前普查、后评估——拓展名城管理链条的实践与思考

张捷，张晶晶

1.1 新时期历史文化保护传承的需求

党的十八大以来，党中央高度重视城乡建设中加强保护与传承历史文化的工作。2015年中央城市工作会议指出“延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产”。党的十九大报告强调“高度的文化自信”。2021年5月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十九次会议时指出，“要建立分类科学、保护有力、管理有效的城市历史文化保护传承体系”。

2021年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，针对保护传承的前端普查工作，提出建立历史文化资源调查评估长效机制，坚持基本建设考古前置制度；
针对后端评估工作，提出建立城乡历史文化保护传承评估机制，定期评估保护传承工作情况、保护对象的保护状况[1]。

1.2 普查与评估是名城全链条管理的关键环节

在快速城市化的背景下，历史文化保护传承工作存在“重法定资源、轻潜在资源”“重规划、轻管理与运营”“重部门责任、轻地方政府主体责任”的问题。重视前端普查和后端评估工作，有助于解决上述问题。

传统的名城保护包括名录申报、规划编制、规划实施和实施监督等环节，基于名城保护为核心开展工作。新的管理机制要求我们向前开展前端大面积普查，摸清资源本底，同时在后端要对整个保护管理工作进行完整评估，这样才能实现全链条管理的闭环。

从近些年从事的工作来看，“前普查、后评估”在落实管理责任、推广经验、问责问效等方面都起到了非常重要作用，可以说是非常有效的公共管理手段。

2.1 常态化与前置性的普查工作

回顾已有的普查工作，大致分为两类。一是常态化的普查工作。2016年，住建部启动历史文化街区划定与历史建筑确定工作，是以历史文化街区与历史建筑为核心的普查工作。国家文物局也基于文物普查的定期认定与公布，先后开展了3次以文物资源为核心的普查工作。

二是前置性的普查。一方面是城乡建设程序中的资源调查前置。《住房和城乡建设部办公厅关于在城市更新改造中切实加强历史文化保护坚决制止破坏行为的通知》提出，对涉及老街区、老厂区、老建筑的城市更新改造项目，各地要预先进行历史文化资源调查[2]。另一方面是城市更新前置的普查要求、考古前置。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出坚持基本建设考古前置制度，建立历史文化遗产保护提前介入城乡建设的工作机制。

2.2 以名城为核心的评估工作

从2013年开始，国务院引入了第三方评估，为政府绩效管理和辅助决策提供了非常重要的支撑。住建部和国家文物局在2011年、2017年分别开展过两次名城大检查。其中，2011年的第一次名城大检查结果十分不乐观，提出8个被黄牌警告的历史文化名城。2017年的第二次名城大检查，总结了工作成效和存在问题，还提出了今后“一年一体检、五年一评估”的监督管理工作思路。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出要建立城乡历史文化保护传承评估机制，定期评估保护传承工作情况。从2022年开始，名城整体工作的评估逐渐走向常态化。

3.1 构建省域名城评估标准

《国家历史文化名城评估标准》（以下简称《评估标准》）中定量部分的指标可以解读为“物质文化遗产资源”与“保护管理”两部分。其中，对以文物、历史建筑和街区为核心的物质文化遗产资源的定量评估是名城的核心标准，需要根据资源情况进行较为系统细致的评估工作来确认[3]。

《评估标准》的定性部分经过分析归纳也可以分为传统格局及历史风貌、名城价值、经济发展与名城保护关系状况3个方面。其中，传统格局与历史风貌属于客观事实，可以进行相对准确的定性，故而在评估中，将定量评估中的资源分与定性评估中的传统格局与历史风貌两项合并，作为考量历史城市硬性资源情况的综合指标。而城市的历史价值是衡量历史城市自身独特性和完善区域城市价值体系的重要指标，需要结合区域文化体系的总体研究，进行深入研究和挖掘。此外，经济发展与名城保护关系状况的关注点是申报为名城后应该实现的可持续保护与发展。

基于以上分析，我们将评估指标综合归纳为定量评估总分、定量评估资源分、传统格局与历史风貌、价值关键词以及经济发展与名城保护关系状况5个方面（图1）。

3.2 完善省域名城价值评估体系

在我国现行的历史文化名城申报评估工作中，十分鼓励价值独特或者可以填补价值缺环的城市进行申报。然而，以往历史文化名城价值评估往往“各自为战”，缺乏省域层面通盘进行的体系性研究。实际上，从省域层面构建名城价值体系，可以更明确地识别各历史城市独特的历史价值[4]。

以浙江省为例，经过分析，将其价值基本分为12个价值主题，主要包括：史前文明、地区开发与管理、山水人居、手工业产业及商业、农耕文明、海洋文化、建构筑物、儒学及宗教文化、地方与民族文化、革命及红色文化、文艺与文化景观以及其他等（表1）。这12个价值主题编织出浙江省独特的文化面貌，在文化保护与展示工作中也具有相当的指导意义。

3.3 积极申报国家级名城、完善省级名城体系

在体系性解读与评估的基础上，针对评估得分靠前的历史城市，结合其在省域名城价值体系中的定位，明确浙江省国家历史文化名城与省级历史文化名城的标准，进而形成省内历史城市的申报梯队建议（图2），并针对性地提出基于城市物质基础的申报工作建议、申报价值建议以及基于城市经济概况的保护发展建议。

表1 浙江历史城市价值主题（部分）

1 浙江历史城市评估及分析方式说明解析，来源：《浙江省历史文化名城名镇名村保护体系专项规划编制》项目

2 浙江名城申报梯队建议，来源：《浙江省历史文化名城名镇名村保护体系专项规划编制》项目

3 历史文化名城（文物）保护评估技术路线，来源：《历史文化名城（文物）保护评估》项目

4 县级名城不可移动文物总数与评估得分关系，来源：《历史文化名城文物保护评估试点》项目

同时，针对在省级名城价值体系中缺失的城市，鼓励其通过文化挖掘、申报名城、展示利用等多元化方式，弥补省域名城价值体系内容上的缺环。

4.1 长期追踪、分步实施——文物综合评估工作

文物资源丰富是申报历史文化名城的首要条件，对承载名城历史文化价值、展现历史格局风貌具有重要意义。从全国文物保护单位数量来看，140座名城的国保数量为2500余处，占全国总数的49.45%。保护好、利用好、管理好名城中的文物，能够对全国各地文物管理起到积极的示范作用。

团队通过5年时间，对全国历史文化名城中文物保护工作开展评估。从指标体系的构建，到40座县级城市、21座地级市的两次试点评估，基本上已经覆盖全国25个省份的名城，在一定程度上了解了县级城市和地级城市文物保护的整体状况和差异的基本情况。

（1）多学科融合，科学建立名城文物综合评估体系

在综合考虑名城中文物保护工作的独特性、问题导向、依法评估、宏观政策要求等基础上，构建评估指标体系，包括一级指标、二级指标和相关评估要点，基于这些评估要点，进一步形成评估规则和申报书，完善评估体系（图3）。

评估体系的科学性和合理性，是评估研究的核心内容和评估实践得以顺利开展的根本保障。在构建评估体系时，主要进行了以下5个方面思考及具体工作：

指标体系反映名城中文物保护事业的基本内容。指标体系以《文物保护法》规定的文物工作方针 “保护为主、抢救第一、合理利用 、加强管理”为基础，结合我国名城中文物保护工作的重点内容，选取文物资源管理、文物保护、文物利用、体制机制创新等4个—级指标，再选取能够客观准确地反映具体工作内容的若干指标成为二级指标和考察要点。

指标体系体现名城中文物保护的特殊性。指标体系的构建以体现名城中文物保护的特殊性为设计思路，在指标和考察要点确定的过程中，尽量结合“更重视完整性原则”“文物活态保护更加具备优势”“规划协调要求程度高” 等特点，设计“整体性环境保护”“系统性开放展示”“加强统筹协调机制”等二级指标，多项考察要点亦如此[5]。

指标体系符合现行法律体系和行业准则所设定的基本事项。围绕我国现行法律法规和行业准则对名城中文物保护所设定的基本事项来选取评估指标，以使指标体系中的每一个指标和考察要点都具备充分的法律基础和可操作性。

指标体系指示名城中文物保护的现状问题。评估指标体系的构建重点关注已有的现状问题类型，通过“问题导向”全面摸底各名城的工作现状。评估指标根据已经搜集和总结的现状问题资料，在对过去和现在分析的基础上，设计出未来解决问题和引导发展的指标和考察要点。

（2）分级分类逐步推进，试点实施逐步完善评估体系

利用3年时间，开展面向40个县级名城以及21个地级名城的文物评估工作。对参评名城的文物保护管理状况形成综合评估，摸底文物资源管理、整体保护、合理利用及体制机制等实际状况，总结文物保护前置、文物活化利用、部门管理协同、低级别文物保护等重点事项的突出问题与亮点经验，并提出相应建议。

评估目标逐渐聚焦。通过名城文物保护评估工作，实现“以评促改、以评促建、以评促优”的目标，引导推动地方文物保护工作向更好的方向发展。部分名城在评估期间积极主动按照评估内容对本地文物保护管理进行了“补短板、抓提升、做总结”的工作，体现了通过评估手段发挥国家文物主管部门对地方文物工作实施监督管理的促进作用。

规范评估流程，优化评估指标。进一步规范化流程，形成“书面评估填报”“专家现场复核”“评估数据分析”“评估报告编写”等流程，验证了评估指标体系与评估组织设计的合理可行性。在最初的评估指标体系上，根据县级和地级名城资源和管理上的特点，做了针对性优化，如地级名城不再考核“文物审查委员会”，不再单独考核“签订文物保护责任书”，适当降低文物本体保护权重（从35%下调至25%）、提高文物合理利用权重（从20%上调至30%）。同时对于近现代特征突出的一些地级市评估工作还开展了近现代文物保护利用的专项评估。

（3）评估工作中的部分结论

县级名城文物有“两个不相关”。一是文物资源的基数或比例构成并不能成为影响文物保护工作开展好坏的主要因素。二是评估总得分与人均GDP、三产占比、旅游收入占比不存在绝对正负相关关联（图4）。

县级名城文物的“两个正相关”。一是文物部门机构的独立性是影响文物保护工作的重要因素。比如文物部门在文旅局下属科室或者为事业单位，整体得分情况就非常低；
如果相对独立，得分情况相对较高，说明其管理工作较为高效（图5）。二是文物法规、文物部门参与规划与管理工作（即文物资源城乡建设中的前置参与）是影响文物保护工作的重要因素。

4.2 针对资源整治后运营阶段的资源利用，建立长期追踪的评估机制。

（1）长期追踪观察。近年来，众多城市历史文化街区不同程度地开展甚至结束了保护整治工作，纷纷迈入了管理和运营阶段。我们作为第三方，选取了公众认知最高的历史街区，即中国50处历史文化名街作为研究对象，通过大数据进行了5年时间维度（2016-2021年）的观察。

（2）科学构建指标体系。基于历史文化街区再发展的社会经济影响评价指标体系[6]，从社会结构、经济特征、文化传承三大维度，16项指标对50条历史文化名街开展5年的追踪评估（表2）。

5 县级名城评估总得分与文物部门独立性的关系，来源：《历史文化名城文物保护评估试点》项目

表2 2021年街区再利用16项评价指标

（3）评估总结趋势特点。

在这5年的观察中可以发现3个新趋势。趋势一，街区的商业化功能在逐渐弱化：从5年的评价中可以看到，从文化产业一般消费的合计占比来看，商业整体呈现出逐渐弱化的趋势；
趋势二，文化事业长足发展：多数的历史文化街区的文化事业，有了较大的增长，平均的增幅高达300%（图6）；
趋势三，游客满意度逐步提升：2016年度评价中满意度低于90%的历史文化名街占了绝大多数，2021年评价中满意度高于90%的名街占了绝大多数，占比高达45%。从正面评价来看，“历史文化”依然是第一吸引力，可以从数万条积极评论进行视频分析中发现，在2021年度评价中积极评价总体占比高达91%，从侧面说明了社会对于历史文化名街在利用现状普遍持认可的态度。从负面评价来看，“过度商业化”逐渐成为第一吐槽点，而“假货、宰客、商品质量较差”也是大家所关注的问题，这也将成为历史文化名街管理面临的主要挑战之一[7]。

在工作中，形成4个印象。印象一，老街其实很“local”：各个历史文化名街中活动人群以本地人为主，多数名街本地人占比不低于85%，说明其本地化特征非常明显，多数名街的工作日、周末期间，本地人占比明显高于节假日期间，说明其与本地人生产生活密切相关；
印象二，老街其实“很年轻”：多数历史文化名街中活动人群以30～40岁年龄段为主，平均占比48%（图7）；
印象三，多数老街以普通收入人群为主：普通收入人群总体占比为61%，东部沿海城市的民间小康人群占比超出25%，西部北部老街的低收入人群占比较高，占比超出40%（图8）；
印象四，多数城市老街租金高于城市周边地区平均租金水平，一线城市中历史文化名街与周边平均地租的差距更加明显，少量的老街租金低于周边平均水平，说明这部分老街的发展可能滞后于城市平均水平。

5.1 前普查后评估逐步完善名城保护管理工作

传统的历史文化名城保护工作是“规划—实施—规划评估”的主线，基于保护规划的核心，约束建设实施到运营的各个环节，通过对保护规划的实施评估来形成闭环管理。在现阶段我国复杂多变的城乡建设环境中，这样的管理机制在一定程度上容易导致“重法定资源、轻潜在资源”“重规划、轻管理与运营”“重部门责任、轻地方政府主体责任”的倾向。

近年来，各地在进一步落实中央和国务院加强历史文化保护精神的要求下，积极开展的普查与评估的工作，极大地改善了上述3种倾向，进一步拓展了名城规划管理的链条。前端通过普查摸清各类名城中历史文化资源的本底，夯实保护工作的基础；
后端通过评估，全面诊断历史文化遗产在各个方面存在的问题，便于保护、利用与管理的各个环节进一步的完善，从而全面有效地推进名城管理工作。

5.2 针对管理需求，开展针对性的普查工作

目前名城的保护管理工作中有两方面的普查需求，总结为常态化的普查需求与前置性的普查需求。

常态化的普查由相应的历史文化遗产主管部门组织实施，面向省市县主管部门辖区全域的范围，对象是各类历史文化遗产的潜在资源，目的是全面快速掌握潜在历史文化资源的基本情况，后续通过核查与评估依法认定公布为法定的保护对象，具备全面快速、常态化、周期性的特点。如住建部启动的历史文化街区划定和历史建筑确定的工作、国家文物局开展的第三次文物普查工作以及各类遗产认定公布前开展的普查工作。

6 多数街区内文化事业增幅明显，来源：《2021年度历史街区再利用评估追踪评估》项目

7 多数街区活动人群以30-40岁年龄段为主，来源：《2021年度历史街区再利用评估追踪评估》项目

8 多数街区活动人群以普通收入人群为主，来源：《2021年度历史街区再利用评估追踪评估》项目

前置性的普查是在具体的各类项目开展的过程中，在土地储备前、立项前所开展的详细的历史文化资源调查，或者考古相关的普查工作。其目的主要是在城乡建设规划管理的前置环节，通过查缺补漏的方式进一步加强历史文化遗产的保护，具备针对性强、抢救性、详细的特点。如目前建设项目土地储备前的考古调查前置；
住建部提出对城市更新项目涉及老街区、老厂区、老建筑的城市更新改造项目，各地要预先进行历史文化资源调查等。

5.3 探索新技术应用以及线上线下相结合的模式

新技术的应用可以有效支撑新时期名城保护的信息化、精细化管理。GIS信息平台的建设全面、深入并可以与空间数据相结合，建立历史文化遗产“一张图”数据库；
倾斜摄影与测绘相结合的建模技术可以快速、全面地深入测绘记录历史文化遗产工作；
基于遥感与图像的机器学习技术，可以在全域、快速地摸清聚落类传统肌理保存状况；
多源大数据可以用于历史文化遗产保护利用的潜力与综合状况评估与监测。

探索线上线下、多方参与的组织模式。针对于全域大量传统聚落类遗产的普查与评估，可以采用“机器学习识别技术初筛+线下详细调查”相结合的方式，也可以与高校的科研力量相结合，大规模地开展线下工作，整体摸清全域的资源情况。新技术也为快速、大规模地摸清涉及历史文化遗产利用各方利益相关者的社会调研提供了可能性，也为公众监督历史文化保护开放了线上通道。

长期追踪评估摸清发展趋势。通过对于特定区域或者特定类型历史文化遗产长期的追踪评估，有助于理清遗产保护特别是利用的长期趋势与规律，针对性地研究遗产利用中短期和长期的问题，这为科学有效地开展历史文化保护规划的编制、全面科学地提升遗产管理与运营水平提供了有效的支撑。

5.4 目标清晰、多学科融合的评估指标体系

新时期“空间全覆盖、要素全囊括”是资源普查的重要目标，这就要求我们从时间维度和空间维度重新认识历史文化遗产的价值。因而，普查的指标体系的构建，在满足相应资源认定标准的情况下，特别需要考虑遗产的独特性以及体现各个时期一直延伸到改革开放时期的代表性价值。

依法依规开展评估工作是基础，通过评估全面或者针对性的摸清名城中的问题，实现评估落实国家对于名城保护的各类要求，实现名城中“问题的整改、机制的完善和全方面的优化”是名城整体评估工作的目标。评估工作涉及保护、利用、管理的各个方面，其涉及的专业，包括了城乡规划、建筑学、公共管理、经济学、社会学等各方面的学科，因而其评价指标的构建，应在组织和研究等方面，注重多学科的融合，从而形成科学有效的指标体系。□