也常常出现这样的情况，即不仅受损害的生态环境难以得到及时、充分的修复恢复，受害人的健康权更缺乏充分评估和有效保护，公众健康权损害风险更难得到及时有效管控。

为了将生态环境修复最终落在健康友好型环境整体质量方面，需要在司法层面加强公众环境健康权的保障。在环境诉讼中确立“健康权优位”原则，协同发挥各种政策和法律的作用，以保障公众健康利益在司法裁量中获得优先考量。环境污染和生态破坏导致生态环境损害，并不一定当即造成自然人身体健康损害，或者说只是对部分身体抵抗力较弱的人迅速造成损害，但是，从长远来看，在受污染和破坏的生态环境区域生存的公众都面临健康权受损害的风险，如果要等到健康损害事实发生了才诉请司法救济，则可能会给经济社会与公众健康带来难以弥补的损失，所以不仅在一般环境诉讼中要尽可能确立“健康权优位”原则，更要充分发挥环境公益诉讼对环境公益保护和风险防控的制度优势。在一定意义上，环境公益诉讼突破了传统民事责任承担原则，不局限于个人责任承担与个体损害补偿，充分体现了环境法所强调的社会责任与公益补偿原则[17]。环境公益诉讼是实现风险预防的最直接有力的方法[18]。

在环境司法案件中，因为环境污染和生态破坏造成健康问题的复杂性和不确定性，有关不利后果常常伴以健康风险，而当健康风险变为现实损害时，损害已经无限扩大。所以需要将环境污染和生态破坏造成或可能造成公众健康损害风险的行为纳入公益诉讼范围，通过私法上的“分配正义”保障公法上的实质公平得以实现，从而强化对潜在的污染制造者与环境破坏者的威慑作用。

此外，“健康权优位”的法制实现还有必要建立健全生态守法促进机制，以生态守法为法治逻辑中心推进生态环境法治转型。这需要采取政府守法为根本、企业守法为中心、政府和社会监管与服务为依靠的生态守法促进与保障模式，建设强制性机制、文化培养机制、支持性机制、激励性机制四类生态守法促进机制，并使其融贯到立法、执法、司法体系中[19]。通过生态守法促进机制推动全社会将公众健康与生态环境质量保护和改善紧密融合，促进各类主体付诸自主性行动，以推动新时代环境法更具人性内涵地转型发展。