国家审计治理地方政府专项债券问题的博弈分析——现象、机理、路径

韩文琰

（中国劳动关系学院，北京 100048）

在审计署2011—2013年连续三次政府债务专项审计基础上，国务院于2014年10月份发布了《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号），要求审计工作要特别注意反映地方政府性债务中的“苗头性、倾向性问题，积极提出解决问题与化解风险的建议”。我国政府在发行地方政府专项债券前，就比较重视审计在地方政府债务治理中的积极作用。国家审计不仅能抑制地方政府债务的快速增长（马东山等，2019），[1]而且可以降低政府显性债务风险（陈文川等，2019）。[2]国家审计作用发挥得越好，地区财政透明度越低（仲杨梅和张龙平，2019），[3]地区腐败程度越低（陈文川等，2019），[4]国家审计对降低地方政府债务风险的效果越明显。此外，地方政府债务风险与财政分权正相关，财政分权高的地区，地方政府债务风险也比较高，对此类地区应增加审计投入力度；
反之，财政分权低的地区，其债务风险也比较低，则应增加审计问责力度（马东山等，2019）。[5]这些文献从财政透明度、财政分权、腐败等多角度研究了国家审计对降低地方政府债务风险的作用，实际上对于专项债券风险，国家审计同样有效，而且金融发展能够强化这种作用（韦小泉，2020）。[6]从现有文献来看，国家审计对专项债券风险具有抑制作用，但从审计结果看，专项审计中的突出问题不仅具有普遍性，而且“屡审屡犯”，这一方面说明地方政府对专项债券重发行轻管理，另一方面也说明作为“免疫系统”的国家审计还有优化空间。本研究在细分地方政府审计与国家审计的基础上，构建地方政府、地方审计机关、国家审计机关三方博弈模型，分析国家审计治理地方政府专项债务的博弈机理，探究解决问题的路径。

2021年，我国发行地方政府专项债券49229亿元（其中新增专项债券35844亿元，再融资专项债券13385亿元），约占当年发行地方债券总额（74898亿元）的65.73%，比2020年增加7825亿元，增幅为18.90%；
与2015年初始发行地方政府专项债券的9692亿元相比增加39537亿元，增长4.08倍。作为地方政府融资工具与政策工具的地方政府专项债券（王志刚，黎恩银），[7]自发行以来，不仅起着防范地方政府隐性担保扩张的作用，而且在稳定投资、扩大内需、补充短板等方面也发挥积极作用，在逆周期下调控经济，推动经济增长（崔智星，胡志勇，姜枫；
2021）。[8]但随着地方政府专项债券规模的快速扩张，出现了政策与实践的背离（韩文琰，田静；
2020），[9]政府审计（包含国家审计与地方政府审计）结果反映出如下现象。

（一）专项债券问题横向上存在“同群效应”

2021年6月份公布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示：审计署重点调查的55个地区1.27万亿元专项债余额中有413.21亿元（占3.25%）没有严格按照用途使用，其中有5个地区把204.67亿元专项债券资金投向无收益或者年收入不足本息支出的项目，存在偿债风险。

截至2021年9月7日，所有省、直辖市、计划单列市的审计厅都公布了2020年省级预算执行和其他财政收支审计报告，报告显示专项债券比较突出的资金闲置与违规使用问题具有普遍性。第一，资金闲置。湖北、湖南、江苏、河南、甘肃、贵州、安徽、北京、广东、山东、上海、海南、辽宁、广西、四川、福建、云南共17个省（区、市）披露了其管辖的市县存在专项债券资金闲置问题，多数闲置超过1年，其中广东、湖北、北京、福建等管辖的市县有专项债券资金闲置在2年以上。第二，违规使用。山东、湖北、河南、广东、海南、江苏、贵州、重庆等管辖的市县存在违规使用专项债券资金问题。其中山东有4个市20个县把29.04亿元专项债券资金用于购买理财产品、其他项目建设或借给乡镇或企业等部门用于资金周转；
广东省部分地区将5.41亿元专项债券资金偿还政府购买服务欠款、发放工资等，另有1市挪用113.32万元专项债券资金支付其他项目工程款等。此外，河南、福建、海南也有不同程度的专项债券资金挪用问题。从地方政府层级看，省本级专项债券问题较少，多数问题主要集中在市县级，表现出明显的“同群效应”。这不仅与市县级政府本身的管理水平有关，而且与我国专项债券发行权限有关，目前省级地方政府及计划单列市为专项债券的发行主体，一般市县级政府不属于发行主体，在专项债券的使用与管理中存在省级财政兜底的隐性担保，因而风险意识不强，如果处理不当可能会导致地方政府隐性债务风险异化或转移阵地（韩文琰，高诚；
2020）。[10]

（二）专项债券问题纵向上具有“屡审屡犯”偏好

2020年发布的《国务院关于2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》也显示了类似的问题。去年审计署审计的18省及所辖36个市县中，有503.67亿元新增专项债券资金闲置，132.3亿元闲置时间超过1年。各省公布的2019年省级预算执行审计报告中，福建、江苏、宁夏、甘肃、四川、北京、海南、广东普遍存在闲置的专项债券资金。此外，福建专项债券建设项目未实现预期收益，山东将专项债券的项目资金用于无收益项目，江苏专项债券资金未有效使用，广东未按规定程序调整项目，海南有市县擅自调整债券项目或资金用途、违规列支、序列支出、项目建成后未使用或使用效果未达预期等问题。从审计发现问题的省份看，多数存在“屡审屡犯”“边整边犯”问题。

（三）国家审计改变着地方政府的行为策略

从2020年和2021年的审计结果看，地方政府对专项债券存在重发行轻管理问题。对此，财政部颁布了一系列文件，旨在严格规范专项债券的发行与使用。2020年7月，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）提出：赋予地方一定的自主权，对准备不充分难以在短时间内建设实施的项目可依法合规调整新增专项债券用途，对债券发行、使用实行穿透式、全过程监控。2021年6月份，财政部发布《关于印发〈地方政府专项债券项目资金绩效管理办法〉的通知》（财预〔2021〕61号）明确提出对专项债券项目资金绩效实行全生命周期管理，坚持“举债必问效、无效必问责”的管理理念，强调绩效评价不仅影响后续新增专项债的分配比例，而且失效的项目要问责。

由此可见，国家审计推动了制度的建立与完善，制度规范影响着地方政府发行、使用专项债券的策略。第一，发行进度整体放缓，2020年地方政府发行新增专项债券的进度为96.05%，各省基本按照限额完成了专项债券的发行（如图1所示）。但2021年拟安排3.65万亿元地方政府新增专项债券，当年1-7月份发行地方政府专项债券13546亿元，发行进度为37.11%；
与2020年同期的发行规模22662亿元相比下降9116亿元，降幅为40.23%；
2020年同期的发行进度为60.43%，下降23个百分点。第二，海南、内蒙古、青海、宁夏四个省（区）级地区在2021年1—7月份未发行新增专项债券，可能选择不违规也不作为策略。第三，部分省份从积极发行、违规使用或闲置不用调整为谨慎发行，如海南省，2020年1—8月发行178亿元，发行进度为67.17%；
2021年1—8月的发行进度为0。据此分析，地方政府在国家审计影响下可能选择的策略有：违规乱作为、不违规也不作为、不违规并积极作为三种，由于前两种策略都不是国家提倡的，因而都应该受到处罚，将二者合并成一种需要被审计治理的策略，即地方政府有：需要被审计治理与不需要被审计治理（不违规并积极作为）两种策略。

图1 2020年各省新增专项债券限额发行完成情况

（一）地方审计机关与地方政府的静态博弈

同一级政府的地方审计机关由地方政府领导，因此其审计可视为内部审计，地方政府不以地方审计机关发现的问题给予其奖励，地方审计机关也无权处罚地方政府，二者之间的博弈为非零和博弈。假定地方审计机关严格审计能够发现地方政府在专项债券发行和使用中的违规与不作为问题，同时假定地方政府是理性的，信息是完全的，能够通过充分论证准确判断专项债券项目的收益与可行性，①在没有国家审计的情况下，地方政府与地方审计机关的支付矩阵如表2所示，博弈参数及其释义如表1所示。

表1 博弈参数及释义

表2 地方审计机关与地方政府一般静态博弈的支付矩阵

在没有国家审计或国家审计不严的情况下，地方政府在专项债券发行限额管理制度下，积极发行债券、完成分配限额是其理性选择，不存在或很少存在不作为现象，正如2015—2019年的发行进 度，分 别 为100.93%、99.21%、100.20%和99.94%。而地方审计机关的理性选择是与地方政府合作，不如实披露。这种均衡正好能够解释我国专项债券审计发现的普遍问题，即国家审计披露的2016年—2018年省级地方政府预算执行审计报告中没有相关内容，地方审计机关也未披露相关内容，反映了在国家审计缺位的情况下，地方审计不如实披露，进而导致地方专项债券闲置时间多数超过1年的事实。

（二）地方审计机关与国家审计机关的静态博弈

增加国家审计时，地方审计机关与国家审计机关的支付矩阵如表3所示。在没有奖励与惩罚的情况下，国家审计机关与地方审计机关都没有严格审计的动力，二者的最优策略为合作，即地方审计机关不如实披露与国家审计机关不审计。

表3 地方审计机关与国家审计机关静态博弈支付矩阵（无奖励与惩罚的情况）

由于地方审计机关的审计报告需要经过地方政府审议，所以其策略更多的受地方政府影响。而且对地方审计机关的奖励需在国家审计机关对专项债券审计的基础上，判断是否真的如实披露，因此不能在地方审计机关与国家审计机关博弈中简单给出，需要对地方政府、地方审计机关与国家审计机关三方策略分析基础上给出。

（三）国家审计机关、地方审计机关与地方政府的静态博弈

专项债券属于地方政府投资重点而且资金都比较大，按照审计全覆盖思想，应该做较为全面的审计，假定地方审计机关做了全部审计能够发现全部问题，但是否如实披露，则要看国家审计机关的审计策略。如果国家审计在前，地方审计机关会根据国家审计结果选择是否如实披露审计发现的问题，如目前的审计报告披露顺序，国家审计机关先披露审计报告，地方审计机关后披露审计报告，2020年6月7日审计署披露了全国预决算执行审计报告，而地方最早披露审计报告的厦门市，于2021年7月8日披露。这样的时间序列下，地方审计机关为维护地方政府的利益可能选择不如实披露。相反，如果地方审计先披露审计情况，国家审计后披露，则相当于增加了国家审计的随机性，地方政府与地方审计机关会更加谨慎。因此，在审计时间策略上，应该地方审计披露在先，国家审计披露在后，国家审计将依据地方审计情况选择重点审计对象与重点审计领域，这样不仅有利于降低国家审计的成本，而且能提高审计监督效率。据此分析构建的地方政府、地方审计机关与国家审计机关的支付矩阵如表4所示，括号中的参数表示相应的概率。

表4 地方政府、地方审计机关与国家审计机关的一般静态博弈支付矩阵

1.国家审计机关的静态博弈分析

依据表4给出的博弈矩阵，计算国家审计机关的期望收益E（X）以及期望收益对审计概率的偏导数，分别得出式1和式2。

分析式1和式2可知：（1）当地方政府在专项债券管理中存在违规或不作为，地方审计机关不如实披露时，国家审计机关给予二者的惩罚大于其审计成本与地方政府不违规且积极作为对地方审计机关的奖励之和时，国家审计机关的期望收益随审计概率单调递增，即增加审计概率，并增加审计处罚力度是国家审计机关的理性选择，而国家审计机关代表国家利益审计，因而对国家治理专项债券问题是有效的。（2）增加审计概率会加大审计成本，当审计成本与地方政府不违规积极作为时给予地方审计机关的奖励之和大于违规或不作为的处罚时，控制审计成本，对不违规积极作为地方的审计机关适当给予奖励比较有效。据此分析可以得出：第一，在违规不积极作为比较少的情况下，充分发挥地方审计机关的作用，积极宣传相关政策，奖励是有效的，因此国家审计机关发现问题苗头时要正确引导、积极处理，通过正向激励将问题扼杀在初始阶段，能起到事半功倍的作用，正如《关于加强审计工作的意见》中提出的审计工作要特别注意“苗头性、倾向性问题”；
第二，在违规不积极作为情况比较多（p较大）的情况下，国家审计机关通过奖励控制审计成本，难以取得治理效果，应加大审计力度，扩大审计覆盖面与审计随机性（加大q），同时加大问责处罚力度。

2.地方审计机关的静态博弈分析

同样依据表4的支付矩阵，计算地方审计机关的期望收益E（Z）和其期望收益对如实披露概率的偏导数，分别得出式3和式4。

地方审计机关的期望收益对如实披露概率的偏导数为：

分析式3和式4可知，当存在地方政府违规发行专项债券或者不作为时，p≠0，可以得到国家审计机关的最优审计概率q*=。地方审计机关的如实披露成本扣除国家审计机关给予的奖励大于国家审计概率与给予的惩罚之积时，地方审计机关的期望收益随如实披露概率单调递减，地方审计机关如实披露的意愿不足；
当国家审计机关加大审计概率，并提高处罚力度时，地方审计机关更愿意如实披露，可见国家审计机关给予地方审计机关如实披露的奖励不如对其不如实披露的惩罚更有效。

3.地方政府的静态博弈分析

同理依据表4给出的博弈支付矩阵，求出地方政府的期望收益E(Y）及其对需要治理的偏导数，如式5和式6所示。

地方政府的期望收益对需要治理概率的偏导数为：

分析式5和式6可知，地方政府违规或不作为管理债券的收益扣除处罚之差大于国家审计给予地方政府不违规积极作为的奖励时，地方政府有违规和不作为的利益激励；
当国家审计加大审计力度，发现违规或不作为的处罚加大时，地方审计机关如实披露意愿增强，地方政府的期望收益随违规、不作为概率单调递减，地方政府更愿意不违规积极作为获得国家审计机关的奖励。

（四）国家审计机关、地方审计机关与地方政府的动态博弈分析

地方政府专项债券是地方政府融资的主要手段，是国家审计机关、地方审计机关与地方政府的动态博弈结果，因此研究政府审计对专项债券问题的治理应在动态博弈中分析机理，在长期均衡中做出选择。国家审计机关在人力财力有限的情况下，对地方政府专项债券的审计分为重点审计地区与随机审计地区，其中重点审计地区的理性选择为未审计过的地区、审计过未如实披露以及如实披露需要治理的地区；
其余地区为随机审计地区。

当国家审计机关的审计力度与处罚力度都比较小时，地方政府违规或不作为发行和使用专项债券有利可图，地方审计机关在地方政府领导下，会与地方政府合谋；
当国家审计机关加大审计力度和处罚力度，地方政府违规或不作为无利可图时，会放弃这种策略，地方审计机关也会随之选择如实披露。考虑严酷策略，如果国家审计机关发现某个地方政府违规或不作为，发现地方审计机关不如实披露，则在以后每期都重点审计，并加大处罚力度，不断缩小违规与不作为地方政府的收益空间，缩小地方审计机关不如实披露的收益空间。依据无名氏定理，只要国家审计机关、地方审计机关与地方政府三者收益的贴现因子足够大，总可以找到一个均衡策略，如严酷策略，去实现子博弈精炼纳什均衡。此时的均衡为地方政府不违规积极作为、地方审计机关如实披露、国家审计机关不重点审计，这种均衡能够保持较好的良性循环。

综上分析可得出如下结论：第一，地方政府审计机关受地方政府领导，二者之间存在利益共生关系，因此单纯依靠地方政府审计机关的审计难以治理专项债券问题，国家审计是必要的，而且其长期并且稳定、恰当的奖惩机制在治理地方政府专项债券问题中是必须的，并且从现行审计结果看，惩罚机制比奖励机制更有效。第二，国家审计机关是否审计、审计力度以及奖惩力度如何，在于其对专项债券问题的判断。

（一）基于国家审计视角的专项债券问题缘由分析

尽管导致地方政府专项债券问题的原因是多方面的，但从现有审计情况看，主要原因如下：第一，国家审计力度还不够大。近些年国家重点关注地方隐性债务的审计与风险治理，但对专项债券的审计还不够重视，自专项债券发行以来，国家审计机关未组织过专项审计，主要在预决算审计中作为风险项目予以关注，与专项债券资金的融资规模与重要性相比，显然不够。第二，对市县的审计覆盖面不够广。2021年国家审计机关重点审计了55个地区（含17个省本级、17个市本级与21个县），2020年审计了18个省及所辖36个市县，而大陆地区共有333个市及2846个县，审计覆盖率为1%左右。第三，现有的审计披露时序，增加了地方审计机关披露问题的选择性。目前，国家审计机关先披露国家层面的预决算执行审计报告、地方审计后披露省级的相应报告，给了地方审计机关与地方政府合谋的时间与选择空间。第四，缺乏相应的审计制度与审计机制。尽管财政部发布了专项债券绩效管理等相关办法，但没有相应的审计制度，让问效、问责的惩罚机制与奖励的激励机制不能发挥博弈应有的效果。另外，尽管有预决算审计和审计整改措施，但这些属于事后监督，在审计机制上还缺乏事前审计与事中审计，而多数专项审计闲置的原因在于前期论证不充分，因此，现有政府审计不利于发现与预防“苗头性”问题。综上分析，国家审计能够在地方专项债券问题治理中发挥积极作用，基本路径在于，改变审计披露策略，组织“自下而上”的专项审计，摸清问题专项债券的底数，根据现有问题采用奖惩措施，让地方政府、地方审计机关与国家审计机关回归到国家期望的博弈均衡。

（二）具体路径

1.利用互联网在线审计功能，加大审计力度与广度

从现有审计结果看，虽然专项债券中的问题债券比例较小，但这只是针对预算执行而言的，并未涉及绩效审计，而且存在的问题具有普遍性。因此依据前面的博弈机理分析结论，当前在专项债券管理中违规不积极作为的地方政府比较多，通过奖励控制审计成本难以取得治理成效，国家审计机关需要加大审计力度，扩大审计覆盖面与审计随机性，同时加大问责处罚力度。具体而言，短期来看，由国家审计机关组织专项债券的专项审计，摸清问题债券情况，分析原因。从长远来看，依托中国地方政府债务信息公开平台（CELMA），进一步建立与完善从专项债券发行可行性论证到全部还本付息以及对应项目绩效考评结束为止的全过程在线审计系统，由市县级政府审计、省级政府审计与国家政府审计组成三级政府审计，其中市县级、省级地方政府审计机关负责专项债券的日常审计与定期专项审计，定期通过在线审计系统向国家审计机关报送审计情况，国家审计机关依据地方审计机关报送的审计情况，确定重点审计地区与随机审计地区进行审计。运用互联网在线审计系统不仅有利于全过程审计，提高审计效率；
而且有利于建立审计档案与审计整改清册，便于跟踪审计整改情况。

2.改变审计策略，发挥地方审计机关与第三方审计组织的积极作用

改变现有审计披露时序策略，在地方审计机关完成日常审计披露的基础上，国家审计机关可以从如下两方面增强审计治理专项债券问题的效果：第一，组织地区间交叉审计，打破地方政府与地方审计机关的利益共生关系；
第二引入第三方专业审计组织，一方面可以解决国家审计机关审计人员不足的困境,另一方面，增加审计独立性与专业性，同时可以兼顾发挥社会审计的鉴证作用与政府审计的监督作用，形成互补优势。

3.建立相关审计制度的同时，健全相应的机制

现有审计主要体现在预决算执行审计与离任审计中，而这些审计是事后监督，不利于事前监督与事中监督。在互联网在线审计系统建设的基础上，需要有相应的制度指导审计工作，比如专项债券内部控制审计制度、专项债券绩效审计制度。通过专项债券内部控制审计制度将专项债券问题从事后监督提前至事前监督、事中监督，从而更好发挥国家审计的“免疫系统”功能；
通过绩效审计制度，将事后问责与事中绩效预警、纠偏相结合，帮助地方政府使用与管理专项债券。审计制度是根本，在线审计系统是落实审计制度的技术保障，二者的有效结合有利于形成较为健全专项债券治理机制，从而实现地方审计机关、地方政府与国家审计机关的间动态子博弈精炼纳什均衡。

注释：

①由于《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）中明确提出赋予地方一定的自主权，对准备不充分难以在短时间内建设实施的项目可依法合规调整新增专项债券用途，因此假定通过调整可以实现预期收益，达到预期效果。