流域生态补偿法治化路径探索

刘晨燕 王亚蓉

陕西理工大学经济管理与法学学院，陕西 汉中 723000

近年来，人口和经济的增长使得各种水资源问题愈发凸显出来，尤其体现为水资源分布不均匀和人类社会各地区需水不均衡之间存在的矛盾，为了解决这种矛盾，在借鉴外国补偿经验和结合我国流域现状基础上，开始采用跨流域调水的方式以期对水资源进行重新分配，从而满足更多人的用水需求。而在调水过程中，各利益主体之间的关系很难自发协调，所以需要通过生态补偿来促进各利益主体之间形成一种稳定的合作方式，流域生态补偿已经形成了一定的研究体系和一系列成熟理论并且开始被运用于流域治理实践中，在此基础上，对流域生态补偿进行法律规制的重要性也愈发凸显。本文通过对当前流域生态补偿相关立法的研究，发现当前立法存在一些亟待解决的不足，并针对这些不足提出一些完善建议，以期促进流域生态补偿法律机制的构建。

2020年11月27日，国家发改委发布了《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》，该意见稿的发布从国家角度充分肯定了生态补偿立法的必要性，也激发了地方相关立法的积极性，因此在条例尚未出台的背景下，对流域生态补偿法治化路径的探索无疑是具有一定研究价值的。

（一）法律法规体系不健全

当前我国在对流域生态补偿的立法中存在着法律规制严重不足和现有立法过于原则和分散的问题。虽然在《宪法》中明确了国家保障自然资源的合理利用，也在《环境保护法》和《水污染防治法》中分别确立了生态补偿和流域领域生态补偿的法律地位，但很明显这些规定都过于原则［1］，没有具体的法律主体或权利义务的体现，对实践指导意义并不大，对地方的相关立法指导也十分有限。除此之外，不管是中央还是地方立法，对流域生态补偿的规定都是散落于各部法律中，缺乏对流域生态补偿的专门立法，并且涉及到流域生态补偿的立法也大多属于重复性规定，这也使得流域生态补偿许多方面的立法都处于真空状态。另外，目前对流域生态补偿的有限规制也大多通过一些规范性法律文件完成［2］，这样就难免会出现法律效力薄弱或者法律效力范围不足导致很多补偿行为没有被纳入法律规制范围的局面。

（二）流域生态补偿形式过于单一

由于对流域生态补偿主体的界定一直不够明晰，补偿主体与受偿主体模糊，补偿标准与补偿内容存在争议，补偿主体之间很难就此自主达成补偿共识，再者补偿过程中涉及到的利益均较为隐性，且没有法律明确规定各补偿主体应当承担的权利与义务与具体的补偿标准与方式，极大阻碍了实践中流域生态补偿的开展。此外，流域生态补偿实践一直都由政府主导，补偿涉及的利益主体参与程度很弱，市场化程度严重不足，补偿资金也多来源于国家或地方的财政拨款，资金来源途径单一［3］，补偿资金严重匮乏，这样的补偿现状不仅使政府承担了巨大的财政压力，也不利于形成长效补偿机制。

（三）跨区域流域生态补偿协同治理存在困境

考虑到流域的特殊动态属性，流域治理必然会涉及到多个主体，流域整体的治理只有在多个主体的合作之下才能取得好的成效。当前我国跨区域流域生态补偿中，存在明显的“项目化”倾向［1］，即区域之间通过达成一个有时限的流域生态补偿项目合作，该项目中对双方或者多方各自的治理义务与需要达成的治理效果进行约定，各方若都能按约完成任务，则能从该项目中获益。这种形式的区域合作有其一定的积极效果，在项目合作期间流域环境确实能得到改善，但是由于其本质还是在追求利益，项目到期之后各方对流域的治理便也终止，流域环境自然也就重蹈覆辙甚至被报复性污染。另外，对这种普遍存在的跨区域流域生态补偿的法律规制与保障严重缺乏，能够检索到的相关法律也多为政策性规范文件［1］，强制性明显不足，流域生态补偿涉及的包括政府在内的相关利益主体由于缺乏法律的指引，很难自发达成补偿合作。

（四）对流域生态补偿实践过程中的监管不足

在对民众补偿意愿调查中，不难发现民众在整个补偿过程的参与是十分微弱的，甚至对流域生态补偿的内涵与价值等的认识都不够，因此群众监督在流域生态补偿的监管中是常年缺位的，这也使得流域生态补偿工作的展开无法充分考虑到民众的需求，也就容易在细节上出现瑕疵。而且，监管机构的设立以及对监管机构的定位与管理在相关立法中也是较为缺乏的，由于没有法律明确规定监管机构的合法性，监管机构的监管行为难以得到政府与民众的支持与遵守，由于没有法律对监管机构进行权力确认，监管机构的监管工作往往畏首畏尾，以避免与上位法相抵触。此外，并没有法律对流域生态补偿过程中的违法行为以及违法后果做出明确规定，因此，很多流域破坏行为并没有得到应有的惩罚，各主体的法律监督也没有足够的根据。监管环节的过分薄弱使得流域生态补偿难以形成长效的良性循环。

（一）完善流域生态补偿相关法律体系

首先，流域生态补偿的法律地位需要在《宪法》、具有“环境宪法”地位的《环境保护法》以及水领域具有较高地位的《水污染防治法》《水法》等基本法中得到进一步确认，通过修改或增加相关规定使流域生态补偿的环保地位得到国家层面的肯定［2］。另外，民法、行政法等部门法中涉及流域环境资源保护的规定，也应当考虑到与生态补偿相关立法的衔接［4］。

其次，应当考虑对流域生态补偿进行专门性立法［2］。2020年国家便对生态补偿条例公开征求意见，至今仍没有生态补偿条例出台的相关消息，这样的结果也并不出人意料，毕竟生态补偿涉及到的内容实在庞大，不仅涉及到森林、流域、重点生态功能区等各个领域，每个领域的补偿主体、补偿方式、补偿标准等又不尽相同，制定一部囊括所有领域的生态补偿总体性立法的难度可想而知，即使能够出台，也难免会由于规定过于原则性而缺乏实用性。因此，即使我国的生态补偿立法经验尚且缺乏，但是从具体的补偿领域角度入手进行专门性立法一定是一个正确的方向，虽然涉及的立法任务繁重，但比起生态补偿综合性立法则大大降低了立法难度，立法质量也相对有了保障。

最后，由于流域的特殊性，每条流域都有其特有的一些地理、人文特点，因此除了国家层面立法，地方流域生态补偿立法也是必不可少的，地方需要根据该地区流域的特征和需求，在国家立法的框架内做出针对性的细化或者变通［5］，来适应特定流域的地域性立法需求。这样，流域生态补偿立法便具有了一个基本完善的法律体系，流域生态补偿实践的开展也有了最基本的法律根据。

（二）以法律形式确立法律主体以及多元化的流域生态补偿方式

改变当前国家承担责任过重的局面，应当从明确法律主体及其承担的法律权利与义务入手，除国家作为补偿主体之外，流域涉及的各利益主体也应被纳入补偿主体的范围。具体来说，流域生态补偿中涉及的受益者、受损者、破坏者相应的法律权利与义务都应当在法律中加以明确［6］，受益者一般应对受损者承担补偿义务，包括对受损者因维护流域环境付出的直接成本以及因此丧失的发展机会成本等予以补偿，直观体现为一种对清洁水源进行付费；
而受损者应承担维护流域环境的责任，并取得相应的报酬；
流域破坏者则应对其破坏的流域生态环境承担赔偿责任，该责任具体的对象如不够明确，则由国家以生态环境的名义对其进行罚款或者责令修复。

在此基础上，进一步探索流域生态补偿市场化途径，以法律形式确立多元化流域生态补偿方式，才能逐步减轻国家负担。例如以法律形式明确水权交易、排污权交易等［4］，市场主体若能够根据法律规定自发达成水权或者排污权交易，便能够在很大程度上缓解资金来源不足的困境，不需要依靠政府的财政拨款也能达成双方均能受益的流域生态补偿合作。另外，国家也可以通过立法保障流域治理基金、融资等资金来源途径的合法运作［7］，对补偿资金筹集过程中的违法行为积极予以打击，鼓励社会各界通过各种合法途径筹集流域生态补偿资金，充分发挥国家在市场化过程中的宏观调控作用，保证流域生态补偿市场化的良性发展。

（三）完善跨区域流域生态补偿合作相关立法

针对跨区域流域生态补偿的区域性立法也是流域生态补偿法治化路径中至关重要的一步。如果区域性立法仍然保持由单个省份各自进行，难免会出现地方保护现象［8］，即使根据被损害方的法律规定，一方的行为损害了另一方的利益，但加害方政府出于对地方经济发展的考虑，一般不会根据受损方法律执行，从而使得很多地方流域生态补偿立法被空置，因此，跨区域层面的立法具有显而易见的实践意义，针对具体流域的跨区域合作立法也是流域生态补偿法律体系中不可或缺的部分。

跨区域立法首先应当明确中央政府的宏观把控责任和地方政府的依法行政和直接付费责任，中央政府是出现法律适用冲突时最后的决定者，地方政府则需要根据流域专门立法规范自己的行为［9］。具体流域立法由涉及区域的政府合作完成，各区域政府应当从合力保护流域生态环境角度出发，就该流域生态补偿中的补偿主客体、补偿标准、付费方式等达成一致意见，协商流域生态补偿中的监管机构和监管范围，最终达成统一的监管标准，此外也可以探索一些适合具体流域的新的补偿方式如对口协作、产业专业、人才培训、共建园区等［1］，来缓解地方政府的财政压力，最后将协商结果以法律的形式确立下来，这种合作化立法不仅有利于破除之前存在的项目化、地方保护等困境，而且有利于形成长效补偿机制，使流域生态环境长期得到治理。

（四）加强对流域生态补偿监管机制和公众参与机制的法律规制与保障

监管往往是法律规制的最后一步，也是关键一步，应着重强化流域生态补偿中的监管法治化，只有及时对流域生态补偿实践中的违法行为进行监管，流域生态补偿才能形成良性循环。

首先是监管机构的刚性监管，中央和地方的立法中都应当对监管机构的设立以及监管机构的职责范围进行明确规定，还应明确监管机构的中立地位，并赋予监管机构一定的执行权，对监管机构设置独立的考核标准，确保监管行为不受地方政府的干涉［1］。当然监管的前提还是立法中对各利益主体的法律责任做出了明确规定，监管机构仍需在法律框架内根据法律规定判断各主体的法律行为，并做出法律规定的相应惩治，否则又会由于监督权力过大而制约流域生态补偿的推进。

其次是来自于公众的柔性监管。必须加强相关的法治宣传与教育，使民众对流域生态补偿以及相关立法具备相应的了解，明确相关的治理任务，从而更好地配合地方政府的治理工作，同时也对流域生态补偿工作进行监督，保障流域生态补偿依法有序进行、流域生态补偿成效真正惠及民众。应当在法律中规定相关公众参与机制，确保公众的发声途径通畅，保证公众的监督能得到政府的及时回应，保持公众监督的积极性。