新时代婚姻登记档案管理问题探究

☉ 何文丽

档案事业是经济社会发展的重要支撑。进入新时代，档案工作呈现出许多新特征：档案资源来源广泛、内容丰富、形式多样；
档案管理法治化进程加快；
档案管理手段向信息化转型；
档案服务从政府利用为主向社会公共服务多元转变，社会公众对民生档案信息需求快速增长。适应新特征，档案工作者必须牢记为党管档、为国守史、为民服务的神圣职责，与时俱进地迎接新挑战、研究解决新问题。婚姻登记档案是婚姻登记机关在办理结婚登记、离婚登记、撤销婚姻、补发婚姻登记证的过程中形成的具有凭证作用的历史记录，是民政专业档案，因其在遗产继承、析产、借贷、债权债务处分、房产交易等事务中发挥着不可或缺的证据作用，而成为利用率最高的民生档案。2006年，民政部联合国家档案局制定了《婚姻登记档案管理办法》（以下简称《办法》），并以部令形式印发全国执行。《办法》对婚姻登记档案规范管理和有效利用起到了积极的推动作用，但随着时代发展和科技进步，婚姻登记档案管理也遇到许多新问题，必须加以研究解决。本文重点探讨三个问题。

《办法》第15条对婚姻登记档案的利用主体、利用范围和利用手续等作了较严格的规定，是婚姻登记机关和综合档案馆开展婚姻登记档案利用服务的根本遵循。但《办法》对婚姻登记档案利用多是原则性的规定，很多具体情况涉及较少，随着实践发展，一些新的情况新的问题不断出现。从档案利用主体看，问题较多的是律师利用与其他单位、组织和个人利用两种情形。

（一）律师利用。

有律师认为，律师法第35条赋予了律师不需要持法院出具的证明材料就可直接查阅婚姻登记档案的权利。根据“上位法优于下位法”的原则，律师查阅应当适用律师法而非适用《办法》。在婚姻登记档案利用实践中，经常出现律师与婚姻登记档案保管部门之间的矛盾。

其实，《办法》与律师法的相关规定并不冲突。因婚姻登记档案特别是离婚登记档案中的离婚协议书，涉及婚姻当事人的财产债务分割、子女抚养等个人隐私信息，应当予以保护。按照《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第7条规定，婚姻登记档案属于控制使用范围的档案。档案法第20条规定：“利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定。”《办法》即是基于上述法律和政策制定的。

律师法第35条规定：“……律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。”上述条款明确了律师自行调查取证的权利，在调查取证时，相关单位如何确定律师调查事项与“承办法律事务有关”，必须通过一定的程序或证明材料认定。《办法》第15条第4款规定“律师及其他诉讼代理人在诉讼过程中，持受理案件的法院出具的证明材料及本人有效证件可以查阅与诉讼有关的婚姻登记档案”。该款正是有关部门确认律师调查事项与“承办法律事务有关”的具体表述。

（二）其他单位、组织和个人利用。

《办法》第15条第5款规定“其他单位、组织和个人要求查阅婚姻登记档案的，婚姻登记档案保管部门在确认其利用目的合理的情况下，经主管领导审核，可以利用”。该款是对社会利用主体利用婚姻登记档案的原则性规定，要求从严掌握，是否准许社会主体利用及如何利用，没有具体程序要求，由婚姻登记档案保管部门自行决定。利用者能否利用档案，取决于利用目的是否合理，在合理与不合理没有明确界定的情况下，利用者与确认者可能各执一词，从而产生矛盾。

“目的合理”应当是维护国家、公民、法人和其他组织的合法权益，同时不侵犯婚姻当事人合法权益，符合上述标准即可查阅。社会主体查阅婚姻登记档案，往往涉及利益之争，一般应征得婚姻当事人同意，如果无法取得婚姻当事人同意，应当具体问题具体分析。《办法》第15条第5款需要细化：首先明确哪些属于婚姻登记档案的“合理利用目的”；
其次明确查阅人应当根据不同情形，分别提供不同证件和证明材料。

（一）婚姻登记档案信息化建设的必要性

20世纪80年代以来，我国信息化发展进入全方位、多层次推进的新阶段，档案信息化成为档案事业发展的战略选择。近年来，档案信息化法律法规、政策规范密集出台，特别是2021年实施的新档案法增加了“档案信息化建设”专章，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》，对深化档案信息化战略转型提出了新的要求。抓好战略转型，需要各地区各部门积极探索、大胆实践。婚姻登记档案信息化是民政档案信息化的重要组成部分，应当按照国家档案信息化要求，结合婚姻登记档案工作实际，对婚姻登记档案电子化管理途径进行积极探索，重点解决存量婚姻登记档案数字化和增量婚姻登记电子文件归档和电子档案存储、备份等问题，进而规范婚姻登记电子档案管理，保证婚姻登记档案有效利用。

（二）婚姻登记档案信息化建设的难点问题

党的十八大以来，我国婚姻管理信息化建设取得历史性跨越，全面完成了新中国成立以来婚姻登记现存纸质历史档案数据补录工作；
全国婚姻登记机关有效实现了人、证、库的有效比对，普遍实现了婚姻登记网上预约、婚姻登记全国联网审查、身份信息与国家人口基础数据库比对；
婚姻登记“跨省通办”试点工作正在开展。这些是婚姻登记档案信息化建设的基础，同时也对婚姻登记档案信息化提出了更高的要求。2021年，民政部制定了《全国婚姻登记档案电子化工作规范（试行）》，对婚姻登记档案电子化工作进行指导，但实际工作中也遇到一些问题，主要表现为：婚姻登记档案信息化发展不平衡；
婚姻登记档案电子化标准不统一；
婚姻登记管理信息系统归档功能欠缺；
婚姻登记档案管理系统有待开发。

（三）婚姻登记档案信息化建设的思路

婚姻登记档案信息化是一项基础性、系统性工程，是推进实施全国婚姻登记“跨省通办”的重要前提，针对工作中存在的问题，应借推进实施全国婚姻登记“跨省通办”之机，重点做好以下几项工作，将婚姻登记档案信息化建设提升到一个新水平：

在全国范围内开展大规模调查研究。摸清纸质婚姻登记档案数字化问题，摸清婚姻登记信息系统、婚姻登记档案管理系统建设和使用情况，以及婚姻登记电子档案管理制度、工作机制和技术标准建设情况。

建立统一的婚姻登记档案元数据标准。统一的元数据标准可以保证各地婚姻登记电子文件格式上的统一，保证数据备份或传输的稳定，方便进行数据的收集、汇总、分析。纸质文件，可按《纸质档案数字化技术规范》（DA/T31-2005）规定扫描文件的格式、大小、分辨率及其它元数据标准。电子文件，应参照《文书类电子文件元数据方案》（DA/T46-2009）对婚姻登记电子文件的格式、数值类型、字段长度等进行规范，以便于数据的交换与存储。

建设自动化的婚姻登记档案管理机制。充分利用电子文件传输迅速、查询便捷等特性，参照《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894-2016）等相关标准制定婚姻登记电子文件归档规范，设定数据自动采集归档条件，逐步实现电子文件鉴定、归档、整理的自动化，完善婚姻登记信息系统归档功能。

开发婚姻登记档案管理系统。针对业务系统日常数据处理量大、存储空间有限、缺乏电子文件鉴定能力等现状，可开发专门的婚姻登记档案管理系统，采用档案系统架构，遵从电子文件归档及元数据相关国家标准，与婚姻登记业务系统对接，建立预归档库，对自动接收的档案进行整理、归档，接收业务系统生成的元数据，保证归档电子文件真实、可用、完整、可靠，提高电子档案安全性，减轻业务系统运行负荷，保证电子档案随时可调用，从而提高系统运行效率。

进行试点和推广应用。在全国选取部分省市进行试点，不断优化业务系统归档功能和档案管理系统各项功能，不断完善各项标准；
条件成熟时，在全国印发标准、推广应用系统，同时加强培训和指导。

随着时间的推移，《办法》所依据的法律法规、规章标准都进行了修订，实践发展也对《办法》提出了新要求，应适时对《办法》进行修订，并建立配套的政策标准体系。

（一）《办法》修订的理由

从《办法》制定的依据看。依据之一是档案法，2021年1月1日实施的新档案法，调整幅度较大，新增了“档案信息化建设”和“监督检查”两个专章，在档案机构及其职责、档案的管理、档案的利用和公布等方面也有新的规定。《办法》应当依据新档案法的规定加以修订。依据之二是《婚姻登记条例》，该条例正在修订中，因其所依据的婚姻法已由民法典取代。民法典对婚姻登记工作的影响有两项：一是其1052条第1款规定，婚姻登记机关不再受理因胁迫结婚的撤销婚姻申请，这意味着“撤销婚姻类”婚姻登记档案从此不复存在；
二是其1077条规定，建立离婚冷静期制度，从而导致离婚登记程序调整为“申请—受理—冷静期—审查—登记（发证）”，这意味着“离婚登记类”文件材料归档范围应调整。

从婚姻登记档案业务发展需要看。一是信息化时代，档案工作处于数字化转型期，加强婚姻登记档案信息化建设迫在眉睫，而《办法》对婚姻登记档案信息化只作了原则性规定。二是婚姻登记档案利用在实际工作中遇到了一些问题，《办法》第15条需在总结经验的基础上进一步完善。

（二）《办法》需要完善的内容

婚姻登记档案分类。根据民法典规定，婚姻登记机关不再受理因胁迫结婚的撤销婚姻申请，民政部门的婚姻登记档案类别应当由4类调整为3类，即结婚登记类、离婚登记类和补发婚姻登记证类。

离婚登记类文件材料归档范围。重新界定的离婚登记文件材料归档范围，应包括《离婚登记审查处理表》《离婚登记申请书》《离婚登记声明书》、当事人结婚证复印件、当事人离婚协议书、当事人身份证件复印件及《撤回离婚登记申请书》《撤回离婚登记申请确认单（存根联）》等。

婚姻登记档案信息化建设。依据新档案法规定，在《办法》中增加婚姻登记档案信息化建设条款，对婚姻登记档案信息化建设的目标任务、机构职责、软硬件条件及电子文件归档和电子档案管理一般要求等作出明确规定。

婚姻登记档案利用规定。应加强婚姻登记档案利用工作调研，依据新档案法关于档案开放利用的规定，完善律师等诉讼代理人及其他单位、组织和个人等社会利用主体的利用范围、手续，增强《办法》可操作性，既保证婚姻登记档案最大限度发挥作用，又保证婚姻登记档案信息安全，维护婚姻当事人合法权益。

（三）《办法》配套性政策、标准

各省（自治区、直辖市）民政部门应当依据《办法》规定的原则，结合本地实际制定具体的实施细则；
民政部应当制定与《办法》配套的婚姻登记档案电子化相关标准，如《婚姻登记电子文件归档与电子档案管理规范》《婚姻登记电子档案元数据方案》等。婚姻登记档案制度体系建设是一项系统工程，民政档案业务主管部门必须做好顶层设计。▐