菲律宾：2021年回顾与2022年展望

马宇晨 吴杰伟

（一）疫情防控形势严峻，疫苗接种率未达预期

在COVID-19疫情全球蔓延的大背景下，杜特尔特政府主要通过疫苗接种和社区隔离控制疫情在菲律宾的传播。政府通过采购和接受捐赠两种形式共获得2.1亿剂疫苗，中国科兴和美国辉瑞成为其主要疫苗供应商。接种工作自2021年3月起开展，截至2021年年底，已达到45.16%的第二针覆盖率。自2021年9月起，政府开始逐步更新防控措施与机制，使用警戒等级系统（alert level system）代替此前的分级隔离措施体系，并实施网格化管理（granular lockdown）以减轻防疫措施对经济活动的影响。尽管政府采取了大量措施，菲律宾疫情形势仍较为严峻，新增病例在圣诞节假期后快速增加，截至2021年12月31日，累计确诊病例达284万例。

疫苗接种是杜特尔特政府2021年防疫工作的重点。科兴和辉瑞作为最大供应商，各自为菲律宾提供了超过5600万剂疫苗，阿斯利康及美国莫德纳这两家公司则分别提供了3700万剂和3350万剂疫苗①“Tracker:The Philippines’Covid-19 Vaccine Distribution”,Rappler,1 April 2021,https://www.rappler.com/newsbreak/data-documents/tracker-covid-19-vaccines-distributionphilippines/.。其中，科兴在前三季度为菲律宾供应了5300万剂疫苗，占前三季度总供应量的58%②Glee Jalea,“Timeline:Covid-19 Vaccine Deliveries and Rollout in the Philippines”,CNN Philippines,25 March 2021,https://cnnphilippines.com/news/2021/3/25/TIMELINECOVID-19-vaccines-deliveries-rollout-Philippines.html?fbclid=IwAR2R91ezGh7MHnCTI6T3mybbsCnC0wQyEGpG_JjAYv7lxZfPJk5FoP2ZrGc.。为了使疫苗接种效果最大化，菲律宾卫生部将全国民众分为 A1-A5、B1-B6及C组12个接种组，其中，A1-A3包括一线医务人员、60岁及以上老年人，以及18～59岁的患基础疾病者；
A4指保障社会运行的工作人员；
A5指贫困人口；
B接种组包括教师、社区工作者、公职人员、必要工作人员、海外劳工及其他劳动力；
C接种组包括除了A和B组的所有人员③“Covid-19 Vaccination Prioritization Framework”,Department of Health,2021,https://doh.gov.ph/vaccines/when-will-the-COVID-19-available-to-me.。2021年3月，政府首先开展对A1-A3人群的接种；
5月22日起开展对A4人群的接种；
10月5日起开始为B组和C组接种④Azer Parrocha, “Gov’t to Start Vaccinating‘A4’Priority Group in June”,Philippine News Agency,31 May 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1142038.。政府设定的接种覆盖率总目标为70%（即7700万人），2021年年末的疫苗接种目标是5400万人⑤Azer Parrocha,“Ph to Surpass Goal of Vaccinating 54-M People by Yearend:Palace”,Philippine News Agency,8 December 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1162159.。为了达成这一目标，菲律宾卫生部于11月29日举行“国家疫苗日”（National Vaccine Days）活动，5天内完成1020万剂接种⑥Gaea Katreena Cabico,“Philippines Targets 7m Covid-19 Jabs in 2ndMass Vaccination Drive”,Philstar,7 December 2021,https://www.philstar.com/headlines/2021/12/07/214 6347/philippines-targets-7m-covid-19-jabs-2nd-mass-vaccination-drive.，原计划12月中旬举行的第二次接种活动因台风被迫延迟。截至2021年年底，菲律宾总计完成1.09亿针疫苗接种，其中第一针接种约5714万剂，第二针接种约4977万剂，加强针接种约181万剂；
第二针覆盖率为45.16%，未达到接种目标。大马尼拉地区完成第二针接种959万剂，覆盖率达68.6%⑦“Covid-19 Vaccination Dashboard”,Department of Health,Repubic of the Philippines,1 March 2021,https://doh.gov.ph/vaccines.。

社区隔离是防疫工作的另一项重点。根据政府发布的《COVID-19疫情防控国家行动计划》（National Action Plan Against COVID-19)，自2020年10月起，防疫工作进入第三阶段，主要目标是在保证防疫要求的前提下重启经济⑧“National Action Plan against Covid-19 Phase III”,NTF COVID-19,https://ndrrmc.gov.ph/attachments/article/4148/National-Action-Plan-against-COVID19-Phase-III.pdf.。此前，菲律宾的隔离措施从强至弱被分为加强型社区隔离（enhanced community quarantine）到改良版一般社区隔离（modified general community quarantine）4个级别①马宇晨、吴杰伟：《菲律宾：2020年回顾与2021年展望》，《东南亚纵横》2021年第2期。，地方政府根据疫情状况确定某一城市的隔离等级，由多个部门组成的特别工作组（Inter-Agency Task Force on Emerging Infectious Diseases）有权对隔离等级进行修改。自9月16日起，警戒等级系统及网格化管理措施首先将大马尼拉地区作为试点。新防疫措施转向对疫情严重的社区采取更加细化的隔离措施，社区隔离的级别简化为加强型社区隔离和一般型社区隔离（general community quarantine）。一般型社区隔离分为4个警戒级别：1级警戒下，所有人员活动和室内营业场所均不受限；
2级和3级警戒下，商场和餐馆等室内营业场所只能按照最大容量的50%和30%经营；
4级警戒下，高风险人群禁止外出，高风险经营场所禁止营业，其余场所只能按照10%～30%的容量经营。城市警戒等级由卫生部（Department of Health）每周进行一次评定，地方政府需每日向地方特别工作组（Regional Inter-Agency Task Force）提交数据，用于警戒等级的评定。对城市内特定街道、社区实施网格化隔离的权力归属地方政府，在实施前需经地方特别工作组同意②“Guidelines on the Pilot Implementation of Alert Levels System for Covid-19 Response in the National Capital Region”,Inter-Agency Task Force,13 September 2021,https://www.officialgazette.gov.ph/downloads/2021/09sep/20210913-Certified-Guidelines-for-Pilot-Areas.pdf.。经过两个月的试点工作后，警戒等级系统自11月18日起在菲律宾全国范围内执行，取代此前的社区隔离分级体系③“Guidelines on the Nationwide Implementation of Alert Level System for Covid-19 Response”,Inter-Agency Task Force,18 November 2021,https://mirror.officialgazette.gov.ph/downloads/2021/11nov/20211118-IATF-GUIDELINES-RRD.pdf.。

尽管政府积极采取防疫措施，菲律宾疫情形势仍显严峻。截至2021年12月31日，菲律宾累计确诊病例284万例，死亡人数为51545人④“Covid-19 Bulletin#658”,Department ofHealth,Republic of the Philippines,1 January 2022,https://doh.gov.ph/covid19casebulletin658.。2021年全年新增病例为236万例，3月中旬至5月末为第一个新增高峰，最高单日确诊病例达到15298例。随着德尔塔变异毒株在菲律宾广泛传播，8月中旬至10月中旬达到第二个新增高峰，9月10日单日新增27887例，为全年最高值。此后新增速度逐渐降低，12月中旬降至日增200例左右，警戒等级由4级逐级下调至2级。圣诞节假期后，疫情快速反弹，12月31日单日确诊病例达到2961例，这促使政府宣布从2022年1月3日起在大马尼拉地区重新实施3级警戒⑤Filane Mikee Cervantes,“Ncr Reverted to Alert Level 3 on Jan.3-15:Palace Exec”,Philippine News Agency,31 December 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1164240.。

（二）禁毒、反贪及反分裂工作取得新进展

杜特尔特上任后着重推进禁毒、反贪及反分裂这3项工作，2021年是杜特尔特执政的最后一个完整自然年，3项工作均取得一定进展。

杜特尔特在竞选时将清除毒品列为其重要施政方针之一，在2016年上任后发动“禁毒战争”。截至2021年11月30日，菲律宾禁毒署（Philippine Drug Enforcement Agency）共执行22.1万次行动，捣毁1000个制毒贩毒场所，搜获价值743亿比索的毒品。禁毒署在执行任务过程中击毙6221人，逮捕31.9万人，其中，从政府机关中逮捕1031人。全国42045个村庄中，23686个已完成毒品清理工作，11730个仍存在毒品问题⑥“#Realnumbersph”,Philippine Drug Enforcement Agency,26 December 2021,https://pdea.gov.ph/2-uncategorised/279-realnumbersph.。虽然“禁毒战争”成果斐然，但杜特尔特本人承认“禁毒战争”远未结束，在他任期结束前无法根除菲律宾的毒品问题⑦Kyle Aristophere T.Atienza,“Duterte Says He Was Wrong About Promise to End Drug Problem”,Business World,9 June 2021,https://www.bworldonline.com/duterte-says-he-waswrong-about-promise-to-end-drug-problem/.。

贪污腐败是历届菲律宾政府的顽疾，反贪是杜特尔特政府的另一项重要工作。2017年10月，杜特尔特组建总统反贪委员会（Presidential Anti-Corruption Commission），负责协助调查涉嫌贪腐的政府官员。2021年3月，格雷科·贝尔吉卡（Greco Belgica）被任命为总统反贪委员会新任主席①KeithCalayag,“Belgica Named Pacc Chief”,The Manila Times,25 March 2021,https://www.manilatimes.net/2021/03/25/news/national/belgica-named-pacc-chief/855118.。贝尔吉卡上任后，成立了生活作风检查工作组（Lifestyle Check Task Force），对无法解释所拥有巨额财富的政府官员进行调查②Ruth Abbey Gita-Carlos,“Pacc to File Cases Vs.Gov’t Execs over Corruption Issues”,Philippines News Agency,27 April 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1138238.；
9月，总统反贪委员会联合49个政府机构共同启动“伙伴计划”（Project Kasangga:Aksyon Kontra Korapsyon），成立反贪协调会议（Anti-Corruption Coordinating Councils），以多部门协同的方式加大对贪腐举报的调查③Joyce Ann L.Rocamora, “Pacc Launches‘Holistic’Program Vs.Corruption”,Philippine News Agency,3 September 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1152490.。2018年以来，总统反贪委员会已调查13000余起涉及贪污腐败的投诉，45名高级官员被免职，其中21人遭逮捕，另有150人面临指控④Ruth Abbey Gita-Carlos,“Duterte Legacy:Fighting Corruption in Gov’t until His Terms Ends”,Philippine News Agency,22 July 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/114 7925.。

解决菲律宾南部的分裂主义问题也是杜特尔特政府的工作重点。2018年12月，杜特尔特成立特别工作组（National Task Force to End Local Communist Armed Conflict）以应对“新人民军”在棉兰老地区的叛乱，在打击“新人民军”武装力量的同时，通过村庄发展方案（Barangay Development Program）来改善当地人民的生活条件，使“新人民军”规模极速缩减⑤Azer Parrocha,“Creation of Ntf-Elcac Reduces Npa Activities:Duterte”,Philippine News Agency,21 October 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1157417.。2021年，菲律宾军方持续加大对“新人民军”的打击力度，期望在2022年年中时结束其叛乱⑥Ryan D.Rosauro,“Afp Chief Says Military on Target to Crush Npa by Mid-2022”,Inquirer,29 October 2021,https://newsinfo.inquirer.net/1507944/afp-chief-saysmilitary-on-target-to-crush-npa-by-mid-2022#ixzz7HccGVkx2。1月，菲律宾国防部列出18所“新人民军”进行士兵招募、开展分裂颠覆活动的高校，并单方面废除1989年与菲律宾大学（University of the Philippines）签订的军警不得入校协议⑦Romina Cabrera,“Afp Bares Communist Recruitment in 18 Metro Manila Schools”,Philstar,24January2021,https://www.philstar.com/headlines/2021/01/24/2072588/afp-bares-communist-recruitment-18-metro-manila-schools.。虽然菲律宾大学屡次反对军方的行为，但国防部部长洛伦扎纳（Delfin Lorenzana）称，在杜特尔特任期内不会恢复这一协议⑧Jairo Bolledo,“Up-Dnd Accord Won’t Be Restored under Duterte-Lorenzana”,Rappler,4 August2021,https://www.rappler.com/nation/lorenzana-says-up-dnd-accordwill-not-return-under-duterte-administration/.。10月31日，菲律宾政府军在布基农（Bukidnon）击毙“新人民军”及“全国民主阵线”（National Democratic Frontline）领导人卡·奥丽斯（Jorge“Ka Oris”Madlos），对棉兰老的“新人民军”予以重大打击⑨Priam Nepomuceno,“Death of‘Ka Oris’in Bukidnon Major Blow to Npa in Mindanao”,Philippine News Agency,31 October 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1158348.。

（三）2022年大选准备工作有序推进

2022年是菲律宾的“大选年”，相关准备工作从2021年下半年起有序开展。根据选举委员会发布的日程，2022年菲律宾大选于2021年10月1—9日进行候选人报名工作，2022年1月宣布最后候选人名单，5月9日正式举行选举⑩“Resolution No.10695”,Commission onElections,Republic of the Philippines,10 February 2021,https://comelec.gov.ph/?r=2022NLE/Resolutions/res10695.。本次大选中面临改选的职位包括总统、副总统、半数参议院席位、全部众议院席位，以及18100个地方行政长官和议员职位（邦萨摩洛自治区议会选举推迟至2025年）①Dona Z.Pazzibugan,“18,180 Posts up for Grabs in May 2022 Elections”,Inquirer,16 August 2021,https://newsinfo.inquirer.net/1474038/18180-posts-up-for-grabs-in-may-2022-elections#ixzz7GUqD2ycG.。其中，总统及副总统的选举最受关注，对未来6年菲律宾政治局势具有重要影响。尽管执政党无人参选，但前总统马科斯之子小费迪南德·马科斯（Ferdinand“Bongbong”Marcos Jr.，以下简称“小马科斯”）与现任总统之女莎拉·杜特尔特（Sara Duterte，以下简称“莎拉”）的组合得到众多政治家族和政党支持，在历次民调中均占较大优势。

在报名阶段，执政的菲律宾民主人民力量党（PDP-Laban）所推举的候选人经过多次变更，最终无人参选。菲律宾宪法规定总统不得连任，因此，杜特尔特在2022年大选中无法再次参与总统选举。8月25日，杜特尔特宣布作为现参议员吴蒙（Christopher“Bong”Go）的搭档竞选副总统。进入报名环节后，杜特尔特突然宣布不再竞选副总统，参议员德拉罗萨（Ronaldo Dela Rosa）作为执政党的总统候选人递交申请材料，吴蒙则转而提交了副总统的竞选申请。11月13日，德拉罗萨退出选举，吴蒙作为替补成为执政党的总统候选人，杜特尔特则递交参议员竞选材料。12月14日，杜特尔特和吴蒙均宣布退选，执政党最终无人参选②Christia Marie Ramos,“Bong Go Formally Withdraws from 2022 Presidential Race”,Inquirer,14 December 2021,https://newsinfo.inquirer.net/1527545/fwd-go-formallywithdraws-from-2022-presidential-race.。

除了执政党，各方政治力量围绕本次大选进行了分裂与重组。12月24日，选举委员会公布第一版通过资格审查的候选人名单，其中支持率较高、受广泛关注的包括小马科斯—莎拉、罗布雷多—邦伊里南、帕奎奥—亚典沙、拉克森—索托和莫雷诺—许伟利5对竞选搭档。

小马科斯是菲律宾第10任总统费迪南德·马科斯（Ferdinand Marcos）之子，其父所领导的政府曾实施《军管法》，在1986年人民力量革命中被推翻。小马科斯曾于2010—2016年担任参议员，隶属于菲律宾联邦党（Philippine Federal Party），在2016年大选中以26万票的差距败于现任副总统罗布雷多（Leni Robredo）。莎拉是现任总统杜特尔特之女，长期担任达沃市市长，也是政党“变革联盟”（Hugpong ng Pagbabago）的主席。莎拉曾一再表示在2022年大选中将竞选连任达沃市市长一职，直至11月13日才决定加入前总统阿罗约（Gloria Macapagal-Arroyo）领导的基督教穆斯林民主力量党（Lakas-CMD），竞选副总统。两人的竞选组合还得到前总统埃斯特拉达（Joseph Estrada）领导的菲律宾人民力量党（Pwersa ng Masang Pilipino）的支持，4党共同组成“团结联队”（UniTeam Alliance）③Rex Remitio,“Political Parties of Ex-PresidentsRamos,Estrada,Arroyo Back Marcos-DuterteTandem”,CNN Philippines,25 November 2021,https://www.cnnphilippines.com/news/2021/11/25/Political-parties-of-ex-presidents-support-Marcos-Duterte.html.。

莱妮·罗布雷多现任副总统，同时担任自由党（Liberal Party）主席，是菲律宾当前主要反对派政客之一。其搭档弗朗西斯·邦伊里南（Francis“Kiko”Pangilinan）为现任参议员，任自由党总裁。在选举筹备阶段，罗布雷多组建了“国家团结联盟”（1Sambayan），起初旨在反对执政党推举的候选人，在小马科斯参选后转而将其视为主要竞争对手。为团结反对派力量，罗布雷多在本次竞选中放弃自由党提名，选择以独立候选人身份竞选。虽然她尚未与任何主要候选人达成一致，但已获得宿务市前市长托马斯·奥斯敏纳（Tomas Osmea）、菲华领袖洪玉华（Terisita Ang-See）及前总检察官弗洛林·希尔拜（Florin Hilbay）的支持。

曼尼·帕奎奥（Manny Pacquiao）是杜特尔特的长期政治盟友，但两人关系在2021年恶化。2021年7月，帕奎奥以菲律宾民主人民力量党党主席身份将支持杜特尔特的民主人民力量党副主席、菲律宾能源部部长古西（Alfonso Cusi）开除党籍，但这一决定随即被民主人民力量党全国委员会宣布无效。7月18日，古西通过党内选举成为党总裁。随后，菲律宾民主人民力量党分裂为皮门特尔—帕奎奥（Pimentel-Pacquiao Wing）和古西—杜特尔特(Cusi-Duterte Wing)两个派别。帕奎奥的搭档何塞·亚典沙（Jose“Lito”Atienza Jr.）现任菲律宾众议院副议长，曾担任环境和自然资源部部长、马尼拉市市长等职务。

班斐洛·拉克森（Panfilo Lacson）曾任菲律宾国家警察部队总司令，也是杜特尔特在参议院的盟友之一，双方关系因康友制药公司（Pharmally）的腐败调查案出现裂痕①Mara Cepeda,“List:Everything You Need to Know About the Pharmally Pandemic Deals Scandal”,Rappler,17 December 2021,https://www.rappler.com/newsbreak/iq/list-everything-need-to-know-pharmally-covid-19-pandemic-deals-scandal/.。拉克森曾参与罗布雷多组织的反对派结盟谈判，由于罗布雷多试图在谈判中“挖角”其竞选搭档而拒绝加入②Rambo Talabong,“Why Lacson Almost Walked Out of Meeting with Robredo”,Rappler,14 October 2021,https://www.rappler.com/nation/elections/lacson-bares-reasonwhy-unity-plan-with-leni-robredo-failed/.。其搭档维森特·索托（Vicente Sotto III）系现任参议长。莫雷诺原名弗朗西斯科·多马戈索（Francisco Domagoso），曾是菲律宾演艺明星，以伊斯科·莫雷诺（Isko Moreno）的艺名为菲律宾民众知晓，现任马尼拉市市长。其搭档许伟利（Willie Ong）系知名华裔医生。拉科森和莫雷诺两位候选人均将自己定位为“另类”候选人，既不“亲政府”，也不是现政府的反对派。

本次大选中，疫情恢复计划成为最常被提及的议题之一。针对这一议题，各候选人均指出需要加强公共卫生系统，通过减税和发放低息贷款来帮扶中小企业。其中，罗布雷多提出了总额2160亿比索的面向贫困家庭的现金援助计划；
帕奎奥则将重点放在打击腐败及创造就业方面③Neil Jerome Morales,“Philippines’Presidential Hopefuls Tout Post-Pandemic Recovery Plans”,Reuters,23 January 2022,https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-presidential-hopefuls-tout-post-pandemicrecovery-plans-2022-01-22/.。同时，小马科斯的参选也成为本次大选的热门话题之一，前总统之子的身份在为小马科斯吸引众多支持的同时也招致强烈反对，不同的社会团体向选举委员会提交了6份取消候选人资格的申请④Lian Buan,“Point by Point:Cases Vs Bongbong Marcos’Candidacy and His Answers So Far”,Rappler,23 December 2021,https://www.rappler.com/nation/elections/explanation-cases-versus-bongbong-marcos-candidacyanswers/.，罗布雷多、帕奎奥和拉克森3位候选人均向民众呼吁勿忘《军管法》时期的“暴政”⑤Dj Yap,“Move on or Fight On?Isko,Pacman Differ on Marcos Issue”,Inquirer,16 October 2021,https://newsinfo.inquirer.net/1502539/move-on-or-fight-on-isko-pacman-differ-on-marcos-issue#ixzz7HiYpOBrQ.，莫雷诺则认为应当辩证地看待马科斯执政20年间取得的成绩与出现的过失⑥Richa Noriega,“Moreno Looks to Marcos’Vision but Never ForgetsMartial Law Atrocities”,GMA News,22 January 2022,https://www.gmanetwork.com/news/topstories/nation/819143/moreno-looks-to-marcos-vision-but-never-forgets-martial-law-atrocities/story/.。此外，南海政策也成为各候选人频频发声的议题。5位主要候选人中仅有小马科斯明确表示认同杜特尔特政府的南海政策，其余候选人均对现政府南海政策持批评态度，以强硬姿态表示将与美国等其他国家进行更多安全合作，但同时也表示南海争端不应影响中菲两国的经贸往来与投资合作⑦《各总统候选人对华有何立场？》，《菲律宾商报》网站，http://www.shangbao.com.ph/fgyw/2021/12-02/112345.shtml，2021年12月2日。。

（一）宏观经济回暖，支柱产业复苏

菲律宾经济在2020年遭遇COVID-19疫情冲击，各项指标均出现较大波动。随着隔离政策的放松，2021年，菲律宾经济在此基础上有所回温，但多项重要经济指标仍未恢复至疫情前水平。

2021年第一季度，菲律宾国内生产总值（GDP）下跌态势减弱，同比仅下跌3.9%，此后转跌为升，连续3个季度分别同比增长12%、6.9%和7.7%，全年同比增长5.6%①“Gdp Posted a Growth of 7.7 Percent in the Fourth Quarter of 2021,Resulting in a 5.6 Percent Full-Year Growth in 2021”,Philippine Statistics Authority,27 January 2022,https://psa.gov.ph/content/gdp-posted-growth-77-percent-fourth-quarter-2021-resulting-56-percent-full-yeargrowth-2021.，但相比2019年仍下跌约3.4%。疫情冲击使失业率在2020年由5.1%上升至10.3%。进入2021年后，失业率稳中有降，7月时达到疫情以来最低的6.9%，但随着9月疫情高峰的到来，失业率反弹至8.9%，12月随着疫情形势好转再次下降至6.6%②“Unemployment Rate in December 2021 IsEstimated at 6.6 Percent”,Philippine Statistics Authority,10 February 2022,https://psa.gov.ph/press-releases/id/166011.。家庭贫困率由2018年的16.2%上升至18%，进一步远离杜特尔特上任时定下的14%这一目标③“Proportion of Poor Filipinos Registered at 23.7 Percent in the First Semester of 2021”,Philippine Statistics Authority,17 December 2021,https://psa.gov.ph/content/proportion-poor-filipinos-registered-237-percent-firstsemester-2021.。2020年的对外贸易总额相比2019年下降18.16%，2021年在此基础上有所回温，全年对外贸易总额增长24.1%，其中进口额增长31.1%，出口额增长14.5%，均超越疫情前水平。贸易逆差为431.3亿美元，同比增加75.4%，美国成为最大出口目的地，中国成为最大进口来源国及贸易伙伴④“Highlights of the Philippine Export and Import Statistics December 2021(Preliminary)”,PhilippineStatistics Authority,27 January 2022,https://psa.gov.ph/content/highlights-philippine-export-and-import-statistics-december-2021-preliminary.。

旅游业、海外劳工及业务流程外包（Business Process Outsourcing）是菲律宾吸纳劳动力、创造外汇收入的支柱产业，这3个产业在2021年均迎来不同程度的复苏或增长。旅游业受到疫情冲击较大，对国内生产总值的贡献率从2019年的12.8%下降至2020年的5.4%，就业贡献率从13.6%下降至11.9%，游客支出减少81.6%⑤“Share of Tourism to Gdp Is 5.4 Percent in 2020”,Philippine Statistics Authority,16 June 2021,https://psa.gov.ph/tourism/satellite-accounts/id/164617.。2021年，随着社区隔离和入境限制政策放松，菲律宾旅游业出现回温迹象，4—9月行业收入同比增长91.6%，达到31亿比索⑥Joyce AnnL.Rocamora,“2021:Renewed Hope Towards‘Steady’Tourism Recovery”,Philippine News Agency,28 December 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1163894.。疫情暴发前，菲律宾正式注册的海外劳工总数达220万人⑦“Total Number of Ofws Estimated at 2.2 Million”,Philippine Statistics Authority,4 June 2020,https://psa.gov.ph/content/total-number-ofws-estimated-22-million.。2021年，随着全球主要雇佣国经济复苏，海外菲律宾人汇款同比增长5.1%，达到314亿美元，占比同期国民总收入（GNI）的8%⑧“Overseas Filipinos’(of)Remittances”,BangkoSentral ng Pilipinas,2021,https://www.bsp.gov.ph/Statistics/External/ofw.aspx.，成为疫情背景下菲律宾经济的亮点，有效拉动了菲律宾国内消费⑨Joann Villanueva,“Ofw Remittances to Continue Buoying Ph Economy”,Philippine News Agency,15 October 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1156799.。近年来，菲律宾超越印度成为“全球业务流程外包之都”。由于疫情冲击导致跨国公司的业务流程外包需求增长，2020年，菲律宾业务流程外包业收入增长1.4%，达到267亿美元，提供的工作岗位增加1.8%，达到132万个⑩Pia Gutierrez,“Bpo Industry Revenues Hit$26.7-B in 2020,up 1.4 Percent:Ibpap”,ABS-CBN News,26 May 2021,https://news.abs-cbn.com/business/05/26/21/bpo-26-7b-revenues-2020-ibpap.。2021年，菲律宾业务流程外包业继续保持增长态势，1—9月收入增长8.3%，菲律宾中央银行专家预测其全年收入涨幅将达到9%[11]Ramon Royandoyan, “Bpo Earnings Seen Growing Faster Than Previously Projected in 2021”,Philstar,10 December 2021,https://www.philstar.com/business/2021/12/10/2147092/bpo-earnings-seen-growing-faster-previously-projected-2021.。

（二）财政赤字上升，债务屡创新高

为了应对疫情，菲律宾中央银行在2021年实施宽松的货币政策，始终将利率维持在2%上下①Pilar Manuel,“Bsp Retains Interest Rates at 2% Anew to Support‘More Sustainable’Recovery”,CNN Philippines,18 November 2021,https://www.cnn.ph/business/2021/11/18/BSP-policy-rate-November-18.html.。截至9月，菲律宾中央银行已向金融系统注入2.3万亿比索的流动资金，相当于2020年国内生产总值的12.7%②Lawrence Agcaoili,“Bsp Unleashes P2.3 Trillion for Covid-19 Response”,Philstar,9 September 2021,https://www.philstar.com/business/2021/09/09/2125783/bspunleashes-p23-trillion-covid-19-response.。较高的流动性使得全年通货膨胀率达到4.5%，超出了此前设定的2%～4%这一目标③“Summary Inflation ReportConsumer Price Index(2012=100):December 2021”,Philippine StatisticsAuthority,5 January 2022,https://psa.gov.ph/statistics/survey/price/summary-inflation-report-consumer-price-index-2012100-december-2021.。财政政策方面，菲律宾政府在2020年相继实施了《全国互助防疫法》（Bayanihan to Heal as One Act）和《全国互助防疫法第二版》（Bayanihan to Recover as One Act），共拨款6020亿比索用于疫情防控和经济恢复。同时，众议院还起草了《全国互助防疫法第三版》（Bayanihan to Arise as One Act），分3个阶段为政府提供4010亿比索的防疫资金④Filane Mikee Cervantes,“House Approves P401-B Bayanihan 3”,Philippine News Agency,1 June 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1142204.。然而，由于卫生部等政府机构对疫情防控资金的使用率较低，众议院通过决议，将《全国互助防疫法第二版》有效期延长至2021年年底，原计划于2021年下半年签署并实施的《全国互助防疫法第三版》暂时搁置⑤Edu Punay,“Bayanihan 2 Extended Till End of Year”,Philstar,3 June 2021,https://www.philstar.com/headlines/2021/06/03/2102729/bayanihan-2-extended-till-end-year.，2022年疫情防控所需资金将纳入2022年政府预算中。

大量的疫情防控支出使得菲律宾政府赤字和负债屡创新高。2020年，菲律宾政府赤字增长107.7%，达到1.37万亿比索，占同期国内生产总值的7.6%。截至2021年11月，菲律宾政府财政赤字达1.33万亿比索，同比增长24.6%，预计全年赤字将达到1.61万亿比索，占同期国内生产总值的8.2%⑥Ben O.De Vera,“End-November Budget Deficit Hits P1.33 Trillion”,Inquirer,24 December 2021,https://business.inquirer.net/337564/end-november-budget-deficit-hits-p1-33-trillion.。截至10月，对内负债同比增长19.7%，达到8.47万亿比索；
截至9月，对外债务总额达到1059.3亿美元，占国内生产总值的27.3%⑦Ronnel W.Domingo,“Ph Foreign Debt Still Manageable,Says Bsp”,Inquirer,13 December 2021,https://business.inquirer.net/336519/ph-foreign-debt-still-manageable-says-bsp.，创历史新高。快速增长的内债和外债使政府的负债与国内生产总值之比在2021年9月达到63.1%，创16年来之最⑧Ben O.De Vera,“Outstanding Gov’t Debt Hit Historic High in Oct”,Inquirer,2 December 2021,https://business.inquirer.net/335340/outstanding-govt-debt-hit-historichigh-in-oct.。标普（Standard&Pool’s）和穆迪（Moody）在2021年年中均维持了对菲律宾的信用评级，并将评级展望定为“稳定”；
惠誉国际（Fitch’s）则认为疫情导致的经济和财政衰退将增大其中长期信贷状况的下行风险，将其信用评级展望由“稳定”降为“负面”⑨Nicholas Mapa,“Fitch’s Outlook Revision on the Philippines Could Be the First of a Series”,ING Economics,26 August 2021,https://think.ing.com/articles/fitchs-outlook-revision-on-the-philippines-could-be-the-first-of-aseries.。尽管如此，疫情形势迫使菲律宾政府继续增加支出，2022年，政府预算支出增长11.5%，为5.02万亿比索，赤字将达到1.67万亿比索⑩Azer Parrocha,“Duterte Signs P5.024-T Nat"l Budget for 2022”,Philippine News Agency,30 December 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1164075.。

（三）“大建特建”计划和反垄断取得进展

“大建特建”计划（Build Build Build Program）是杜特尔特上任之初提出的基础设施建设计划，旨在花费8.4万亿比索提振菲律宾基础设施建设。项目原计划将基础设施建设占国民生产总值的比例提升至7.3%，但受疫情影响，2020年的基础设施建设占比仅为4.8%①Cai Ordinario,“Neda Exec:18 Infra Flagship Projects Finished by June 2022”,Business World,1 December 2021,https://businessmirror.com.ph/2021/12/01/neda-exec-18-infra-flagship-projects-finished-by-june-2022/.。杜特尔特上任至今，已经通过“大建特建”计划为菲律宾建造了212个机场项目、446个海港项目、10376个水利项目、26494千米的道路和5555座桥梁，另有102个机场项目、117个海港项目、1090千米的铁路、2587个减灾结构、2515千米的道路和1020座桥梁正在建设中②Mcpadin,“Joint Statement of Bcda,Dpwh,Dotr and Neda:Build Build Build Delivers,Sets up Infra for Future,Gov’tExecsSay”,BasesConversionandDevelopment Authority,21 June2021,https://www.bcda.gov.ph/news/joint-statement-bcda-dpwh-dotr-and-neda-build-buildbuild-delivers-sets-infra-future-govt.。大量基础设施投资建设成为疫情期间菲律宾经济复苏的引擎之一，仅公共工程与公路部（DPWH）负责的项目在疫情期间就为菲律宾创造了148万个工作岗位③“Villar:Bbb Generated 1.48-M Jobs DuringPandemic”,Department of Public Works and Highways,24 September 2021,https://www.dpwh.gov.ph/dpwh/news/24239.。“大建特建”计划发布之初，75个具有重大影响的工程被称为“旗舰项目”。2021年5月，菲律宾国家经济发展署（National Economic and Development Authority）对旗舰项目清单进行第4次更新，更新后的清单包括112个项目，总价值为4.69万亿比索④“List of Infrastructure Flagship Projects”,National Economicand Development Authority,12 May 2021,https://neda.gov.ph/wp-content/uploads/2021/08/Revised-Infrastructure-Flagship-Projects-as-of-12-May-2021_1629771363.pdf.。截至2021年年底，14个总价值为1161亿比索的项目已经完工，4个总价值为1197亿比索的项目将在杜特尔特任期结束前完工，其余94个总价值为4.45万亿比索的项目将于杜特尔特任期结束后完成⑤Cai Ordinario,“Neda Exec:18 Infra Flagship Projects Finished by June 2022”,Business World,1 December 2021,https://businessmirror.com.ph/2021/12/01/neda-exec-18-infra-flagship-projects-finished-by-june-2022/.。

菲律宾多个家族在若干涉及民生的行业形成垄断，控制着菲律宾社会和经济，被称为“寡头家族”。杜特尔特上任后，致力于瓦解“寡头家族”，破除其在经济领域的控制，其中垄断通信及水务行业的阿亚拉（Ayala）和邦伊里南（Pangilinan）家族是重要的“斗争”对象。2021年，杜特尔特政府对上述两个家族的“斗争”初见成效⑥Ruth Abbey Gita-Carlos,“Duterte TakesPride in Dismantling Oligarchy”,Philippine News Agency,18 March 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1134133.。阿亚拉家族所有的马尼拉水务（Manila Water）和邦伊里南家族所有的梅尼拉德水务（Maynilad Water Services）两家公司共同垄断了大马尼拉地区的供水，导致大马尼拉地区自来水供应价高质低，多次发生大规模停水及涨价，两家公司还依据承包合同中的政府不干涉条款起诉试图调控水价的菲律宾政府并获胜⑦Louise Maureen Simeon,“Government Ordered to Pay Manila Water P7.39 Billion”,Philstar,30 November 2019,https://www.philstar.com/headlines/2019/11/30/1973080/government-ordered-pay-manila-water-p739-billion.。面对裁决，杜特尔特取消了两家公司的经营许可证延长期，并指示司法部重新起草承包合同。2021年3月，马尼拉水务公司与政府签订新的供水协议，新协议的重要修改包括将供水公司定义为公共设施、取消政府不干涉条款及冻结水价至2022年年底等⑧Azer Parrocha,“New Concession Deal with Manila Water‘Advantageous’to Consumers”,Philippine News Agency,5 April 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1135803.；
5月，梅尼拉德水务公司与政府签订了一项相似的合同，并同意放弃此前在诉讼中获得的34亿比索赔偿金⑨“Philippines Signs New Deal with Water Utility after Duterte Criticism”,Reuters,19 May 2021,https://www.reuters.com/article/philippines-utilities-maynilad-idUSL3N2N61O8.。除了水务，两个家族还通过环球电信（Globe Telecom）和菲律宾长途电话（Philippine Long Distance Telephone Company）这两家公司共同垄断了菲律宾电信行业。为了破除垄断，杜特尔特于2019年为由黄书贤（Dennis Uy）与中国电信集团有限公司合资建立的迪托通信（DITO Telecommunication）颁布了第3张全国电信运营牌照。经过两年的筹备工作，迪托通信于2021年3月在菲律宾中南部首先开始运营，并在5月将业务扩展至大马尼拉地区①Angelica Y.Yang,“Dito Telecommunity Launches Mobile Services in Ncr”,Business World,18 May 2021,https://www.bworldonline.com/dito-telecommunity-launches-mobile-services-in-ncr/.。同时，杜特尔特政府将迪托通信的经营许可证延长至2048年到期②Azer Parrocha,“Duterte Renews Dito Telecommunity Franchise for 25 More Years”,Philippine News Agency,18 May 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1140666.。截至2021年年底，迪托通信用户数达到500万户，覆盖全国500个地区，营收20亿比索③“Dito Hits 5 Million Subscribers,Posts P2 Billion Revenues”,ABS-CBN News,20 December 2021,https://news.abs-cbn.com/business/12/20/21/dito-hits-5-million-subscribers-posts-p2-b-revenues.。

（一）菲美关系回暖，军事和防疫合作紧密

杜特尔特上任后奉行独立自主的外交政策，与美国的关系逐渐降温。美国新任总统拜登上任后，两国高级官员均表达了希望与对方政府重塑友好关系的意愿④Sebastian Strangio,“Biden Administration Seeks to StabilizeUs-PhilippinesAlliance”,The Diplomat,11February 2021,https://thediplomat.com/2021/02/biden-administration-seeks-to-stabilize-us-philippines-alliance/.。此后，随着菲律宾放弃废除《访问部队协议》（Visiting Force Agreement），两国关系回暖，军事合作日趋紧密。

2021年，菲美双方军事关系仍然围绕《访问部队协议》的存废开展，杜特尔特政府确认不再废除《访问部队协议》后，两国军事关系持续升温。菲美《访问部队协议》签订于1998年，是两国军事同盟关系的基础。2020年2月，美国特朗普政府持续以人权问题为由干涉菲律宾内政，杜特尔特政府因此宣布将废除《访问部队协议》。这不仅是对美国政府的抗议，也希望以此为菲律宾带来经济收益⑤Catherine S.Valente,“Duterte:Us Must‘Pay’for Vfa”,The Manila Times, 13 February 2021, https://www.manilatimes.net/2021/02/13/news/top-stories/duterte-us-must-pay-for-vfa/840322.。此后，杜特尔特3次以疫情和地区局势为由暂停废除协议⑥“Philippines Suspends Termination of Vfa with U.S.For Another 6 Months”,Xinhua Net,14 June 2021,http://www.xinhuanet.com/english/2021-06/14/c_1310007363.htm.。受此影响，2021年4月，菲美两国联合开展的第36次“肩并肩”军事演习（Balikatan Exercise）仅有225名美国士兵和415名菲律宾士兵参加⑦“U.S.And Philippine Forces Conclude 36thBalikatan Exercise”,U.S.Embassy in the Philippines,23 April 2021,https://ph.usembassy.gov/us-and-philippine-forces-conclude-36th-balikatan-exercise/.。7月29日，杜特尔特接见来访的新任美国国防部部长劳埃德·奥斯丁（Lloyd Austin III），随即宣布不再终止《访问部队协议》⑧Carla Babb,“PhilippinesSays Us Visiting Forces Agreement to Remain in Effect”,VOA News,30 July 2021,https://www.voanews.com/a/east-asia-pacific_philippines-says-us-visiting-forces-agreement-remain-effect/6208 923.html.。此后，两国军事互动逐渐增多。9月11日，菲律宾国防部部长洛伦扎纳赴美国会见奥斯丁，重申两国防务关系⑨“Readout of Secretary of Defense Lloyd J.Austin III’s Meeting with Philippine Secretary of National Defense Delfin Lorenzana”,U.S.Department of Defense,10 September 2021,https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/2771441/readout-of-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iiis-meeting-with-philippine-sec/.。10月，菲美两国举行共同防御委员会和安全接触委员会（Mutual Defense Board and Security Engagement Board）会议，菲律宾武装部队总司令何塞·福斯蒂诺（Jose Faustino Jr.）会后表示，双方计划在2022年将“肩并肩”军事演习恢复至原有规模⑩David Santos,“Ph,Us Believe Defense Ties Will Thrive as Full-Scale Balikatan Set in 2022”,CNN Philippines,15 October 2021,https://www.cnn.ph/news/2021/10/15/PH-US-defense-ties-Balikatan-2022.html.。11月15日，菲美两国举行第9次双边战略对话,双方重申对亚太地区和平、安全和经济繁荣的承诺[11]“9thU.S-Philippines Bilateral Strategic Dialogue”,U.S.Department of State,16 November 2021,https://www.state.gov/9th-u-s-philippines-bilateral-strategic-dialogue/.。此外，菲律宾外交部部长特奥多罗·洛钦（Teodoro Locsin Jr.）还发表声明，对美国、英国和澳大利亚三方军事伙伴关系（AUKUS）的建立“表示欢迎”，称其有助于重整并保持地区力量平衡①“Statement of Foreign Affairs Teodoro L.Locsin,Jr.On the Australia-United Kingdom-United States(Aukus)Enhanced Trilateral Security Partnership”,Department of Foreign Affairs,19 September 2021,https://dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/29484-statement-offoreign-affairs-teodoro-l-locsin-jr-on-the-australia-united-kingdom-united-states-aukus-enhanced-trilateralsecurity-partnership.。

COVID-19疫情及自然灾害给菲律宾社会和经济造成重创，美国在防疫救灾方面为菲律宾政府提供诸多帮助。COVID-19疫情暴发以来，美国政府通过其国际开发署（USAID）、国防部和国务院向菲律宾提供共计3900万美元的援助②“Fact Sheet:U.S.Covid-19 Assistance to the Philippines”,U.S.Embassy in the Philippines,21 December 2021,https://ph.usembassy.gov/fact-sheet-us-covid-19-assistance-to-the-philippines/.。从2021年5月开始，美国通过COVID-19疫苗实施计划（COVAX）及直接捐赠方式向菲律宾提供疫苗共5380万剂。除了疫苗，美国政府还通过其国际开发署和“印太”司令部（U.S.Indo-Pacific Command）向菲律宾政府及军方捐赠检测试剂、防护用具、疫苗接种设施及医疗设备等防疫物资，并为菲律宾卫生部开发防疫信息系统提供技术支持③“Covid-19 Assistance”,U.S.Embassy in the Philippines,https://ph.usembassy.gov/tag/covid-19-assistance/.。对此，杜特尔特在第9次东盟—美国峰会等场合多次向拜登政府表达谢意④Azer Parrocha,“Duterte Thanks Biden for Covid-19 Vaccines in 9thAsean-Us Summit”,Philippine News Agency,27 October 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1157973.。12月，菲律宾遭遇台风“奥黛特”袭击，中部和南部6个地区进入灾难状态，造成至少378人死亡，基础设施、房屋和农业损失接近10亿美元。为了帮助菲律宾应对自然灾害，美国国际开发署在灾后第一时间提供20万美元的资金援助，并与联合国世界粮食计划署（U-nited Nations World Food Programme）合作为灾区提供后勤和通信支持，随后又两次追加救援资金，为菲律宾提供了总计2020万美元的援助⑤“U.S.Assistance for Typhoon Odette?Tops Php1 Billion with New Major Announcement”,U.S.Embassy in the Philippines,29 December 2021,https://ph.usembassy.gov/u-sassistance-for-typhoon-odette%E2%80%AFtops-php1-billion-with-new-major-announcement/.。

（二）菲日两国庆祝建交65周年，1万亿日元援助成果显现

2021年是菲律宾与日本建交65周年，也是两国战略伙伴关系强化10周年，双方以此为契机，进一步深化在政治、文化、经济和安全领域的交往。2021年1月1日，日本驻宿务领事馆升级为总领事馆⑥“Opening of the Consulate-General of Japan in Cebu”,Embassy of Japan inthe Philippines,28 December 2020,https://www.ph.emb-japan.go.jp/itpr_en/11_000001_00276.html.；
7月，两国签署多份协议，日本向菲律宾提供运载和保存疫苗的冷链设备及菲律宾年轻公务员赴日本留学奖学金⑦“Philippines and Japan Sign Agreements on Covid-19 Response Support and on Scholarship Grants for Civil Servants”,Department of Foreign Affairs,6 July 2021,https://dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/29206-philippinesand-japan-sign-agreements-on-covid-19-response-support-and-on-scholarship-grants-for-civil-servants.；
11月17日，杜特尔特与日本首相岸田文雄通电话，重申加强两国战略关系的决心，回顾了两国在疫情防控、基础设施建设及海洋安全领域的合作成果，一致认为两国关系在杜特尔特执政期间达到“黄金时代”⑧Ruth Abbey Gita-Carlos,“Duterte,Kishida Renew Ph-Japan Strategic Ties”,Philippine News Agency,17 November 2021,https://www.pna.gov.ph/articles/1160126.。为庆祝两国建交65周年，日本驻菲律宾大使馆举办多项文化活动以增强菲日两国民众之间的了解⑨“65 Years of Friendship:Japan and the Philippines”,Embassy ofJapanin thePhilippines,28 December 2021,https://www.ph.emb-japan.go.jp/itpr_en/11_000001_00426.html.。台风“奥黛特”袭击菲律宾后，日本政府通过国际协力机构（JICA）第一时间向菲律宾提供紧急援助物资，并随后通过联合国和国际红十字会等机构追加了1300万美元的应急赠款⑩“Japan Provides Usd 13 Million for Typhoon Odette Response”,Embassy of Japan in the Philippines,14 January 2022,https://www.ph.emb-japan.go.jp/itpr_en/11_000001_00714.html.。

2017年，日本首相安倍晋三访问菲律宾时承诺向菲律宾提供1万亿日元的援助，这是“大建特建”计划重要的资金来源①马宇晨、吴杰伟：《菲律宾：2019年回顾与2020年展望》，《东南亚纵横》2020年第1期。。为了落实这一援助承诺，菲律宾与日本定期举行基础设施发展与经济合作高级别会议。2021年7月，两国举行第11次高级别会议，签署了马尼拉地铁项目一期第二批贷款协议，这标志着日本政府承诺的1万亿日元援助已经全部到位。2021年，包括轻轨2号（LRT-2）东延项目、马拉维重建和国家灌溉系统恢复等多个由日本提供资助的“大建特建”计划旗舰项目陆续完工，这标志着日本1万亿日元援助“落地结果”②“11thPh-Japan Infra Meeting Highlights Completed 1-T Yen Aid to Duterte Administration’s Bbb,Other Priority Programs”,Department of Finance,28 July 2021,https://www.dof.gov.ph/11th-ph-japan-infra-meeting-highlights-completed-1-t-yen-aid-to-duterte-administrations-bbb-other-priority-programs/.。安全方面，日菲两国国防部部长于6月2日举行视频会议，就南海安全局势及两国安全合作交换了意见；
7月，两国空军举行了首次联合演习③“Japan and Philippines to Hold First Joint Air Force Exercises”,Nikkei Asia,1 July 2021,https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Japan-and-Philippines-tohold-first-joint-air-force-exercises.；
11月，两国陆军和海军分别举行了救灾联合演习及通行演习，标志着两国防务关系的进一步深化。

（三）国际组织和西方媒体持续抨击杜特尔特政府

杜特尔特执政后，以国际刑事法庭为代表的国际组织和西方媒体以人权和新闻自由问题为由对其进行抨击。国际刑事法庭长期关注菲律宾“禁毒战争”中的人权问题，多次撰写调查报告指责杜特尔特政府。虽然菲律宾已于2020年声明退出国际刑事法庭，但该法庭依旧在2021年9月授权检察官对菲律宾的“禁毒战争”进行正式调查④“‘They Will Not Escape Accountability’:Amnesty International Welcomes Icc Drug War Probe”,CNN Philippines,16 September 2021,https://www.cnnphilippines.com/news/2021/9/16/Amnesty-International-Philippines-drug-war-ICC-probe.html.。杜特尔特政府拒绝配合调查，指责国际刑事法庭“甘当政治斗争和宣传工具”，并随后提出推迟调查申请，迫使国际刑事法庭暂停调查进程⑤Courtney Hillebrecht,“The Icc Case against Duterte’s Drug War Is on Hold.That Could Hurt the Court’s Authority.”,TheWashington Post,6December 2021,https://www.washingtonpost.com/politics/2021/12/06/icc-case-against-dutertes-drug-war-is-hold-that-could-hurt-courts-authority/.。此外，菲律宾的新闻自由也是国际社会的关注重点。拉普勒（Rappler）是菲律宾较具影响力的网络媒体，长期致力批评杜特尔特政府，其创始人玛丽亚·雷萨（Maria Ressa）多次因诽谤、违反《反傀儡法》等罪名被捕。2021年10月，诺贝尔奖委员会授予雷萨诺贝尔和平奖，表彰其为捍卫菲律宾言论自由所做出的贡献⑥“Maria Ressa-Facts”,Nobel Prize Outreach AB 2022,10 January 2022,https://www.nobelprize.org/prizes/peace/2021/ressa/facts/.。雷萨获奖的消息使菲律宾新闻自由问题再次成为媒体报道重点，美国有线电视新闻网（CNN）等西方媒体纷纷称赞雷萨为“和平斗士”和“民主捍卫者”，将杜特尔特政府塑造为操纵舆论和滥用权力的形象⑦Frida Ghitis, “Maria Ressa’s Nobel Is for All of Us”,CNN,8 October 2021,https://www.cnn.com/2021/10/08/opinions/maria-ressa-dmitry-muratov-nobel-peace-prizeghitis/index.html.。

（四）与周边国家外交

2021年，菲律宾与越南、澳大利亚及新加坡等周边国家多次举行高级别双边会议，在疫情背景下深化各领域合作。2021年正值菲律宾与越南建交45周年，菲律宾驻越南大使梅纳多·蒙特阿莱格雷（Meynardo Montealegre）在会见越南外交部部长裴青山时表示，希望继续巩固两国关系，加强在疫情中的合作，并感谢越南政府对菲律宾粮食安全的支持⑧“Philippines Ambassador to Vietnam Meets Vietnam’s Minister of Foreign Affairs”,The Diplomatic Insight,19 July 2021,https://thediplomaticinsight.com/philippines-ambassador-to-vietnam-meets-vietnams-minister-of-foreignaffairs/.。11月，两国外交部举行第9届菲律宾—越南海洋问题联合常设工作组会议（Philippines-Viet Nam Joint Permanent Working Group on Maritime and Ocean Concerns），同意恢复联合海洋科学研究考察①“Philippines,Viet Nam Agree to Resume Joint Marine Scientific Research Expedition”,Philippine Department of Foreign Affairs,17 November 2021,https://dfa.gov.ph/dfanews/dfa-releasesupdate/29737-philippines-viet-nam-agree-to-resume-joint-marine-scientific-research-expedition.。2021年亦是菲律宾与澳大利亚建交75周年。8月，双方举行了第5次菲律宾—澳大利亚部长级会议（Philippine-Australia Ministerial Meeting），回顾了两国关系的发展，批准了2021—2022年菲律宾—澳大利亚行动计划，规划并展望了两国在公共卫生、国防安全、反恐及海洋等方面的合作②“The Philippines-Australia Ministerial Meeting Joint Ministerial Statement”,Philippine Department of Foreigh Affairs,23 August 2021,https://dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/29396-the-philippines-australia-ministerial-meeting-joint-ministerial-statement.。此外，菲律宾与新加坡于7月14日举行了菲律宾—新加坡行动计划第5次非正式磋商，重申两国加强安全、贸易、投资、劳务及卫生合作的决心，就双边关系的发展、联合合作倡议的最新情况及进一步推动两国合作进行讨论③“Philippines,Singapore Agree to Enhance Defense,Trade and Investment,Labor,Health Cooperation in Bilateral Consultations”,Philippine Department of Foreign Affairs,16 July 2021, https://dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/29256-philippines-singapore-agree-to-enhance-defense-trade-and-investment-labor-health-cooperation-in-bilateral-consultations.。

（一）高层及民间往来密切

2021年，中菲两国高层交往频繁、互信加深，为两国关系扎实向前发展提供了战略指引。2021年1月16日，中国国务委员兼外交部部长王毅访问菲律宾，会见杜特尔特和菲律宾外交部部长洛钦，宣布疫苗捐赠和采购事项，双方签署了价值为37.2亿比索的经济技术合作赠款协议；
4月和6月，菲律宾外交部部长洛钦两次访问中国，并应邀共同主持中国—东盟外交部部长特别会议④“Wang Yi Meets with Philippine Foreign Minister Teodoro Locsin”,Ministry of Foreign Affairs,the People"s Republic of China,7June 2021,https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/topics_665678/kjgzbdfyyq/202106/t20210608_91 71048.html.；
8月27日，中国国家主席习近平与杜特尔特通电话，共同赞赏两国在疫情防控和基础设施建设等领域的合作成果⑤《习近平同菲律宾总统杜特尔特通电话》，中国驻菲律宾大使馆网站，http://ph.china-embassy.org/zfgxzgdmgx/202108/t20210830_8940505.htm，2021年8月27日。；
9月11日，中国国务委员兼国防部部长魏凤和访问菲律宾，会见杜特尔特及菲律宾国防部部长洛伦扎纳，就国际和地区形势、两国两军关系和南海问题等交换意见⑥《菲律宾总统杜特尔特会见魏凤和》，中国驻菲律宾大使馆网站，http://ph.china-embassy.org/zfgx/jswl/202108/t202 10819_8940506.htm，2021年9月11日。。

王毅访问菲律宾期间，与菲律宾前总统、菲律宾—中国了解协会（The Association for Philippine-China Understanding）名誉主席阿罗约共同出席“中国—菲律宾马尼拉论坛”启动仪式。截至2021年年底，中国驻菲律宾大使馆和菲律宾—中国了解协会通过“线上”方式联合举办了3届论坛，分别以“携手合作推动经济复苏——中国对疫后地区经济复苏的作用”、“中国式现代化及其启示”和“中国—东盟关系及菲律宾的作用”为主题，打造了中菲两国“增互信、促合作、化分歧”的对话交流新平台⑦《探索复苏之道，照亮光明未来，中国用实际行动回答时代之问——黄溪连大使在首届“中国—菲律宾马尼拉论坛”上致开幕辞》，中国驻菲律宾大使馆网站，https://www.fmprc.gov.cn/ce/ceph/chn/sgdt/t1858455.htm，2021年3月4日。。9月10日，中国驻菲律宾大使馆和菲律宾—中国了解协会联合举办首届“中菲相知奖”颁奖仪式，为菲律宾前第一夫人伊梅尔达·马科斯等10位获奖者颁奖，表彰他们为促进中菲两国人民相互了解和友谊做出的突出贡献⑧《驻菲律宾大使黄溪连出席首届“中菲相知奖”颁奖仪式》，中国外交部网站，https://www.fmprc.gov.cn/zwbd_673032/gzhd_673042/202109/t20210910_9711751.shtml，2021 年 9月10日。。

（二）防疫救灾合作成果斐然

2021年年初，中国国务委员兼外交部部长王毅访问菲律宾期间，宣布中国政府将向菲律宾捐赠50万剂COVID-19疫苗，并协调中国企业加大对菲律宾疫苗供应量，为菲律宾疫苗接种计划提供了坚实保障①《菲律宾总统杜特尔特会见王毅》，中国外交部网站，https://www.fmprc.gov.cn/wjbzhd/202101/t20210116_362 012.shtml，2021年1月16日。。2月28日，首批60万剂疫苗抵达菲律宾，杜特尔特亲赴机场迎接②马俊卿：《中国援助的菲律宾首批新冠疫苗运抵马尼拉》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2021-02/28/c_1127150 764.htm，2021年2月28日。。此后，中国政府在前期捐赠的基础上多次追加疫苗援助。截至2021年年底，中国政府已向菲律宾政府捐赠了5批共计500万剂疫苗，累计向菲律宾提供了5700多万剂疫苗，成为菲律宾最稳定的疫苗来源③《第五批中国政府援菲疫苗运抵马尼拉》，中国驻菲律宾大使馆网站，http://ph.china-embassy.org/tpxw/202112/t 20211215_10469985.htm，2021年12月15日。。杜特尔特及菲律宾政府高级官员多次表达对中国的感谢，高度赞赏中国疫苗在菲律宾疫情防控工作中发挥的重要作用④《杜特地感谢中国支持东盟抗疫工作》，《菲律宾商报》网站，http://www.shangbao.com.ph/fgyw/2021/10-27/110702.shtml，2021年10月 27日。。

此外，中国国家国际发展合作署还在南南合作援助基金框架下开展了“借鉴中国经验提升亚太地区应对COVID-19疫情能力援助项目”，为菲律宾的防疫工作提供帮助和经验，帮助菲律宾应对疫情⑤《南南合作援助基金助力菲律宾提升应对新冠疫情能力》，中国国家国际发展合作署网站，http://www.cidca.gov.cn/2021-08/16/c_1211333742.htm，2021年8月16日。。由于疫情持续肆虐，加上台风和洪水等自然灾害频发，菲律宾政府和人民在粮食问题上面临严峻挑战，中国政府多次向菲律宾捐赠共计10000吨大米⑥《中国政府援菲大米：重信显担当，粒粒皆真情》，中国国家国际发展合作署网站，http://www.cidca.gov.cn/2021-10/22/c_1211415770.htm，2021年10月22日。。12月，超强台风“雷伊”给菲律宾部分地区造成大量人员伤亡和财产损失。为了帮助菲律宾政府和人民应对灾情，中国驻菲律宾大使馆先期紧急筹措了价值约800万比索的2万个食品包，中国政府向菲律宾政府提供100万美元紧急救灾现汇援助，并再次捐赠4725吨大米⑦《中国政府援菲大米紧急援助台风灾区》，中国驻菲律宾大使馆网站，http://ph.chineseembassy.org/sgdt/202112/t202 11222_10474083.htm，2021年12月22日。。

（三）南海摩擦增多，“南海行为准则”谈判进展缓慢

2021年，中菲两国海上摩擦增多，菲律宾个别政府部门、媒体和一些组织通过炒作，使“牛轭礁事件”和“仁爱礁事件”持续发酵，对中菲两国关系造成负面影响，同时导致“南海行为准则”磋商进展缓慢。

3月下旬起，菲律宾外交部称220艘中国民兵船未经允许擅入牛轭礁水域，并多次向中国大使馆发出外交抗议。菲律宾国防部部长洛伦扎纳也多次发声，试图寻求美国的支持，使得“牛轭礁事件”逐渐升温⑧陈相秒：《树欲静而风不止——谈牛轭礁事件》，《世界知识》2021年第9期。。尽管中国在4月初即澄清船舶数量、性质及停泊原因，但菲律宾外交部仍每日发出外交抗议，并召见中国驻菲律宾大使以表达不满。菲律宾军事学院校友会和商业社团等民间组织也纷纷发声，使“牛轭礁事件”持续发酵⑨Sofia Tomacruz,“Timeline:China’s Vessels Swarming Julian Felipe Reef,West Ph Sea”,Rappler,30 April 2021,https://www.rappler.com/newsbreak/iq/timeline-chinavessels-julian-felipe-reef-west-philippine-sea-2021/.。

11月16日，两艘菲律宾补给船擅自驶入仁爱礁海域，为非法“坐滩”军舰马德雷山（Sierra Madre）提供维修补给，遭中国海警驱逐。菲律宾外交部随即提出外交抗议，并称船只受美菲《共同防御条约》保护。“仁爱礁事件”发生后，多方试图将事态扩大化，美国、英国、日本和澳大利亚等纷纷发表声明表示担忧，菲律宾总统候选人拉克森还乘飞机前往中业岛①“‘Your Actions Are Dangerous’:Lacson Plane Warned by Chinese En Route to Pag-Asa”,ABS-CBN News,21 November 2021,https://news.abs-cbn.com/news/11/21/21/lacson-plane-warned-by-chinese-navy-en-route-to-pag-asa.。12月26日，菲律宾军队在圣诞节之际使用舰载直升机为南沙各岛及坐滩军舰部队投送“圣诞礼包”，再次被大量菲律宾媒体炒作报道②Jeannette I.Andrade,“Pinoy Troops at West Ph Sea Get a Taste of Christmas”,Inquirer,27 December 2021,https://newsinfo.inquirer.net/1532380/pinoy-troops-atwest-ph-sea-get-a-taste-of-christmas#ixzz7HX5eEN7z.。

2021年是“南海行为准则”谈判磋商的最后一年。5月20日，中菲南海问题双边磋商机制第6次会议举行，中菲两国外交、国防、自然资源、生态环境、交通运输、农业、能源和海警等部门代表出席会议，双方积极评价中国与东盟国家克服疫情困难，保持“南海行为准则”磋商势头，就共同和各自关切的问题坦诚阐述立场③《外交部部长助理吴江浩主持召开中国—菲律宾南海问题双边磋商机制第六次会议》，中国外交部网站，https://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/wjbxw/202105/t20210521_9071500.htm，2021年5月21日。。然而，由于菲律宾明确反对加入阻止外部势力参与的条款，菲律宾外交部部长洛钦在年底表示“南海行为准则”的谈判“毫无进展”④Pia Lee-Brago,“South China Sea Code of Conduct Negotiations ‘Went Nowhere,’Locsin Admits”,Philstar,15 December 2021,https://www.philstar.com/headlines/2021/12/15/2148068/south-china-sea-code-conduct-negotiations-went-nowhere-locsin-admits.。

（四）“一带一路”倡议与“大建特建”计划对接不断取得新进展

基础设施建设是“一带一路”倡议与菲律宾“大建特建”计划对接的关键，2021年是中菲政府间合作项目由规划开花转向结果落地的丰收年⑤《“一带一路”与“大建特建”计划对接不断取得新进展——驻菲律宾大使黄溪连与菲公造部长考察援菲项目》，中国外交部网站，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676452/1206x2_676472/202102/t20210 205_9291092.shtml，2021年2月5日。。7月29日，中国出资建设的伊斯地拉—班沓良大桥（Estrella-Pantaleon Bridge）正式落成。大桥建成后每天能容纳约5万辆汽车通行，将成为马卡蒂（Makati City）与曼达卢永（Mandaluyong City）之间的主要纽带。另一座中国出资建设的岷伦洛—王城大桥已完工88%，预计2022年上半年通车⑥Jose Rodel Clapano,“Bridge between Intramuros,Binondo 88% Complete”,Philstar,19 December 2021,https://www.philstar.com/nation/2021/12/19/2148835/bridge-between-intramuros-binondo-88-complete.。此外，中国路桥工程责任有限公司与菲律宾公造部签署达沃—萨玛尔跨海大桥（Davao-Samal Bridge）项目商务合同，这是中国企业在菲律宾实施的首个跨海大桥项目，预计中国国际发展合作署和进出口银行将为项目提供贷款⑦《中国路桥签署菲律宾达沃—萨玛尔跨海大桥项目商务合同》，澎湃新闻，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10816231，2021年1月15日。。

部分合作项目在菲律宾国内因受多方阻力，建设进展缓慢。由中国能源工程集团公司承建的卡利瓦大坝耗资122亿比索，建成后能够解决大马尼拉地区供水问题。然而2019年项目启动后，因环境保护和原住民安置等问题始终无法动工。2021年，由反对派众议员扎拉特（Carlos Isagani Zarate）领导的国会原住民委员会（Committee on Indigenous Cultural Communities and Indigenous Peoples）再次举行听证会，质疑工程并未获得所有原住民部落的同意，使得工程再次延期，未能在2021年如愿开工⑧Currie Cator,“Ncip Grilled over Questionable Negotiations for Kaliwa Dam Project”,The Manila Times,18 May 2021,https://www.manilatimes.net/2021/05/18/news/ncipgrilled-over-questionable-negotiations-for-kaliwa-damproject/873879.。

2016年以来，杜特尔特政府在禁毒、反贪、反分裂和基础设施建设等方面成绩斐然，但疫情导致经济增长和减贫成果十分有限，菲律宾的负债率也由2016年时的37.3%提升至63.1%。2022年上半年是杜特尔特执政的最后时期，菲律宾疫情受世界疫情持续影响，疫情防控和经济复苏仍将是杜特尔特卸任前的工作重点。2022年年初，菲律宾疫情形势再次恶化，确诊数量及阳性比率均创新高，对医疗体系及经济复苏形成较大压力。由于疫情防控、经济复苏对外部援助及贷款依赖性较强，预计杜特尔特政府仍将保持独立自主的外交政策，与美国、日本及中国保持良好关系。2021年，中菲两国在南海冲突逐渐增多，菲律宾外交和国防等部门的表态和行动日趋强硬。这种表态不排除执政党为选举造势的可能，需要警惕个别政府部门或候选人对南海问题的炒作，防止南海问题复杂化、扩大化。

2022年选举的结果将影响菲律宾国内政治生态及外交政策走向，也将决定杜特尔特政府的政治遗产能否得到继承与延续。最新民调数据显示，小马科斯和罗布雷多的支持率大幅领先于其他候选人，总统较大概率将在两人中产生。小马科斯作为现阶段杜特尔特家族的政治盟友，曾明确表示赞同并将延续杜特尔特政府的“大建特建”计划、禁毒战争及南海政策。他若当选，预计将延续现政府的对华政策①Frances Mangosing,“Bongbong Parrots Duterte on West Ph Sea:We Don’t Stand a Chance Vs China”,Inquirer,24 September 2021,https://newsinfo.inquirer.net/1492366/bongbong-parrots-duterte-on-west-ph-sea-we-dont-stand-achance-vs-china#ixzz7Hfo3hBMz.。罗布雷多作为自由党总裁及反对派领袖人物，在“禁毒战争”及南海政策等多个关键问题上与杜特尔特意见相左。可以预见，她若当选，将会较大程度地调整政府施政方针，对近年来中菲关系的良好发展态势造成负面影响。