检察机关参与毒品犯罪诉源治理的难题疏解

● 张 涛 陈嘉新 陈 昊/文

*最高人民检察院第二检察厅办公室副主任［100726］

**四川省人民检察院第二检察部干部［610213］

***中国政法大学刑法学博士研究生［100088］

毒品犯罪具有严重的社会危害性。打好禁毒人民战争，既要坚持从严打击的基本原则，又要坚持源头治理、系统治理、综合治理和依法治理，不断完善毒品治理体系，提升治理综合效能。随着对毒品犯罪精准施策、系统治理工作的深入，我国毒情整体持续向好，毒品犯罪案件数量、毒品滥用规模逐年下降，但当前我国毒品犯罪还呈现出新型合成品种多样、滥用替代物质危害突出、境外渗透压力增大、网上与网下相互交织等特征。检察机关积极参与毒品犯罪诉源治理，成为禁毒工作的现实需求。

实现国家治理现代化，要求检察机关不仅要依法履行批准逮捕、审查起诉等职责，严厉打击各类毒品犯罪，也要积极参与诉源治理，从源头上解决毒品犯罪打击难、易蔓延的问题。目前，检察机关参与毒品犯罪诉源治理存在以下问题：

（一）参与主动性不足

检察机关所具有的法律监督属性，决定了其在惩治毒品犯罪的同时，要依法能动履职，运用多种手段积极参与毒品犯罪的综合治理、诉源治理工作。但现实中，受制于种种因素，检察机关参与毒品犯罪诉源治理的主动性仍有待提升。

1. 对诉源治理概念内涵理解上的抽象化，导致检察机关在毒品犯罪诉源治理中主体定位不清晰。随着诉源治理概念外延不断扩展，其与“综合治理”“网格化管理”等概念之间界限模糊；
加之缺少对不同主体在诉源治理中角色、作用、机制等类型化区分，该概念呈现出口号化倾向。实践中，检察机关参与诉源治理的探索主要集中于民事和行政领域，强调积极化解“潜在之诉”。这是因为民事、行政检察工作天然包含柔性治理性质，可以在行政复议阶段甚至行政执法阶段利用协商机制减少矛盾双方对抗，从根源上化解社会矛盾。［1］参见安阳、刘东杰：《检察机关化解“潜在之诉”与促进诉源治理》，《人民检察》2022 年第3 期。相对而言，刑事检察的法律监督手段具有较强刚性，办案中着重审查判断证据和正确适用法律，导致诉源治理在刑事检察中没有得到足够重视。

2.刑事检察诉源治理工作多集中于轻罪，在重罪案件中关注度普遍较低。受传统观念和刑事政策影响，无论理论界还是实务中，都更加重视诉源治理在诸如醉酒型危险驾驶罪等轻罪中的重要作用。对于毒品犯罪等社会危害性较大的重罪，检察机关在办案中更加强调依法履行批捕、起诉职责，及时纠正漏捕漏犯，以达到震慑和预防犯罪行为的效果。尽管普遍认为“认罪认罚从宽制度”“少捕慎诉慎押刑事司法政策”可以适用于重罪案件，且近年来适用数量逐渐增多，但由于毒品犯罪往往案件复杂、取证和证据审查困难、法律争议较多，最终的适用效果并不理想。

（二）优势发挥不够充分

检察机关若无法找到契合自身职权定位的治理途径，则难以发挥办案优势，进而解决涉诉根源。因此，应首先对新时代检察权的功能定位和本质特征予以明确。

关于检察权的性质和定位，存在不同认识。一般认为，检察权是由检察机关独立地对宪法遵守和法律实施进行监督的一种国家治权，其本质属性是法律监督。［2］参见张智辉：《中国检察》（第18 卷），中国检察出版社2009 年版，第38 页。还有观点认为检察权应当以维护社会公共利益为职责使命，以检察审查为核心内容，兼具法律监督权和司法权双重属性。［3］参见苗生明：《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》，《中国法学》2019 年第6 期。本文更赞同后一种观点，即法律监督权与司法权双重属性说。检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关，法律监督是检察权的本质特征，并不能否认其兼具浓厚的司法色彩。无论《人民检察院组织法》第7 条、第8 条，还是中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），都明确了检察机关不仅是法律监督机关，也是保障法律统一实施的司法机关。这就要求检察机关在办案中监督、在监督中办案，不断提升新时代法律监督的精准性和总体效能。

检察权的双重属性决定了检察机关参与毒品犯罪诉源治理可以从不同路径展开。司法是克制的，强调维护司法独立与司法公正；
法律监督却是能动的，强调积极参与社会治理，二者相辅相成。以毒品犯罪为例，检察机关深度参与案件办理，在履职过程中通常可以发现涉毒犯罪最集中、最尖锐的风险点，找到最容易诱发毒品犯罪的社会因素，以锁定治理“源头”，进而与有关部门协作配合，形成有效的预防机制。

近年来国内毒品犯罪出现的新变化，不仅对个案中的法律适用提出挑战，也对检察机关参与毒品犯罪诉源治理提出了更高要求。

第一，毒品种类更加多样。在毒品犯罪案件总数连年下降的同时，新型毒品犯罪案件数明显上升，2021 年占比高达57%。新型毒品成瘾性强、衍生犯罪危害性严重，且新型精神活性物质往往可以利用未被列管的原生植物或化学物质进行加工合成。对于此类案件，在成分鉴定、侦查取证等方面存在较大困难，也缺乏统一法律适用标准。必须加强对易制毒化学品、精神药品以及易作为合成毒品原料的原生植物等的监管，实现源头治理。

第二，新型毒品隐蔽性强，经常伪装成“电子烟”“运动型饮料”等，有吸食人群年轻化、场所特定化等特点。放眼域外，西方国家滥用合成毒品群体从早期的亚文化群体逐渐蔓延至以青少年为主的社会大众。［4］参见郭凤军：《新时代合成毒品犯罪快速蔓延原因及治理对策探析》，《警学研究》2020 年第4 期。我国司法实务中，自2021 年合成大麻素类物质列管后，某地检察机关办理含相关成分的“上头电子烟”案件中，未成年人涉案占比三成以上。新型毒品的迷惑性和犯罪的低龄化，共同决定了仅靠宽严相济刑事政策不足以应对毒品犯罪的新情势，应加强源头治理，通过法治宣传提高青少年对新型毒品的识别能力和危害性认识，促使其自觉抵制相关违法犯罪行为，从根源上遏制新型毒品蔓延。

第三，犯罪手段线上线下紧密交织，网络交易和寄递毒品成为新常态，增大了毒品犯罪的缉查难度。2021 年全国共破获网络贩毒案件0.5 万起，占全年毒品犯罪案件总数的9.2%。在禁毒高压态势下，毒品贩卖由“一手交钱一手交货”向钱毒分付、人物分离模式转变。“互联网＋寄递”非接触式贩毒手法增多，勾连交易向二手交易平台、游戏平台甚至暗网发展，运送毒品向寄递公司代送演变。［5］参见国家禁毒办：《2021 年中国毒情形势报告》，载国家毒品问题治理研究中心官网https://dcppc.swupl.edu.cn/jddt/b65f51e6654745f3ad37c3b17e88eec4.htm，最后访问日期：2022 年6 月23 日。如四川检察机关发布的典型案例中，境外贩毒人员将毒品藏匿在笔芯内邮寄到被告人住处，快递在机场检查时被截获。因此，应从加强网络、寄递渠道监管这一源头着手，有效应对毒品犯罪新形势。

毒品犯罪的新情势决定了单纯依靠刑罚适用难以从源头上遏制新型毒品犯罪的高发态势。长期以来，我国对毒品犯罪采取从严打击的刑事政策导向。然而，毒品犯罪的成因复杂，过度依赖于严厉打击，对毒品犯罪产生的社会背景和现实成因缺少足够重视，难以根除毒品犯罪。从严打击的毒品犯罪刑事政策依赖于国家治理力量，将毒品犯罪的刑事治理完全委之于国家，而未对毒品犯罪生成原因及致罪机制进行必要发掘，难以为治理涉毒犯罪寻得对症之方，同时会导致其他主体参与社会治理的空间被大大挤压，能动性不足，其他社会机制防治犯罪功能难以正常发挥，最终落入刑法万能主义、重刑主义，妨害公民的正常交往。

充分发挥检察机关的监督办案优势，积极协调各方力量进行诉源治理，是应对合成毒品蔓延、滥用和犯罪主体年轻化等趋势，提升毒品犯罪治理效能的有效途径。

（一）“共建共治共享”理念下毒品犯罪刑事政策的修正

党的二十大报告指出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。［6］参见《梁晓丽代表——坚持和发展新时代“枫桥经验”》，《人民日报》2022 年10 月18 日。这为新时代社会治理机制创新和体系完善指明了方向。完善指明了方向。共建，即共同参与社会建设；
共治，即共同参与社会治理；
共享，即共同享有治理成果。诉源治理与“共建共治共享”一脉相承，治理主体和手段的多元化、协同化，自然要求检察机关在参与毒品犯罪诉源治理过程中，充分认识到刑事治理手段的不足，通过依法能动履职，确保刑事、行政、社会等各种治理手段能够同时、同向发力，不断塑造社会治理尤其是基层治理的内生动力。具体而言，以“共建共治共享”为导向的“全过程共治”刑事政策有以下要求：

首先，要树立三大理念：一是协同共治理念，强调不同主体相互合作、联合行动，形成治理合力，实现最大程度治理效能。二是全域全程理念，注重在不同领域、不同时间段，持续进行毒品犯罪治理。三是坚持多方多元理念，强调公共事务管理是多元主体参与、多种机制共振和多样资源整合的过程。因此，多方社会主体参与毒品犯罪治理，共同承担治理责任，是社会治理应有之义。

其次，要重视基层治理。随着我国由一元社会转向二元社会，应更加注重政府、非政府组织和公民之间的平等协商与合作，立足乡村、社区，在资源整合、优势互补的基础上，着力将毒品犯罪苗头消灭在基层。

最后，要培育规范意识。习近平总书记强调：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃。”［7］《下好先手棋 打好主动仗——习近平总书记关于防范化解重大风险重要论述综述》，《人民日报》2021 年4 月15 日。这就要求通过基层群众性自治组织的宣传教育，使人民群众真正信法、尊法、守法，形成全社会的禁毒法治责任。

（二）检察机关参与毒品犯罪诉源治理的合理途径

第一，坚持在办案中参与诉源治理的底线思维，通过个案办理推动类案问题的解决和预防。检察机关履职要贯彻“共建共治共享”的社会治理理念，就不应只满足于个案办理，而是要努力化解类案暴露出的深层次矛盾，努力做到“办理一案、治理一片”。同时，也要认识到社会发展中矛盾的多样性及毒品犯罪产生原因的复杂性，仅依靠某一机关难以从源头上解决全部问题。因此，检察机关参与毒品犯罪诉源治理中，只能预防化解与所办案件有关的矛盾，既要避免履职不到位，又要防止逾越法律界限。［8］参见朱孝清：《检察机关学习践行“枫桥经验”的几个问题》，《国家检察官学院学报》2019 年第3 期。检察机关在诉源治理工作中并非主导地位，而是发挥一种辅助和保障作用，其优势正是在办理毒品犯罪案件时，能够及时发现治理风险点和监管薄弱点，督促相关部门采取措施加以完善。以四川检察机关办理的案件为例，被告人利用智能快递柜向多人贩卖毒品。检察机关在办案后及时向涉案智能快递柜企业了解具体情况，提出强化快件管理、优化寄取流程等方面的建议，企业接受后从快递查验、人员准入、数据保存等方面进行了系统而具体地整改，从源头上遏制寄递毒品违法犯罪行为。

第二，用好用足现有法律监督手段，对互联网、快递物流、娱乐场所、制药企业等开展专项监督，利用大数据等现代技术不断提升履职效能。检察机关在办理毒品犯罪案件过程中，可以着重针对犯罪新情势和治理难点向有关部门或单位提出检察建议。

与网络监管部门建立涉网毒品违法犯罪活动的惩治预防机制。针对当前利用QQ、微信群组、暗网等网络平台进行贩卖毒品、招募人员、联络沟通等突出问题，检察机关在利用大数据技术收集、固定、审查相关证据，严惩毒品犯罪的同时，也可以积极协调利用检察、工商、交通、药监等大数据“碰撞”，深挖在个案中难以发现的监管薄弱点。同时，可以向涉案相关企业或网络监管部门提出检察建议，要求加强监管，对暗网违法犯罪活动实施动态监控，促进网络空间环境的净化。［9］参见李世清等：《新形势下检察机关参与毒品犯罪治理的思考——以云南省禁毒形势变化为观察视角》，《中国检察官》2020 年第17 期。

与药监部门建立涉新型精神药品代替物违法犯罪活动的惩治预防机制。当前，国内规模化制毒犯罪在持续打击下得到控制，新型毒品制造呈增长趋势。依法对毒品犯罪开展诉源治理工作，应当适应毒品替代性精神药品物质快速蔓延的新特点，对易制毒化学品、植物原料等加强管控，及时将具有麻痹功能且容易形成依赖性的精神药品列入管制名单，对涉案合成毒品的原料来源实施倒查，对存在管理瑕疵的企业提出检察建议，及时堵住相关易制毒物品被犯罪分子滥用的漏洞。

第三，积极联合相关部门开展禁毒宣传活动，引导社会公众自觉抵制毒品，形成良好社会氛围。针对普通民众、毒品易接触人群和已有毒品滥用行为者，应采取各有侧重的毒品预防模式，对普通公众要“防病于先”。有效的预防教育不应仅局限于普及毒品知识和危害，而应从转变行为倾向和习惯养成入手，倡导学校、家庭、社区多主体参与。［10］参见杜敏菊、莫关耀：《生活场域、行为倾向与易得接触：三重叠合的毒品滥用事由》，《警学研究》2021 年第4 期。检察机关在开展宣传教育活动时，可抓住“虎门硝烟纪念日”“国际禁毒日”等重要时间节点，通过发布典型案例、召开新闻发布会、集中宣讲、建立禁毒教育活动基地等形式进行宣传，引导社会公众树立规则意识，将刑法规范自觉内化为日常生活中的行为规范。