“1+X”证书制度实施的问题、逻辑与进路

刘云祥

(汕尾职业技术学院 经贸学院，广东 汕尾 516600)

2019年4月，教育部、国家发改委、财政部、市场监管总局联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》(简称《试点方案》)，掀开了实施“1+X”证书制度(以下或简称“证书制度”)的序幕。[1]证书制度是通过政府主导、校企协同的实施方式提升学分互认、证书互通、资源共享的国家人力资源管理体系和终身教育治理体系。为了稳步推进实施“1+X”证书制度，必须全面把握证书制度的治理架构，深刻理解实施的内在逻辑和相互关系，找出实施中的关键变量，打通异质化主体之间的隔阂，切实提高效能和促进活力。

随着“1+X”证书制度的稳步推进，从试点的第一批到第四批证书，教育部共遴选和批准446个试点证书。截至2021年9月13日，有2970所中职院校、1340所高职院校和643所本科院校一共4953所职业院校成为证书试点院校。试点证书的覆盖面和影响力越来越大，证书试点逐步得到推广。

然而，“1+X”证书制度实施以来，也出现一些新问题，主要表现为以下几个方面：一是证书制度相关治理体系不完善，不能精准把握证书制度实施的关键点和切入点，制度实施缺乏纵向推动和横向衔接。二是培训评价组织和企业等实施主体基于自身社会属性或经济属性的运行逻辑，有各自不同的功利性动机，培训评价组织、企业和职业院校之间不一定能形成求同存异、高效协同、协作共赢的治理体系。三是学分银行和国家资历框架体系还有待于完善，各类职业院校还未把学分制度落到实处，没有真正实现学分互认，没有切实做到“书证融合”。四是职业院校对“X”证书制度认识不到位，传统学历教育体系对“X”证书有排异性，未能做到“课证融通”，职业院校的监督、管理和保障措施没有跟进或完善。五是职业技能证书的公信力和影响力还不够大，需要加强宣传和推广，提高其在经济生活和社会生活中的认可度。

(一)“1+X”证书制度整体结构和逻辑的研究现状

通过中国知网输入主题词““1+X”证书 逻辑”检测出45篇核心论文，再输入主题词““1+X”证书 机制”检测出50篇核心论文，剔除不相关论文和重复论文，可得出约13篇相关核心论文，可见对证书制度整体结构与逻辑的研究甚少。有部分研究者提出了一些有借鉴意义的建议，例如，张培、夏海鹰从产教融合、技能养成、终身学习三个维度分析证书制度的价值取向、书证融通的实现逻辑，并提出以复合型技术技能人才为目标、以"三教"改革为驱动、以“个性定制”为手段的融通机制。[2]35陈应纯、吴南中提出按照“1+X”证书融入教学全过程的整体思路创新职业教育治理模式，系统性重构职业教育治理体系，按照证书制度运行的逻辑完善职业教育治理机制。[3]20王雪琴从证书制度逻辑根源、内在逻辑、关系逻辑以及治理逻辑提出新的实施策略。[4]南旭光、张培认为职业教育应基于证书制度的内涵和逻辑，坚持问题导向、融合互通、特色发展、多元协同、改革驱动的原则。[5]但大多数研究对证书制度整体结构把握不准，逻辑分析不科学，提出的策略杂乱无序，影响了人们对“1+X”证书制度的指导思想和制度目标的理解和把握，为此，有必要重新梳理“1+X”证书制度实施的整体框架和推进逻辑以确保证书试点的顺利实施。

(二)“1+X”证书制度“三层四分”整体架构与推进逻辑

为了更好地把握证书制度的全局设计与部署，领会证书制度的价值内涵、实施目标和逻辑关系，抓住试点证书实际工作的切入点和关键点，解决证书制度实施中出现的具体问题，有必要重新梳理证书制度的整体框架。“1+X”证书制度的整体框架可以概括为“三层四分”的结构。其中“三层”指的是在实施体系中从上而下的三个层级——国家制度设计、协同治理、具体实施。三个层级实际上体现了证书制度从政策理念、组织管理到具体实施的自上而下的单向度特征。在这个“三层”结构中，存在四个差异性的无形隔断——“四分”。第一是各类教育资源和要素的多样性，第二是实施主体(政府、培训评价组织、行业、院校、企业)的异质性，第三是学历证书和技能证书的差异性，第四是课程体系和技能证书的差异性。在“1+X”证书制度“三层四分”的结构中，“三层”是为了实现国家教育战略中的资源共享、全民教育和终身学习的教育目标的从无形到有形的过程，它是以权力为主要驱动力、自上而下实施制度的单向度的过程。而“四分”指的是在国家人才资源管理体系和教育体系中各个实施主体和相关元素的差异性，它们按照各自的运行逻辑，体现了多向性的诉求。推进“1+X”证书制度实施要做到两方面，一方面使教育政策和教育理想突破“三层”的层级结构，把证书制度落到实处；
另一方面打破或化解“四分”的差异性隔阂，建构资源共享、协同治理、成果互认、良性循环的职业教育治理体系和技术技能型人才培养体系。(如图1所示)

图1 “1+X”证书制度的整体架构图

对证书制度整体框架的纵向和横向的梳理源于制度实施的不同的驱动逻辑。纵向推进的力量主要是政府的执行力。在传统的职业教育治理体系和育人模式下，推行新制度遇到最大的阻力是原有职业教育体系和制度本身。横向协同的力量源于消除或超越教育资源要素或主体的异质性，进而构建合作博弈的运行模式和治理体系。为了生成新的治理体系和治理形态，推动制度实施，在“三层”的纵向推动中要侧重于求 “变”，“变”即是制度优化和体系革新；
而在“四分”横向衔接中，要侧重于求“通”，“通”即为协同合作、共享互通。下面从纵、横两个维度分别作详细阐释。

“1+X”证书制度通过政府自上而下的单向推进落实，“三层”结构包含宏观、中观、微观三个层级。宏观层面指的是国家制度设计和指导思想，反映的是国家整体的教育理念和价值主张；
中观层面指的是制度的组织架构和运行机制，体现的是贯彻落实证书制度的具体安排；
微观层面指的是各个实施主体为了达到证书制度的目标而采用的治理方式和具体措施。为了推动证书制度的层层落实，主要考虑以“变”的方式做好制度设计与安排。

(一)整合教育资源之“变”，做好顶层设计

为了实现终身职业发展和个人全面发展的价值诉求，“1+X”证书制度以全局视野做好制度的顶层设计。以终身学习推动国家资历框架体系建设，构建学分银行，使学习成果互认、互通、互用。无论是国家资历框架还是学分银行建设都是为了完善现代职业教育体系和培训体系，以及改革技术技能型人才培训体系和评价体系，最终实现教育资源优化、育人模式创新、治理体系高效的现代职业教育。

(二)优化运行机制之“变”，强化组织管理

“1+X”证书制度是以政府推动的以证书评价主体为主导的四方(培训评价组织、行业、企业、院校)联动的运行体系。由于院校遵循公益逻辑，而培训评价组织、行业和企业遵循经济逻辑，各自价值诉求的差异性难免会导致运行机制的低效或失灵，必须发挥政府的引导和协调作用，构建有效和高效的协同治理体系，创新多元育人模式。

(三)完善协同治理体系之“变”，推进制度落实

制度落实在实施主体的层面上有各自的运作环境，同时各个实施主体在各自运作和治理时有一定的独立性和排他性，所以，完善合作机制和优化协同治理体系非常重要。企业等非公益性主体必须多与政府和院校沟通协作，了解学习群体的知识结构和水平，整体把握各级各类院校学生的学习能力和特点，从而制定科学、规范、精准的职业技能证书标准和考核标准。另一方面，院校为了全面贯彻落实“1+X”证书制度，要以市场为导向，深化校企合作，实行课证融通，优化课程体系，根据职业人才培养的要求，科学严谨遴选技能证书和组织学生报考证书。

证书制度的纵向差异性阻隔主要包括四个方面，主要采用“通”的方式化解证书制度结构中的差异性矛盾。

(一)搭建统一通行的国家资历框架，整合各类教育资源和要素，促进终身教育和全民教育

通过搭建新型国家资历框架统筹和整合各级各类教育资源和要素，有效衔接正式教育和非正式教育，校园教育和社会教育共享互通，提高资源利用率和国家整体人力资源质量。“1+X”证书制度为院校学生和职场人员提供了继续教育的机会，通过学分的认定、存储、积累和转换，打破了传统职业教育职业选择的束缚和局限，促进了终身教育和全民教育的发展。

(二)创新畅通互动的协同治理体系，超越实施主体异质性矛盾，推进治理体系的良性互动

由于实施主体的异质性，培训评价组织、行业、企业与职业院校遵循不同的运行逻辑，不利于协同治理，严重阻碍了证书制度的推进和实施。例如，培训评价组织按照政府教育部门的要求制定技能标准和证书考核内容，以被考核者的报考费作为唯一的收入来源，容易导致以下问题：一是刻意夸大培训评价组织的资历；
二是考核标准和考核内容与实际行业标准和岗位要求存在一定的差距；
三是如果委托第三方进行培训和评价容易出现证书考核不严谨或不严格，不一定能体现技能证书应有的质量水平。同样，作为实施主体的行业、企业也可能存在类似的问题。为此，一方面要充分发挥政府的引导和宣传的作用，加快推进证书制度并做好技能证书的公共宣传以消减各个实施主体之间的异质性矛盾；
另一方面要积极构建合作共赢的协同治理体系，加强合作博弈的正面引导，提高行业和企业的社会责任感。

(三)建设学分银行，融和学历证书和技能证书，提高学习成果的互认、互通

把技能证书的考核成果存入学分银行大数据平台，与学历证书的课程考核成果进行融合与加总构成学生整体考核评价，保证了学习成果的互通、互认。学分银行的制度实施突破了双证制度中学历证书与职业技能等级证书分离的局限，有效节省了学习者的学习时间，促进终身学习的发展，同时也提升了产教融合的广度和深度，加快了课证融通和职业院校人才培养方式的转型升级。

(四)深化校企合作和产教融合，化解课程体系和技能证书的差异性，实现课程体系的共建、共享

在证书制度的框架中，企业和院校都是非常重要的环节。企业是实施主体中的关键要素，是深化校企合作的一线堡垒，是推进产教融通的原始力量；
职业院校是制度实施的主阵地和目的地，证书制度的实施最终要落实到职业院校中来。技能证书是制度的内容、方式和手段，其根本的目标指向是职业教育治理体系的改革创新和技术技能型人才培育机制的创新。“1+X” 证书制度产生和实施的逻辑起点，便是以产教融合推进职业教育人才培养体制机制创新。[2]40-41要通过产教融合对接产业与专业，对接岗位与课程体系，实现课程体系的共建、共享，要以“三教”改革为驱动，促进职业教育人才培养体系的内在变革。

梳理证书制度的框架体系以及厘清制度实施的各个单位主体的本质、关系和运行逻辑是“1+X” 证书制度能顺利贯彻落实的基本前提和关键因素。通过对证书制度的整体框架的纵向和横向梳理，进而提出变革创新和协同融通之策，解答了前文关于证书制度实施中的主要问题。要分别以“变”或“通”的方式做到纵向贯通以及横向协同，在纵向的维度要发挥激励功能、制约功能和保障功能的权衡与互补，[3]26-27在横向的维度要发挥政府的引导和协调作用，深化校企合作和书证融通，构建合作共赢的治理体系。