中美防爆监管情况对比研究与分析

赵思宜 乐有邦 吴晓煜 张倩倩 张发涛 胡维西 游毅

（中钢集团武汉安全环保研究院有限公司，武汉 430081）

粉尘爆炸是指火焰在粉尘云中传播，引起压力、温度明显跃升的现象。粉尘防爆是安全生产的一个重要组成部分，据不完全统计，我国目前有粉尘涉爆企业5.4万余家，2005至2015年，我国大陆地区共发生粉尘爆炸事故72起［1］。2014年8月2日，江苏省苏州昆山市中荣金属制品有限公司发生的铝粉尘爆炸事故，造成了重大人员伤亡和财产损失。这些事故教训警醒我们，我国的粉尘防爆形势非常严峻且任重道远。

我国的粉尘防爆安全监管事业也处在高速发展的时期，法律法规的建设和安全领域的研究水平都有了很大的提高，但是我国的安全监管系统仍然需要完善［2］。基于对国内外横向比较的研究方法，对中美两国的安全生产监管体系进行对比和分析，对国内安全生产的发展进行思考。

1.1 美国可燃粉尘监察计划

在粉尘防爆方面，美国联邦职业安全健康局（OSHA）在2007年10月发起了“可燃粉尘国家重点监察计划”（NEP），以检查产生或处理可燃性粉尘，容易造成爆燃、爆炸或其他火灾危险的设施。2008年2月，位于佐治亚州温特沃斯市的帝国糖业，其港口设施发生了一起大规模糖粉尘爆炸事件，影响深远。职业安全健康局因此修改了可燃性粉尘国家重点监察计划，针对频繁发生、损害巨大的工业粉尘事故，要求开展更多的监察活动，且联邦管辖范围内的所有糖厂（甜菜和甘蔗制糖都包括在内）都将受到监察。

修订后的国家重点监察计划涉及到64种行业，包括木制品，食品，金属制品，化工药品，橡胶塑料制品，纸制品，家具，运输设备耐用品和纺织厂等。美国要求OSHA的每个区域办事处每年至少要进行4次监察。自“国家重点监察计划”启动以来，包括独立安监州开展的监察活动在内，全美国已开展了1 000多次专项监察。

在可燃性粉尘国家重点监察计划下，木制品、食品、化工、金属制品、橡胶/塑料制品行业占总监察次数的70%以上，是监察的重点行业，如图1所示。

图1 进行监察的行业类型（按数量排布）

1.2 粉尘监察的执行

在“国家重点监察计划”执行中，针对可燃性粉尘隐患签发传票时，“隐患沟通”标准是最常引用的标准，其次是清理整顿标准。清理整顿标准载于联邦法典29卷，适用于粉尘累积隐患的处理和典型的厂房清理问题。在检查的过程中，OSHA发现若干严重个例，长期累积的可燃性粉尘深及脚踝部，覆盖整个生产空间，这种情况就会被开传票。OSHA监察官还发现有用人单位将超过标准值的压缩空气用于除尘清洁。这种做法违反OSHA标准，使用压缩空气清洁累积的粉尘极易产生粉尘云，如果存在点火源，可能导致爆燃或爆炸。在监察过程中，用人单位还会因个人防护装备、隐患（分类）地点的电气设备、急救设备、动力工业卡车和灭火器标准等不符合规范的情形收到传票处罚。

图2为与可燃粉尘有关的违法情形分布图，由图2可见，20%可燃性粉尘有关违法情形属于清理整顿不到位，27%涉及隐患沟通问题，而电气设施，个人防护装备，灭火器和一般责任条款约束的隐患问题各占11%。

对于有可行预防手段的严重隐患，如火灾和爆炸隐患，在没有既存OSHA标准的情况下，可以引用职业安全健康法案（OSH Act）第5（a）（1）条（一般责任条款）。OSHA已经引述了NFPA标准654、484、61和664，作为在国家重点监测计划下签发传票时可用的法规依据。OSHA还参考了NFPA 499建议在特II级位置使用的电气设备的安全操作规程，以及涉及爆炸预防和防护技术的NFPA 68和69标准。

在可燃性粉尘国家重点监察计划执行过程中，OSHA签发传票的罚款总额高达1 400多万美元。在2008年2月的帝国炼糖厂爆炸案中，OSHA签发了其执法历史上第三高罚款，单案额度超过870万美元。对专项监察过程中发现的每项严重违法情形，平均罚款额度达到1 233美元，独立安监州平均罚款额度为791美元。可见美国对于粉尘涉爆违法行为的处罚之严格。

1.3 粉尘防爆的宣传教育

（1）美国职业安全健康局非常重视粉尘防爆的宣传教育培训工作，其已经在过程安全管理课程中纳入了可燃性粉尘隐患课程，向安监监察员队伍开展培训已有3年，超过350名安监监察员接受了过程安全管理（PSM）中的可燃性粉尘隐患培训。此外，OSHA培训学院已经开发了可持续性粉尘隐患和管控专业综合课程。自本课程开始以来，已有200多个联邦、州属职业安全与卫生专业人员顺利完成学业；
OSHA培训学院还为全国近1 400名联邦和独立安监州人员举办了两次复习研讨会。OSHA也会向用人单位和雇员提供其他帮助，防治可燃性粉尘隐患。OSHA开展了以下具体工作：①建设一个专门致力于可燃性粉尘隐患预防的网站；
②发布安全警示；
③为用人单位设计一套宣教可燃性粉尘处理措施的海报。

职业安全健康局发布了题为“工业可燃性粉尘：预防并消除火灾爆炸隐患”的安全健康信息公报。在这个全面的指导意见书中着重强调了与可燃性粉尘相关的隐患，介绍了减少粉尘爆炸损害的工程控制具体实例，以及发生爆炸时如何减少对员工的危害的手段。并且它要求企业对员工开展培训，保护员工免受这些隐患的影响。职业安全局还将此指南印刷出来邮寄给存在粉尘隐患行业的三万余个用人单位，提醒用人单位所承担的法定义务，为雇员提供免受隐患威胁的就业机会，并向用人单位提供了关于如何操作的指导和信息，迈出了积极的一步。

2.1 美国涉粉安全监管机构

有关粉尘防爆安全标准主要是以美国职业安全健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，OSHA）发布的法典（技术法规）——职业安全健康标准（29CFR1910）为主。职业安全健康局成立于1970年，基于美国职业安全与健康法案而诞生，现隶属于美国劳工部。它主要职责为：制定和推行行业安全标准；
提供安全培训、扩展培训和其他教育；
进行行政治理与处罚，对不达标企业可以开罚单或关闭企业［3］。

2.2 美国粉尘防爆监管执法

执法行动是职业安全健康管理局工作的重要组成部分，为减少工伤、因工致病和因工致死做出了很大的贡献。它的管辖权覆盖范围包括美国所有50个州大多数的私营部门的雇主和工人，哥伦比亚特区以及美国的其他部分，司法管辖权直接通过联邦OSHA或通过OSHA批准的州计划来实现。

当职业安全健康局发现雇主无法承担他们的企业有关的职业安全与健康责任时，将采取果断且强有力的行动。美国职业安全健康局的审核不会事先通知，一般通过现场调查或电话调查、传真调查的方式，由经过严格培训的审核员进行［4］，时间安排基于以下优先事项：①立即处理的危险；
②事故一出现因工致死或入院治疗；
③被员工投诉举报，或被提到的工厂；
④有针对性的企业邀请进行审核；
⑤执法计划，跟进巡查。

2.3 民众监管方案

如果美国的工人或工人代表认为其工作场所中存在严重危害或他们的雇主不遵守职业安全健康局标准，他们会向安全健康局提出书面申诉，要求当局来审核他们的工作场所。工人及工人代表有权要求安全健康局对工作场所进行审核，但同时雇主并不知道是谁提出的申诉。且若雇主以解雇、降级、转岗或其他任何方式对提出申诉或使用其他OSHA权利的工人进行歧视的行为都是违反职业安全与健康法案的。

美国职业安全健康局的记录保存在跟踪和调查工伤或因工致病及预防未来的伤害和疾病等方面发挥了重要作用。因此OSHA要求部分高危险行业的雇主准备并保存严重工伤和因工致病的数据记录。雇主和工人需要准确的信息来确定其预防工作的重点，而OSHA利用这些信息来达到多重目的，包括审核目标，绩效考核，标准制定和资源分配。这些数据还有助于在用人单位设立时，雇主和工人可确定可能发生的安全与健康危害。OSHA鼓励雇主对工伤和因工致病的类型进行统计，并对已经发生的工伤和发生风险高的工伤进行调查，从而防止今后再发生类似事件。OSHA负责对执行职业安全与卫生法案所产生的相关记录进行系统的管理与保存。

2.4 美国安全生产监察现状

美国OSHA从事安全监察的专业人员不多。在加州，从事安全生产监管的专业人员只有250多人，但加州制造业发达，产业种类繁多，产值及就业人数均居全美第一。监察人员少，监察对象数庞大，资源极其有限。

此外，OSHA监察员中，很大一部分人员在OSHA咨询部。该部门主要职责为开展企业的自觉主动保护计划（VPP），受企业邀请去企业现场检查问题，但是对发现的问题保密，不向OSHA监察部门报告，企业不会受到处罚。但对于发现的危害安全的问题，会要求企业立即整改，咨询服务中不向企业收取任何费用。监察人员只对自己职责行为承担相应责任，即使企业发生事故也不为企业承担任何责任。参与自觉主动保护计划（VPP）的企业，OSHA会调查它的事故报告和保险记录，并有一套表格文件进行审核。企业被批准加入VPP计划后，政府部门发放证书，证书有一定的时效性。VPP计划的企业在证书有效期内，政府可不对其进行常规检查。小企业可以根据自身的情况，加入SHARP计划，获得证书，同样OSHA可不对其进行常规检查。

3.1 我国安全生产监管机构

我国的安全生产管理机构是应急管理部。将国家安全生产监督管理总局的职责、国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。我国安全生产监管机构结构图如图3所示。

图3 我国安全生产监管机构结构

3.2 我国粉尘监察立法

我国的粉尘监察法律经过这些年的发展，已经完善了许多。图4为我国粉尘防爆标准的现行体系结构图。2021年3月1日正式施行的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》进一步明确规定了有关安全生产的犯罪行为，加大了对事故隐患责任人员的刑事处罚力度，体现了国家惩治安全生产领域违法犯罪的坚定决心；
2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国安全生产法》；
我国的粉尘防爆相关法规还有《工贸企业粉尘防爆安全规定》6号令和《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准（2017版、2021版）》。这些都体现了我国对粉尘监察的重视。

图4 我国粉尘防爆标准体系（现行）

但我国的粉尘监察立法仍然有一些不足之处［5］。对比美国的检查法律来看更加着重安全生产，突出经济性；
在表述上含糊笼统，适用性不强，很多情景无法使用；
对于违法行为的处罚力度较小，权责不够明确。要更加完善粉尘相关的法律法规，使得安全规范在多种情形下都可行；
对高危企业和普通涉粉企业进行分类检查和监管，抓住检查的重点和难点，进行责任细分；
加强相关部门之间的联系，提高粉尘监管的效率。

3.3 我国粉尘监察执法

我国安全生产监管机构几经变革，现在由中华人民共和国应急管理部履行安全生产监管的职责。我国安全生产监管部门每年制定大量的执法计划，对各类型监管对象进行执法检查。各地均存在监管对象庞大，监管力量不足的问题。

当发生事故时，执法部门还需组织各方力量进行救援，还需承担事故调查职责，工作任务繁重［6］。当企业发生事故后，即使是监管人员对该企业进行了相关执法监管，还需承担一定的责任，这就致使从业人员在工作过程中有非常多的外来压力。

2010年2月24 日，秦皇岛骊骅淀粉厂发生淀粉爆炸事故以及2014年昆山中荣特大铝粉尘爆炸事故后，为加强粉尘爆炸事故防范，原国家安全生产监督管理总局下发了十多份国家层面的粉尘防爆专项治理文件，2017年国家安全监管总局印发《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准（2017版）》，明确了粉尘防爆重点监管的十大问题。我们的粉尘防爆重点监管更加贴合我国国情。

在粉尘防爆安全的监管上面，美国的监管制度更加完善，安全标准和法律法规都更加成熟。在对有高风险企业的监督上也有非常完备的制度。而且美国将安全教育作为了一种人人都会去学习的教育，每一个员工都可以匿名向相关单位举报企业的不安全行为，这样的话就能更好地进行监管工作。

安全生产立法为政府执行安全监管、企业进行安全生产，劳动者享受权益提供了有力的法律保障。我国的法律建设比较晚，很多与安全相关的法律已经跟不上现代经济的发展；
配套的法规的更新也不够及时；
有一些法律不能被完全执行，造成监管不够得力的现象。中国政府对企业的影响比美国要大，所以中国政府所制定且不断更新的法律法规对于企业来说能够更好地预防和控制安全事故。