政府立法基层联系点建设的实践与探索——以广东省江门市为例

广东省江门市司法局

近年来，广东省江门市人民政府坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平法治思想，全面推进科学立法、民主立法、依法立法，在政府立法工作中坚持以人民为中心、坚持开门立法，以协助配合全国人大常委会法工委基层立法联系点工作为契机，不断丰富民主形式、畅通民主渠道，践行和发展全过程人民民主，构建市政府立法基层联系点工作体系，先后设立18个市政府立法基层联系点，努力探索公众参与政府立法工作机制，使政府立法工作更好地接地气、察民情、聚民智，在政府立法基层联系点建设管理机制上作出一系列积极探索与尝试，不断提升政府立法科学化、民主化水平。

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“深入推进科学立法、民主立法”，要求“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要坚持以人民为中心，要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。2021年7月，习近平总书记在“七一”重要讲话中，站在人民创造历史的高度，强调“发展全过程人民民主”。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，健全立法征求意见机制，扩大公众参与的覆盖面和代表性，增强立法透明度。对与企业生产经营密切相关的立法项目，充分听取有关企业和行业协会商会意见。习近平总书记在党的二十大报告中再一次强调“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。建立完善政府立法基层联系点是贯彻落实习近平法治思想、建设中国特色社会主义法治体系的重要举措，是深入推进科学立法、民主立法的重要体现，是践行和发展全过程人民民主的生动实践。近年来，江门市逐步构建起较为完善的政府立法基层联系点工作体系和运作机制，有效畅通和拓宽了社情民意表达和反映渠道，着力将联系点打造成为人民群众全过程参与立法的重要阵地和讲好民主法治故事的重要窗口。

（一）制度先行，建立了相对完备的工作体系。坚持制度先行，于2020年出台了《江门市人民政府立法基层联系点工作办法》，明确了联系点的基本条件、选取范围、确定程序、参与立法方式等，为联系点各项工作的顺利开展提供制度支撑。在选点建设方面着眼基层性、代表性的导向，于2020年和2021年分两批共设立了18个政府立法基层联系点。其中，既有行政机关、群团组织、企事业单位代表，又有行业协会、商会代表，所辖四市三区均有设点，涉及江门市各相关行业领域，点多面广、代表性强。同时，注重加强对各联系点的硬件、软件建设的统筹指导，形成规范统一的工作管理机制。

表1-3：江门市政府立法基层联系点涉及地域、类型、行业统计

（二）深入群众，激发了全社会参与立法的热情。坚持实地调研走访和面对面宣传沟通相结合，在设立联系点时逐一上门宣传政府立法的重大意义，全力消除群众疑虑，激发社会公众参与立法热情，让民主立法的精神根植基层、深入群众，使联系点成为集中民智、反映民意的政府立法“直通车”，一些企业、行业协会、商会争相自荐成为候选联系点。近两年，人民群众踊跃参与立法过程、积极提出意见建议已经成为立法工作的常态。

（三）积极履职，取得了良好的法治效果和社会反响。自2020年7月联系点运作以来，先后为6部法律、11部地方性法规和政府规章草案收集了324条立法意见建议，有90条被已出台的法律法规规章采纳。联系点提交的11个立法项目建议，有3个被纳入地方立法规划计划。立法意见建议来自各行业领域和海外20多个国家的华侨及外商企业，汇聚了多方面的立法声音和社情民意，赢得了社会各界的广泛认可。

表4：江门市政府立法基层联系点参与立法工作情况统计

政府立法基层联系点工作的目的在于畅通立法听取民意的渠道。江门市从组织保障、精心选点、规范建设、能力提升等方面先行先试，探索创新，努力建设具有江门特色的政府立法基层联系点。

（一）高站位统筹，在组织保障上下功夫。习近平总书记在2019年11月考察上海市长宁区虹桥街道古北市民中心时，深刻阐述了全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治的鲜明特色和显著优势，充分肯定了基层立法联系点的民主意义和民主价值，为推进政府立法基层联系点建设工作提供了根本遵循和行动指南。江门市深入学习贯彻习近平总书记的重要指示精神，将政府立法基层联系点建设作为践行全过程人民民主的重要形式和途径抓紧抓实。一是加强政治引领。以解决思想认识问题为基础，精准把握联系点的定位，充分认识建立联系点的目的是在政府立法工作中，坚持以人民为中心，通过政府立法基层联系点“接地气”地听取群众的立法意见建议，把群众的意愿诉求“原汁原味”地反馈给立法机关，及时回应群众新要求新期昐，解决法治领域群众反映强烈的突出问题和难点问题。二是加强统筹组织。政府立法基层联系点参与立法的过程，是实现全过程人民民主的重要途径，也是推动政府治理体系和治理能力现代化的创新举措。坚持把联系点建设列入法治建设和政府工作重要日程，建章立制，明确责任，压茬推进落实，确保建设任务如期保质完成。三是强化经费保障。坚持争取市财政专项资金支持，在政府立法工作经费中安排专项补助，为政府立法基层联系点提供必要的经费保障，确保联系点建设、运作有序推进，极大地提高了政府立法基层联系点的工作积极性。

（二）高起点推进，在精心选点上下功夫。体现人民意志、保障人民权益，是新时代立法工作的根本目的。必须激发人民创造活力，拓展人民群众参与立法、表达诉求的途径和方式，不断提升立法参与的广泛性和代表性，从而实现立法工作代表最广大人民的根本利益。江门市紧紧抓住广泛性和代表性这两个关键，注重联系点的合理布局。一是严把入口关。广泛宣传动员各级行政机关和社会组织推荐联系点候选单位，全面收集各方推荐意向和考察意见。在考察过程中，严把联系点的政治关、信誉关、能力关和意愿关，按照“成熟一个发展一个”的思路进行综合遴选，提出建议名单报江门市人民政府审定后公布，授予“江门市人民政府立法基层联系点”牌匾。二是注重代表性。在谋划联系点布局时，确定了行政机关、事业单位、群团组织、基层自治组织、行业协会、商会、企业和高等院校等8类主体，且在地域上要求所辖行政区域均有分布。既在总工会和镇街、村居设点，广泛收集基层职工群众的意见建议；
又从建筑、照明、炊具、家具等江门优势特色行业的角度考虑，回应各行业协会、商会的呼声和需求，确保联系点具有广泛性和代表性。三是突出专业化。坚持“让专业人做专业事”，积极发挥基层司法行政部门法治主力军的作用，让广大人民群众的意见建议有效转化为立法工作的“法言法语”。重点突出高等院校、律师协会和文化机构等联系点的专业优势，进一步提高政府立法的科学性、专业性和可操作性。

（三）高标准运作，在规范建设上下功夫。高质量的立法参与有赖于系统完备的立法工作服务保障体系，政府立法基层联系点的建设，只有坚持内涵式发展、精细化管理的建设模式，才能不断提升人民群众参与立法的实效性和获得感，从而推动政府立法工作实现高质量可持续发展。江门市坚持将建设和管理并重作为抓手，强化规范建设。一是完善工作机制。明确联系点“收集反馈立法意见、参与调查研究立法问题、宣传地方性法规和政府规章”等八个方面职责任务，建立意见征询收集、管理服务、培训与联络走访等工作制度，规范组织召开立法工作座谈会、论证会等活动的工作程序。二是明确硬件标准。对选定的联系点，由江门市司法局派专人进行“实地一对一”指导工作制度建设，统一上墙公示制度内容、宣传标语和牌匾规范。三是规范内部运作。每个联系点确定1名熟悉立法工作、具有一定群众基础的工作人员作为负责人，并确定1名联络员负责上传下达和沟通联络工作。鼓励各联系点立足自身实际，通过运用网络媒体工具、建立立法网格员工作机制等形式，构建横向到边、纵向到底的意见征集网络。对市政府立法工作机构统一反馈采纳的立法意见的使用情况以及未被采纳的意见理由，要求及时向提出意见建议者作说明和解释，并建议有条件的联系点对被采纳意见的单位或个人进行表扬和奖励。

（四）高要求落实，在能力提升上下功夫。为充分发挥政府立法基层联系点的作用，必须建立一支专业化水平高、综合能力强的工作人员队伍，提升立法联系点工作专业化水平。江门市聚焦队伍专业化建设，多种形式提升工作人员参与立法的能力、素质。一是研讨与宣传相结合。在意见征集过程中，以研讨的方式替代传统的任务分派，注重做好解读释明工作，将立法专业语言转换成群众可理解、可思考、可讨论的通俗语言，通过收集原汁原味的“街谈巷议”，促进“高大上”的立法变得更加“接地气”。同时，倡导采取问卷调查、入户走访、户外宣传等方式向社会群众做好宣传、解释和引导，深入群众开展立法征集意见工作。二是组织专业培训。根据立法工作需要，采取以会代训、集中培训等方式，适时邀请专家学者、业务骨干对联系点工作人员、会员成员和基层群众进行培训，培育一批热心立法工作的基层“法律明白人”，让他们学懂法律法规、搞清立法程序，切实提高参与立法工作的能力和水平。三是推动专题普法。根据联系点设置地域广泛、与群众联系紧密等特点，将法治宣传教育融入联系点日常工作中。每年结合重要时间节点在联系点开展特色专题普法教育活动，加强对法律法规的宣传普及以及江门市地方性法规规章的深度解读，把法治为民的理念浸润到老百姓的日常生活中，营造崇尚法治的良好社会氛围。

（五）高质量发展，在因地制宜结合江门特点开展工作上下功夫。政府立法基层联系点的建设应紧扣本地政治、经济、文化、风俗、民情等实际情况，在兼顾广泛性和专业性的同时，注重收集和提炼各行业、领域具有代表性和独特性的民意心声，确保立法成果符合人民期盼和发展所需，真正立得住、行得通、真管用。江门市在融合专业和特色基础上，创新开展政府立法基层联系点工作。一是深化联系点贯通协同。借力江门市江海区人大常委会成为全国人大常委会法工委基层立法联系点这一独特优势，全面加强人大立法联系点和政府立法联系点之间的协同合作，在人大立法和政府立法过程中相互衔接、密切配合，努力实现立法资源共享与工作效能的最大化。二是全力参与大湾区建设。着眼江门市作为粤港澳大湾区重要节点城市的使命，在粤港澳大湾区法律体系构建、相关法规草案征集意见以及优化营商环境立法调研的过程中，充分收集具有行业特色的企业、协会、商会等联系点的意见建议，推动更多的市场主体参与制度建设，及时有效地向立法机关输送基层声音，全力参与、促进粤港澳大湾区的法治发展。三是以“侨”为桥。立足江门侨乡特点，通过台山市司法局、江门市文化馆、江门外商投资企业协会等多个涉侨、涉外联系点，为海内外华侨华人搭建参与国家立法的桥梁。通过联系点广泛开展立法意见征集及涉侨、涉外法律法规宣传等活动，向华侨华人展示中国特色社会主义民主政治优越性和法治建设成就，为“中国之治”贡献江门的智慧和力量。

通过两年多的探索实践，江门市政府立法基层联系点建设和运行还存在以下困难和问题，需要加以克服和解决。具体表现在：一是社会公众对联系点的认识不足，影响了参与立法积极性。由于联系点设立时间不长，对外宣传力度不够，社会公众对其工作性质和工作内容了解不深，认为立法征求意见只是“走过场”的现象仍存在。二是联系点内部责任制度不够明确，致使立法意见征集工作质量不高。意见征集网络仍需优化，调动社会公众参与积极性以及完善侨胞群体参与立法活动的方式方法还有待加强。三是政府立法基层联系点队伍的素质参差不齐，导致基层立法“声音”未能精准传递。联系点的信息员队伍不够健全，法律专业人才不多，未能将一些好的立法意见建议精准传递给立法机关。四是立法意见建议反馈机制不到位，个别联系点未能及时向提出立法意见建议的社会公众进行反馈，导致降低公众参与政府立法的工作荣誉感。五是政府立法基层联系点的经费保障不足，制约了联系点的发展壮大。联系点普遍存在运行经费不足、经费管理制度不够完善等问题，这在较大程度上制约了联系点功能的有效发挥。

下一步，我们将始终坚持以人民为中心，在切实增强基层属性、立法属性、联通属性上下功夫，围绕联系点功能定位、队伍建设和运作保障等方面，强化工作措施，补齐工作短板，不断提升政府立法基层联系点工作水平，为推动江门市实现良法善治与经济社会高质量发展夯实基础。重点做好以下几个方面工作。

（一）进一步深化对政府立法基层联系点作用的认识。一是深刻认识政府立法基层联系点是践行全过程人民民主重要理念的具体实践，推动各级各部门牢固树立法治思维和法治意识，把联系点建设成为习近平新时代中国特色社会主义思想的宣传点、民主立法的运行点和法律法规的普及点。二是大力推广政府立法基层联系点的应用场景，在政府重大决策、规范性文件等制定过程中充分发挥联系点作用，在开展行政执法检查时邀请联系点工作人员共同参与，为联系点提出立法意见建议积累素材。三是加强宣传推广，充分挖掘各行各业群众关心、支持、参与联系点工作的潜力，激发社会公众参与政府立法工作的热情，让联系点既成为全过程人民民主的实践“课堂”，又成为生动的社会主义法治宣传“课堂”。

（二）进一步加强政府立法基层联系点队伍专业化建设。一是吸收律师、法律教育工作者、退休法律工作者和具有相关专业背景等人员进入联系点工作人员队伍，提升联系点人员整体素质，让来自基层的经验总结和专业意见成为宝贵的立法资源。二是组建相对固定的立法联络员和信息员队伍，加强履职保障，充分发挥其主观能动性，拓展征求意见的方式方法，将老百姓最真实的想法、最热切的期盼、最关心的问题原原本本地向立法机关反映。三是及时开展立法培训和经验交流，明确联系点做什么、怎么做，使联系点更接地气、更具有生命力，切实提高立法意见建议的专业性和被采纳率。

（三）进一步保障政府立法基层联系点运作。一是持续借力全国人大常委会法工委基层立法联系点建设，建立健全联系点共建、立法建议收集反馈、联络员队伍建设管理、考核评价等工作制度，加强规范化建设。二是建立市县两级协同推进联系点建设机制，市县两级司法行政部门加强对辖区内的政府立法基层联系点的指导和支持，定期通报政府立法规划、年度立法计划的编制和完成情况，积极为联系点开展工作创造条件、提供便利。三是加大经费支持，将政府立法基层联系点工作经费纳入年度预算，完善经费管理制度，为其开展自身建设、意见征集、法治宣传与立法调研等活动提供经费保障。