党建有效引领农村基层治理：机理与路向——基于领导权运行的视角

冯 超

党建有效引领农村基层治理：机理与路向——基于领导权运行的视角

冯 超

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

党建有效引领农村基层治理，本质上要求村级党组织的领导权实效运行，这一权力的运行以对认同激励与选择性激励在党员干部和社会公众间的综合分配为中介，并以治理活动为载体，融入治理过程之中。以“权力—激励”为分析框架，剖析天长市“党领共治”改革实践，启示在于：实现党建有效引领农村基层治理，要形式灵活建强党的基层组织，夯实领导权运行基础；
平衡分配认同激励和选择性激励，实现领导权有效落地；
精准衔接党建机制和自治机制，推动治理取得成效。

党建；
农村基层治理；
领导权；
激励

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：要坚持和完善党总揽全局、协调各方的领导制度体系，把党的领导落实到国家发展各领域各方面各环节。在农村基层治理中，加强党的领导的主要理论和实践机制就是通过党建引领治理。对此，全国各地在实践中进行了有益探索，取得成效的同时也在一定程度上陷入治理创新“内卷化”[1]困境，导致新治理模式未能取得预期的治理成效。那么，在农村基层治理中，党建如何有效引领治理，推动治理有效？本文从领导权运行的视角出发，尝试对这一问题进行回答。

党建引领农村基层治理，就是要通过加强农村基层党的建设，来强化党对农村基层治理的领导，推动农村基层治理有效。既有的研究从逻辑遵从、引领路径、制度困境、经验模式等方面对这一主题进行了探析。

首先，在理论逻辑上，党领导农村基层治理是马克思主义政党执政和推动乡村治理现代化的内在需要[2]，它是党的社会革命历史使命决定的，是党的自我革命鲜明品格决定的，是党群关系的同心圆社会结构决定的，是应对个体化社会发展趋势及挑战决定的[3]。其制度逻辑由马克思主义唯物史观的思想逻辑、尊重实践的演进逻辑、依靠群众的组织逻辑和学习创新的实践逻辑构成[4]。党建引领基层治理是将党的领导融入基层治理，其逻辑是以职责、高效为重点的治理逻辑[5]。也有学者认为，党建引领乡村治理的逻辑包含了政治逻辑和社会治理逻辑两个方面，政治逻辑在于加强基层党组织在乡村治理中的领导核心作用，社会治理逻辑则是通过基层党组织的组织力、统合力和影响力提升新时期乡村治理的有效性[6]。而从政党逻辑和治理逻辑耦合的视角出发，党建引领农村基层治理由主体、内容和方式三个维度的引领所型构[7]。

其次，对党建引领农村基层治理的路径，主要存在政党嵌入和政党统合两个视角。其一，政党嵌入视角下，基层党建的过程与基层治理的过程相互嵌入，二者相辅相成[8]。中国共产党作为唯一的执政党，既要发挥一般政党的意见表达、价值引导等功能；
更要全心全意为人民服务，深深地扎根群众，嵌入基层治理之中[9]。党建有效嵌入乡村治理，需将区分机制和融合机制相结合[10]，并具体表现为党建引领的治理理念，组织覆盖和工作覆盖的治理方式，区域化党建、党建联建的活动方式和治理效能[11]。村党组织要对其领导权的实现方式进行适应性调整，通过制度化的方式实现政治嵌入、文化嵌入、社会嵌入和经济嵌入[12]。此外，行动嵌入、组织嵌入和职能嵌入也是基层党建引领乡村治理的重要路径[13]。其二，在政党统合视角下，从革命战争时期开始，中国共产党就逐步通过“政党下乡”将传统的乡绅社会改造成为现代政党领导和组织下的政治社会[14]。新时期，党建引领基层社会治理是对去悬浮化与嵌入式治理的统合[15]，需要处理好党委统合下的多种角色功能作用，在党政体制与个体之间确立政治权益联系和文化联系[16]。在基层治理中，党通过构建立体化的权力网络，实现对行政力量和社会力量的多层次有机整合[17]。在上述两个主要视角之外，有学者强调，基层党建引领乡村治理需要坚定引领方向、优化引领能力、搭建引领网络、巩固引领地位[18]；
实践型党建[19]和村组党建[20]是实现党建引领乡村治理的有效路径；
基层党建通过党建工作外部化和党建内容本地化[21]，促进民主与治理有效互联[22]，有助于实现乡村善治。

再次，在制度困境方面，成型的文本制度中关于村级党组织领导的相关规定存在过于原则、彼此不协调、程序性规范缺乏等问题[23]。实践中，近年来广泛推广的“一肩挑”制度具有强化党组织领导权威、促进村民自治有效实现等制度优势，但也存在人才不足、能力不济等运行难题[24]。区域化党建对基层治理中突破条块壁垒、理顺党政关系有所贡献，但由于其在制度、文化和政策执行过程中内在的结构困境，不可避免地出现了内卷化倾向[25]。

最后，在经验模式上，全国各地积极探索创新，产生了“互联网+党建”[26]、“党建扎桩，治理结网”[27]、党建“组合拳”[28]和“红色物业”[29]等实践模式。

既有成果以规范性研究和实证研究为方法，从路径、制度、模式等多个维度为我们认识党建引领农村基层治理提供了有益启示，但鲜有就党建引领过程中的权力运行做专门分析。党建引领农村基层治理本质上是村级党组织领导权运行的过程。在此之中，村级党组织领导权运行的表现是什么？落地的介质是什么？如何在有效引领中实现治理有效？这是本文的问题意识所在。基于此，本文从权力运行的视角出发，建构“权力—激励”分析框架，对安徽省天长市“党领共治”改革实践进行检视，探析党建有效引领农村基层治理的深层机理与实践路向。

（一）党建引领的实质是农村党组织领导权的运行与落地

权力是一种影响他人的力量，它天然的含有互动的基因，于互动中产生，于互动中运行。马克斯·韦伯将权力定义为一种个体不顾他人反对去贯彻自身意志的能力[30](p184)，米歇尔·福柯提出，“首先可以确定，权力不是被赠予、交换和补偿的，而是被运用，它只在行动中存在。”[31](p43)韦伯和福柯均强调了权力的动态属性，即权力存在于行动之中。意大利学者安格鲁·帕尼比昂科指出，“权力是相互的、非对称的、但也是互惠的，”“权力不可能是绝对的：它的局限性隐含于互动的本质之中。一个人只有在满足了别人的需要和期待后才能对他们行使权力；
因而吊诡的是，这个人也让自己屈服于他们的权力。”[32](p28)国内学者徐勇教授认为，“历史越往前发展，个体性愈强，人的社会关系愈丰富，权力的互动性愈强，权力更多表现为互相影响的过程。”[33]帕尼比昂科和徐勇进一步强调了权力互动的一面，即它产生和运行于行为主体间的互动之中。

中国共产党作为执政党，是国家和社会的领导核心。党在农村的基层组织对农村基层治理具有领导权，且这一领导权得到党内规章和法律法规的双重确认与保障。2017年1月修订通过的《中国共产党章程》第五章第三十三条规定：街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理。2018年12月修订的《村民委员会组织法》第一章第四条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥核心领导作用，领导和支持村民委员会行使职权。与此同时，中国共产党是国家公权力的组成部分，表现为“政党在国家中”[34]；
作为一种政治组织，中国共产党与社会保持的紧密联系表现为密切的党群关系。这种双重属性决定了农村党组织对村级治理的领导权是对国家权力和政党组织权力的二合一，这一领导权的作用互动对象包含了两类群体：一类是党组织内的党员干部，另一类是党组织外的社会公众。党建引领农村基层治理，本质上就是农村党组织在与党员干部和社会公众的互动中，实现党组织领导权实效落地，避免党组织在村级治理中虚化、弱化和边缘化。

（二）农村党组织领导权的运行与落地以激励分配为中介

治理有效是党建引领农村治理的基本目标。要达到这一目标，农村党组织的领导权首先要在党建过程中被激活，实效落地则以对激励的分配为中介。关于政党组织激励，帕尼比昂科在分析、借鉴C.Barnard、J.Q.Wilson和P.Lange等人对激励论述的基础上，认为政党有两类组织激励：集体性激励和选择性激励。集体性激励是一种组织必须在参与者中间公平分配的激励，因它们“事实上全部与组织的意识形态、与政党的正式目标有关”，故可把“与组织目标有关的所有集体性激励称作为认同激励”；
选择性激励是组织在参与者中间可以非均衡分配的激励，“我这里仅区分物质激励（报酬体系、福利和帮助服务）和地位激励”[32](pp29-30)。在帕尼比昂科的激励理论基础上，本文将选择性激励进一步区分为物质激励、地位激励和情感激励，由此，本文的激励体系包含了认同激励和选择性激励（物质、地位和情感）。

中国共产党是马克思主义政党，终极目标是实现共产主义。这一终极目标的实现要经历一个梯次化的过程，具体而言，社会主义是实现共产主义的过渡阶段，我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的事实决定了代表中国最广大人民根本利益的执政党——中国共产党首先要建设好社会主义，以人民福祉为依归开展党领导下的各项社会主义事业，实现阶段性目标，如“两个一百年”、乡村振兴、农业农村现代化等；
阶段性目标的实现还需向下进一步细化为党的各项具体方针、政策。越往下，目标越清晰，但所有的低层级具体目标均服务于终极目标。因此，在认同激励的分配中，对于党组织内的党员干部来说，包含了三个层面：第一个层面是对党的终极目标——实现共产主义的坚定信仰，第二个层面是对党的阶段性目标——具体事业、战略、任务的学习与认同，第三个层面是对党的具体方针、政策的领悟与落实。对于组织外的社会公众而言，认同激励包含两个方面：一是对党的阶段性目标与具体政策的认同和参与，二是对党领导下的社会主义核心价值观的接受和认可。

在我国的政治体制下，中国共产党作为国家公权力的组成部分，在一定程度上代表着国家，农村党组织及其负责人被视为国家在农村的代表。村级党组织在领导开展村级治理的过程中，其具有国家权力属性的领导权在组织内外分配选择性激励时，物质激励包括了薪资福利、误工补贴、权益维护等可物化的内容；
情感激励包含了精神嘉奖、困难慰问、领导垂范等；
地位激励则包含了正式的组织地位和非正式的社会地位两类。需要指出的是，认同激励与选择性激励仅是在理论层面的划分，二者在实践中经常同时出现，党组织为了实现目标，必须既分配认同激励，也分配选择性激励。

综上所述，“权力—激励”分析框架可以概括为：农村基层党建激活村级党组织的领导权，村级党组织通过在治理活动中于党员干部和社会公众之间综合分配认同激励和选择性激励，实现领导权有效落地，形成党员干部引领社会公众、社会公众参与基层治理的格局，进而实现党建引领、治理有效（见图1）。

图1 “权力——激励”分析框架

2017年12月，安徽省天长市被民政部确定为首批全国农村社区治理改革实验区，实验主题为：建立党建引领、多方参与、协商共治的农村社区治理机制。2018年4月，天长市择优选择了15个镇（街道）的16个村（社区）开展试点，2019年改革在全市所有村庄全面铺开。改革中，天长市围绕党建引领，聚焦协商共治，践行“1+n+x”农村社区协商模式：1是协商委员会主任，由村级党组织书记兼任；
n是7类协商委员会成员，包含村两委与监督委员会成员、两代表一委员、村（居）代表、社工和社会组织成员，以及辖区单位代表和专业人士等；
x是协商中的利益相关方。文中的案例资料来自笔者在2019年至2021年于天长市农村社区开展的持续跟踪式田野调查。

（一）改革前农村社区治理低效

位于安徽省东部的天长市虽然仅是一个个案，但其在改革前所面临的农村社区治理困境却具有一定代表性，主要表现为因村级干部治理理念未转变、治理组织关系不清晰、群众参与不到位而导致农村社区的治理资源难以被有效整合、激活、利用，形成治理低效的局面。

1.村级干部治理理念未转变

进入21世纪，我国的社会治理理念在国家层面经历了“从社会管控到社会管理，再由社会管理迈向社会治理”[35]的转变，但身处基层的农村社区干部并未能跟随国家顶层步伐及时转变治理理念，仍习惯于传统的行政式、单向式管理。比如，在天长市J镇Y社区，部分社区干部对“治理”理解不足，在社区事务决策中仍沿用传统的管理模式，由社区“两委”单独拍板。此外，社区干部在繁重的工作压力下习惯了单向式决策。Y社区“两委”干部仅有7人，需要包片负责39个村民小组，5600多位社区居民，每个干部人均要面对近800位群众。随着社区居民需求的多样化，社区干部不仅要负责社区自治事务，同时还需承担上级政府委托的行政工作和任务。为了提高效率，社区干部长期沿用单一主体决策的单向式管理模式，忽视了群众意见的收集和采纳。

2.治理组织关系不清晰

随着社会的发展和群众思想的转变，在村“两委”之外，天长市农村社区根据治理需要成立了乡贤理事会、村民理事会、爱心协会等多种次级治理组织。但治理组织的多样化也导致了其彼此间的关系不明晰，难以发挥应有的治理效用。在横向上，由于各类组织之间缺乏分工、各行其是，在实际运行中要么出现功能空白，要么功能交叉重叠，比如天长市Q镇G村成立了乡贤理事会和爱心协会，乡贤理事会的公益运行资金来自辖区内的企业，功能在于慈善救济，这与爱心协会的公益慈善功能相重合，导致二者各自的主体功能发挥受限。在纵向上，村“两委”如何对新出现的次级治理组织加以有效领导也有待进一步明确。

3.群众参与不到位

村民自治是我国农村基层治理的基本制度，群众是村民自治的主体，群众参与是村民自治的灵魂。但是，随着打工经济的兴起，农村社区的大量中青年群众外出务工，受时空限制难以参与到农村社区治理之中，留守在村庄内的老人、妇女、儿童等群体受制于身体、年龄、学识、观念等因素，或参与意愿低下，或无法参与到村级治理当中。对此，天长市Z镇H村的党支部书记说到：“当村里需要讨论公益事业问题，即使发放务工补贴，80%的村民代表能来开会都是奇迹了。”除此之外，近年来开展的合村并组使新成立的农村社区突破了传统的地缘共同体，社区居民的利益联结弱化，导致其对社区治理采取“事不关己，高高挂起”的态度。如J镇Y社区由原来的三个自然村落合并而来，不同村落居民之间缺乏必要的利益联结点，当社区事务仅涉及一个片区或部分居民时，其他居民的参与积极性就不高。

面对上述治理困境，天长市以开展农村社区治理改革实验为契机，注重党建引领，搭建协商共治平台，以“党领共治”的方式提升农村基层治理效果。

（二）建强基层党组织，为领导权运行提供基础

在农村基层治理中，发挥党建引领作用的前提在于建强党的基层组织。习近平总书记在全国组织工作会议讲话中指出，加强党的基层组织建设，要健全基层组织，优化组织设置，理顺隶属关系，创新活动方式，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖。天长市在实践中结合本地环境和改革需求，在纵向和横向两个维度创新组织设置方式，建强党的基层组织。

首先，在纵向层面实行组织下沉。改革中，天长市在村级层面成立协商委员会；
在村级之下的各农村社区，天长市则根据自身的社区规模、党员规模和治理需求，下设片区协商委员会、村民小组协商委员会等；
并在每个层级的协商委员会都平行建立党的组织，形成“党总支（村/社区）—党支部（片区）—党小组（村民小组）”或“党支部（村/社区）—党小组（片区/村民小组）”的模式，实现党的组织下沉。如在天长市Z镇A村，村级层面成立了党总支，党总支下辖“为民”“先锋”两个支部（支部按片区划分设置），两个支部下设4个党小组。在J镇T村，村级层面成立党总支，下设农业（分两个党小组）、股改、教卫、工业、红原五个支部。

其次，在横向层面开展组织延伸。农村集体资产股份改革的开展、农业经济的规模化发展、区域内的产业转移等使天长市的农村社区新出现了各类协会、合作社、农业龙头企业等。对此，天长市创新基层党组织设置方式，推行“党支部+协会”“党支部+合作社”“党支部+龙头企业”等模式，并在有条件的地方探索合作社党组织负责人与村级党组织负责人交叉任职，试行“村企联建”新模式，保障了党组织对村域内各类新社会、经济组织的覆盖。通过在横向和纵向层面的双向发力，天长市农村社区夯实了党的组织基础，为党组织领导农村社区治理提供了组织保障。

（三）综合激励确保引领治理有效

治理活动是基层党组织发挥领导作用的载体。农村基层治理最直接地体现为治理事务的完成和治理问题的解决，也正是在这一过程中实现党建融入治理，避免就党建而党建，悬浮于基层治理之外。在天长市农村社区，党组织以协商委员会为平台，通过在党员干部和社会公众间综合分配认同激励和选择性激励，动员、引领各类主体开展协商共治活动，保障了领导权的有效落地，实现了党建引领下的共商共治。

1.认同激励分配

认同激励源于认可、信任政党组织的正式目标和意识形态。在中国，马克思主义在意识形态领域占据主导地位。基层党组织在组织内外分配认同激励，就是要引领党员干部和社会公众学习马克思主义中国化的最新理论成果，学习习近平新时代中国特色社会主义思想，发挥社会主义核心价值观的引领作用，带领公众践行、落实党的方针政策。

天长市农村社区在治理改革中，一方面通过完善“三会一课”制度、开展“两学一做”主题活动、设立党员固定活动日等方式，加强党员对党的理论、方针、政策的学习，筑牢党员的意识形态，激发党员的主动性和奉献精神；
另一方面对农村社区的党员、干部进行培训，提高其领导开展治理改革的认识和能力。据统计，2019年天长市组织开展市级层面250人规模以上培训2次，到镇（街）开展培训50次，到村级现场培训80多次，累计培训1500多人次。

对于社会公众，天长市农村社区一方面通过宣传栏、告知书、宣传折页、微信群等方式加强宣传，提升其对治理改革实验的认知和了解，增强其参与改革的主动性和积极性。另一方面将社会主义核心价值观与本地的优秀传统文化相结合，在村庄的显眼位置通过“文化上墙”加强对公众的价值引领，并设立“党建文化墙”集中展示党建成果和党员先进事迹，对社会公众进行感化。通过转变党员干部和社会公众理念，推动治理改革落地。

2.地位激励分配

地位包含正式的组织地位和非正式的社会地位两类，其中正式的组织地位一方面是指村级党组织在农村处于核心领导地位，另一方面是指个体党员在党组织内部纵向层级上随职位变动而产生的地位。社会地位是人因职务、财富、能力、事迹等因素获得的认可和尊重，在农村熟人社会中常常通过“面子”“脸面”表现出来。对于非党员身份的村民来说，正式的组织地位和非正式的社会地位存在相互转换的可能。

天长市农村社区在开展协商共治活动中，始终将村级党组织及其负责人置于核心领导地位，不论是协商议题的筛选还是协商活动的开展，都在党组织的领导下进行。同时，为了充分发挥党组织的核心引领作用，天长市对党员进行分类管理。对流动党员开展“双报到”和“双向带动”活动，即“向工作所在地和村庄党组织报到”和“将劳力带出去，将项目带回来”。对在村的无职党员，鼓励其结合自身特长就近发动群众，成立以党员为核心的志愿服务队，功能涵盖纠纷调解、治安巡逻、养老服务等。如X镇D村成立了3个志愿服务队：头雁志愿服务队负责矛盾调解与治安巡逻，安心志愿服务队负责关爱留守老人、妇女、儿童，绿色志愿者服务队负责村庄保洁、垃圾整理。

在社会公众层面，天长市农村社区党组织首先将“五老”人员、社会组织负责人、专业人士等村庄场域内的各类“能人”吸纳进村级协商委员会主体成员库中，认可并尊重其较高的社会地位，鼓励其在协商活动中发挥积极作用；
其次，在协商治理中适时重用群众个体，提升其社会地位，赋予其责任感。如Z镇F社区在“农田高标准改造事项”协商中，重用高庄居民组会计芦某，虽然迁坟、迁树没有赔偿金，但芦某主动迁，没要一分钱。最后，注重吸纳群众中的乡村医生、乡村教师、种养大户等优秀个体村民入党，通过法定程序选举其担任村庄党组织负责人，赋予其正式的组织地位。通过对组织地位和社会地位的双重分配，村级党组织带动党员、群众参与到村庄治理当中。

3.物质激励分配

物质激励对基层的党员干部来说，主要包含基本的薪资待遇、绩效福利以及来自上级的配套活动经费等，它是党员干部热情工作、积极进取的必要保障。天长市在推进农村实验区治理改革工作过程中，将实验区工作专项经费列入市财政预算，每年市级预算100万元，并按照“五七九村运转经费保障办法”落实到村，即以村庄人口规模确定财政支持力度，村庄人数在3千人以下的补贴5万元，在3千人以上的补贴7万元，达到5千人及以上的补贴9万元。在村干部薪资待遇方面，市、镇、村三级统筹，根据各村实际情况合理确定薪资标准，如在Z镇F社区，社区干部正职4000元/月、副职3200元/月、村民小组长1200元/年，社区干部整体对工资待遇较为满意。

对社会公众而言，村级党组织作为领导核心，其对物质激励的分配主要体现为对个体村民合法权益的维护、公共基础设施的提供等，这是村民能够直接感受到也是村级党组织厚植党的执政基础的重要内容。如在天长市Z镇S村，由于新建标准化厂房涉及征地拆迁，作为利益相关方的被征地农户代表和村民小组代表对具体的征地补偿标准和补偿款的分配争执不下，村党支部书记作为村级协商委员会的负责人，邀请并主持协商委员会主体成员和利益相关方就具体问题展开协商，协商委员会主体成员徐某、宋某和张某站在公平公正的立场上对征地补偿标准和补偿款的分配提出建议，既照顾到了村民小组的集体利益，也维护了被征地农户的个体利益，按照他们建议修改后的征地方案最终获得了参与协商的成员的一致同意。

4.情感激励分配

情感激励是在物质、地位等有形的、可衡量的激励方式之外极为重要的一种激励方式。现代心理学认为，情感是人们行为动力的重要来源。正向的情感激励可以引发“理性人”假设所无法解释的个体行为。在天长市农村社区党领共治实践中，通过开展各类服务活动强化党员的身份意识，形成“群众身边有党员”“群众有事找党员”的问题解决模式，激发党员的荣誉感、责任感和奉献精神，促使其带领群众更深层次地参与到治理活动当中。此外，村级党组织还定期对困难党员开展慰问、帮扶和关怀。

古斯塔夫·勒庞指出，在一个群体中，“构成这个群体的个人不管是谁，他们的生活方式、职业、性格或智力不管相同还是不同，他们变成了一个群体这个事实，便使他们获得了一种集体心理，这使他们的感情、思想和行为变得与他们单独一人时颇为不同。”[36](p65)在当下，农村社区作为一种地缘共同体，村庄内的个体虽没有以村域为单位形成紧密联结的群体，但他们仍具有一定的集体情感。在治理改革中，天长市政府联合当地电视台和报纸，对下辖农村社区涌现出来的优秀协商治理案例进行总结、宣传，打造“天长治理名片”，增强其所在社区党员干部和群众的集体荣誉感，激发其共商、共治、共建社区的动力。

面对农村社区治理低效的困境，天长市以加强农村基层党建为切入点，创新组织设置方式，完善基层党组织的组织覆盖和工作覆盖。在此基础上，发挥党组织在基层治理中的核心领导作用，以开展协商共治活动为载体，在党员干部和社会公众之间综合分配认同激励与选择性激励，有效激活、整合了农村社区内的各类治理资源，引领其同向发力，提升了农村基层治理效率，使基层党组织的领导权得以实效落地，实现了“党建+治理”的有效衔接。

农村党组织领导开展村庄治理，承担着价值引领、资源整合、利益分配、服务提供等多重功能，这些功能实现的过程也是村级党组织领导权落地的过程。天长市“党领共治”的成功实践，为新时期党建有效引领农村基层治理提供了路向指引。

（一）形式灵活建强党的基层组织，夯实领导权运行基础

村级党组织领导权的有效运行以坚实的组织结构为基础。现阶段，各地建强、健全党的基层组织，主要采取两种模式：一是纵向上将组织下沉，以突出服务功能为宗旨，实现党的阵地前移；
二是以区域化“大党建”的思路促进辖区内社会力量的“同驻共建”，增强基层党组织的协调能力。具体采取何种党建模式，各地县级党委要强化统筹指导，摸清本地基层党组织的建设现状和需求，对农村基层党建环境形成系统性认知，结合治理现状和治理需求对辖域内农村基层党建作出统筹性、方向性指引。在此基础上，鼓励农村基层党组织以“地域相近、规模适度、灵活有效”为原则，创新组织设置方式，完善组织覆盖，为基层党组织领导权的落地提供组织基础。

（二）平衡分配认同激励与选择性激励，实现领导权有效落地

在领导农村治理的过程中，基层党组织对组织内的党员干部和组织外的社会公众既分配认同激励，也分配选择性激励。由于两种激励的性质和内容存在差异，过度偏重选择性激励会导致党员干部方向迷失、理想信念丧失和社会公众价值理念过度物质化、功利化；
过度偏重认同激励，会导致党员干部干事创业的动力不足和社会公众对党组织的信任度、认同度下降。因此，村级党组织针对组织内外的不同群体，要创新认同激励和选择性激励的分配形式，择取不同的分配策略：对于组织内的党员干部来说，以认同激励为主、选择性激励为辅；
对组织外的社会公众而言，以选择性激励为主、认同激励为辅。同时，要注意对物质激励、情感激励和地位激励等几种选择性激励的灵活搭配与使用，寻求认同激励与选择性激励之间的平衡点，最大程度发挥两类激励的正向功能，实现领导权实效落地。

（三）精准衔接党建机制与自治机制，推动治理取得成效

党建引领农村基层治理，是在村民自治制度的基础上加强党的建设和党的领导、推动农村基层治理提效，而非创立一套全新的机制体制来取代既有的村民自治制度。天长市“党领共治”取得成效的关键就在于将党的领导融入协商治理当中，让村民与村干部、协商委员会成员面对面开展对话，实现“有事好商量，有事能商量，众人的事由众人商量”。基于此，一方面，农村基层党组织在开展党建的过程中，要以能人回乡、党员自荐、学习培训等方式选优配强基层党组织负责人，在治理活动中激发党员干部的自主性、能动性和创造性，提升党组织的领导能力。另一方面，要整合农村社区内的各类治理资源，发挥各类主体的治理功能。对于普通群众，要培养其参与意识和参与能力，抓住群众中的“关键少数”，运用“熟人优势”发挥其带动作用，提升群众的参与效能；
对于经济组织、社会组织等治理主体，要为其提供参与治理的平台，有条件的地方可因需选择孵化生活服务类、公益慈善类和居民互助类等社会组织，提升农村社区内的治理资源增量。从而在整体上，实现党建机制与村民自治机制的有效衔接与互补互适，推动治理取得成效。

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D638

A

1008-4479（2022）05-0097-10

2021-11-04

国家社会科学基金重大项目“乡村振兴战略背景下多元化乡村治理问题研究”（19ZDA114）

冯超（1993-），男，山西运城人，华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院博士研究生，主要研究方向为农村基层治理与中国政治。

责任编辑 范瑞光