中老铁路高质量运营发展对策研究

2021 年12 月3 日，中老昆万铁路(昆明—万象，以下简称“中老铁路”)正式开通运营[1]。中老铁路作为中老两国互利合作的旗舰项目，既是中国与东南亚互联互通的重要通道，也是“一带一路”高质量建设的重要组成部分，因此打造一条安全、高效、经济、繁荣的交通运输通道成为中老铁路高质量发展的基本任务目标[2]。中老铁路开通运营10 个月以来，全线累计发送旅客739.5 万人，其中国内玉磨段由初期的每日17.5 对增至最高的32.5 对，日均开行旅客列车22.1 对，最高单日旅客发送5.1 万人；
老挝磨万段由初期的每日2 对增至最高的5 对，日均开行旅客列车2.7 对，最高单日旅客发送8 041 人，累计发送旅客突破100 万人大关。中老铁路全线累计发送货物422.9 万t，完成货物运量851.8 万t，中老国际货物列车保持日均6 对、最高6.5 对开行，累计交接2 234 列，进出口货物154.4 万t，货值超100 亿元，为沿线地区和国家经济社会发展注入了强劲动力。中老铁路开通运营以来，中老国际货物列车每月交接及进出口货物情况如表1 所示。

表1 中老国际货物列车每月交接及进出口货物情况Tab.1 Monthly handover and imported/exported goods of China-Laos international freight trains

2.1 中老铁路运营经验

（1）树牢“大安全”理念。中老铁路是中国铁路“走出去”的先行范例。探索运营境外铁路项目，要求铁路部门及时调整转变国内传统运营管理观念，适应与国内政治社会形态迥然不同的国情环境，因地制宜探索完善铁路安全管理规范，确保中老铁路运营安全万无一失。

（2）用好“大通道”能力。在推进国内大循环和国内国际双循环新发展格局的背景下，中老铁路战略通道作用日益突显，服务保障产业链供应链互补稳定肩负更大使命。这就要求铁路部门必须加快推进铁路专用线及场站建设、完善联运转运配套措施，进一步落实好各项货运资金补助，确保铁路各项措施直接惠及市场主体，推动物流补助逐步从集货源、扩规模向促贸易、壮产业转变，真正打造“高标准、可持续、惠民生”的国际黄金大通道。

（3）培育“大产业”集群。秉持“治理高效、以质取胜、服务一流、合作共赢”的运营理念，铁路部门需要进一步高质量对接云南省委省政府《贯彻落实习近平总书记重要讲话精神维护好运营好中老铁路开发好建设好中老铁路沿线三年行动计划》(云发[2022] 7 号)[3]，以铁路畅通循环为纽带，密切配合昆明、玉溪、普洱、西双版纳等沿线州市建设产业园区，确保真正实现优势互补、联动发力、提速发展，推动市场、技术、产业、资本等要素在中老铁路沿线集聚。

（4）加大“大开放”力度。在用好我国对外开放的各类政策制度的基础上，充分把握2022 年1 月《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)正式生效契机，发挥中国(云南)自由贸易试验区等各类平台政策叠加优势。这就要求铁路部门积极争取国家、云南省相关部门支持，用好各类多双边合作对话协商机制，全方位落实与周边国家标准互认、通道共享、接口互通，打破国际联运间的通道互联不畅、信息交互壁垒、机制模式差异等制约，实现贸易流通顺畅衔接。

2.2 中老铁路运营工作成效

2.2.1 全过程加强安全运营管控

（1）健全安全管理体系。铁路部门区分集团公司、专业系统、运输站段、境外“两中心”(万象运营管理中心和琅勃拉邦维保管理中心)4 个层级，全面梳理安全运行机制及配套制度。国内玉磨段在现有铁路技术规章体系基础上，以新成立站段新建规章体系为重点，健全安全管理规章制度；
老挝磨万段在中国铁路法律法规和管理经验基础上，充分结合老挝法律法规、企业运营管理规范及境外设施设备特点，在特许经营协定范围内制定“基本技术规章+专业技术规章”的“1+N”模式规章体系，并在实践中不断验证完善，构建形成“结构合理、数量可控、内容规范、简明易懂”的磨万段安全管理体系。

（2）强化人力资源保障。坚持培训专业化、专业化培训，铁路部门调研实施找准短板弱项、开展提素行动、形成长效机制的中老铁路“三步走”培训工作规划，构建站段(境外“两中心”)、车间和班组三级职教培训网络，建立老带新、强带弱、专业带现场机制，编制各专业“口袋书”、关键作业项目教学片，高效推进各类资格性、适应性培训；
针对老挝籍员工铁路知识匮乏、中文水平薄弱等问题，编制出版汉老铁路专业术语、铁路运输设备等汉老双语书培训教材，开展中文语言教学、一对一业务培训、师带徒实作演练，规范岗前培训、业务学习、应急演练、经费使用、考评激励，全面提升老挝铁路从业人员的岗位素质能力。

（3）加强境外安全管控。坚持把老挝磨万段安全工作放在与国内玉磨段同等重要位置。铁路部门清单化项目化实施安全管理专项工作方案，建立境外安全信息直报制度；
开展老挝磨万段安全管理和设备运维调研，着力解决境外老中铁路有限公司(以下简称“老中公司”)大型养路机械租赁等难题，进一步打牢境外安全根基；
组织救援列车跨境实战演练，开展“拉、顶、吊”救援培训，充分验证快速通关流程和应急预案的可操作性；
突出境外应急处置导向安全的原则，妥善应对老挝磨万段开通以来发生的地震、设备偷盗故障、大面积停电等事件。

（4）防范疫情输入风险。认真落实口岸防疫要求，铁路部门严格执行入境车辆、集装箱、货物“先检测、再消毒、后作业”，坚决防止境外疫情通过铁路输入；
突出抓好境外从业人员卫生防护，动态指导境外“两中心”完善防控方案、从严演练应急预案，协调云南省有关医院联合派出医疗工作组，常态做好境外日常防控指导和健康咨询，全程抓好境外回国休假人员防疫安全管理，坚决保障派出人员生命健康。

2.2.2 全流程提升运输服务品质

（1）强化客运服务产品供给。铁路部门统筹疫情防控和客运市场需求，精准精细实施“一日一图”，持续丰富客运产品供给。国内玉磨段先后与西双版纳州、普洱市签订每年补贴2 200 万元的3 年列车开行协议，推出定期票、计次票、空铁联运等产品；
老挝磨万段办理客运业务车站由开通时的7 个增至10 个，顺利开行境外普速旅客列车，全方位、多层次满足沿线旅客出行需求。

（2）打造国际货运优质品牌。结合中老铁路运输特点，策划开行速度120 km/h 的“澜湄快线”国际货物列车，基本实现昆明至万象26 h 内直达[4]。铁路部门积极联合昆明综合保税区，试点开行“快通班列”，培育打造“澜湄快线+跨境电商”国际联运新品牌，跨境电商班列累计运送货物价值超2 亿元，目前路企双方正加快推进昆明综合保税区内铁路无轨站建设，远期考虑铁路支线或专用线接入方案，推动我国东南沿海与东南亚国家产业链供应链互补[5]。

（3）稳步做大跨境货物运输。为促进中老铁路货物贸易形成集聚效应，铁路部门研究出台集装箱跨境运输支持政策，促成云南省和普洱市每年6.7亿元跨境货物运输专项补贴落地，广泛吸引企业货主通过中老铁路运输货物，全国25 个省市先后开行中老国际货物列车，覆盖东盟8 个主要国家，货物品类由开通初期的10 余种扩展至1 200 余种。为了解决磨憨铁路口岸海关指定监管场地建设过渡期粮食、水果、冰鲜类产品通关制约问题，协调海关、企业货主采取公铁联运“一箱到底”方式开展入境运输，累计运输货物货值超1 亿元，取得了良好经济和社会效益。

（4）持续扩充通道运输能力。着力打通中老铁路运输瓶颈制约、进一步释放通道能力，铁路部门组织开展中老铁路2 500 t 牵引试验，全线牵引质量可由2 000 t 增加至2 500 t，更好满足货运上量需求；
协调地方政府加快推进既有昆玉铁路电气化改造项目，力争年内开工建设，尽早实现中老铁路昆玉区段客货分线运输[6]；
全力支持配合中老铁路沿线9 条铁路专用线和42 个产业物流园区的规划建设，推动构建“通道+枢纽+网络”的中老铁路物流设施体系。

2.2.3 全领域拓展开发铁路经济

（1）推动铁旅融合发展。用好云南省加快旅游业恢复发展政策，路地合作开行冠名动车组，推出“百趟专列入版纳”战略项目；
对接云南省文旅厅签署战略合作协议，组织开行中老铁路“坐着火车游云南”旅游专列，促进“铁路+旅游”融合发展；
结合暑期云南旅游需求旺盛的实际，铁路部门增开丽江至西双版纳“从雪山到雨林”旅游专列，将滇西滇南旅游资源串联起来，促进旅客变游客、游客变旅客，全力打造黄金旅游线路。

（2）培育拓展国际业务。紧抓中老铁路开通机遇，铁路部门立足于铁路资源禀赋，积极开拓国际商贸、国际物流市场，主动承接老中公司生产运营物资采购供应、机辆检修回送等业务，成功中标老挝磨万段动车组广告媒体3 年经营权。此外，匹配磨憨铁路口岸海关指定监管场地的建设进度谋划做好场地经营、报关代理等业务，目前报关资质已经取得，消杀经营资质正在积极申报。

（3）加强资产多元经营。围绕提高铁路多元经营专业化水平，铁路部门深入实施“特色品牌打造、新项目倍增、产品质量提升”三项行动，着力提高客车餐吧车经营品质，供应130 余类小商品、开发27 种特色冷链盒饭，整体打包经营国内玉磨段11 个客运车站商业、广告业务，有序推进普洱站商品住宅、元江站和墨江站空置用地光伏等项目，同步研究出台全路首个涉外合同管理实施细则，严密防范中老铁路经营风险和法律风险。

2.2.4 全方位加快推进互联互通

（1）提升通关效率。路地协同推动王家营西海关监管场所1 期工程、磨憨铁路口岸扩大海关监管区项目相继投入使用，磨憨铁路口岸海关指定监管场地确保年内投入使用。协调海关、边检部门在优化监管措施、完善口岸功能、强化内外联动等方面靶向发力，加快智慧化通关信息平台搭建，借鉴中欧班列经验、开展入境货物海关查验快通模式测试，提升口岸查验转移办理和通关效率。目前，磨憨铁路口岸入境货物平均通关时间由4 d 压缩至2 d，出境货物平均通关时间由2 d 压缩至1 d，“澜湄快线”品牌列车实现7 h 内通关；
老挝磨丁铁路口岸入境货物通关时间由开通初期的3 ～ 5 d 压缩至目前的1 ～ 3 d，出境货物查验当天即可放行[7]。

（2）打通物流接驳。铁路部门协同老中公司加快老泰铁路设施建设，建成投用万象南换装场，可一次同时换装25 辆泰国米轨货车，年换装能力约80 万t，实现中老泰铁路互联互通，中老国际货物列车向北可通达国内各物流集散中心，衔接中欧班列、西部陆海新通道班列，向南经老泰米轨铁路通达泰国，陆海国际联运物流通道更加便捷畅通[8]。

（3）推动数据交换。中老双方按计划有序推进互联互通数据交换工作，协同老中公司编制信息数据交换协议，完成运输、调度、货运生产数据交换开发、业务验证及应用系统升级工作，着手开展中老双方运输数据试传。目前数据交换技术条件已经具备，待国家网信部门评估审批同意后，正式启动中老铁路出入境数据交换。

3.1 安全运营方面

境外运营面临较多安全风险。老挝磨万段，年平均降雨量和年度最大降雨量远超国内铁路同期平均数据，首年安全度汛面临较大考验；
建设遗留问题整改滞后，外部环境安全隐患处所较多，偷盗破坏、闲杂人员上道等治安事件多发，相关法律法规及管控机制还不够健全完善，地方电网供应不稳，经常性发生大规模停电，一定程度干扰运输秩序。

3.2 客货运输方面

客运方面：跨境旅客列车开行准备还不充分，跨境旅客组织和服务经验相对不足；
现阶段老挝磨万段动客车整备能力接近饱和，无法满足客车列对新增需求；
老挝磨万段客票系统网络订票、网银支付等功能暂不具备，站车必需物品供应还不稳定，旅客列车晚点供应食品机制尚未建立。

货运方面：中老铁路进出口货物运输不平衡，进口货运量约为出口货运量的3 倍、最高时接近5倍，给口岸运输生产组织带来较大压力；
受境内外货源结构差异影响，国内向境外排空35 t 敞顶箱，境外向国内排空40 ft 通用箱，造成运力资源浪费；
老挝磨万段货运车站装卸作业能力不足，现有的机车机力运用比较紧张；
境外营商环境有待改善，海关查验收费名目尚需进一步规范，查验收费占全程费用10%左右，大幅增加了跨境物流成本。

3.3 市场经营拓展方面

铁路企业缺乏国际物流、贸易、翻译、法律等专业人才，制约着中老铁路市场化国际化经营发展。老挝社会环境、人文风俗、法律法规与国内存在较大差异，境外运营管理对人员的综合素质、专业能力、管理水平要求相对较高，且没有成熟经验可以借鉴，特别是受老挝疫情、涉外运输等因素影响，境外铁路运营管理和市场经营的难度成倍增加。

3.4 通关便利化方面

磨憨铁路口岸海关指定监管场地尚在施工建设，暂不具备粮食、水果、海鲜水产品综合查验条件。铁路与海关、边检信息系统的互联互通水平还不高，信息推送的及时性、准确性有待加强。老挝海关方面，节假日不上班，工作时间与中方海关不一致，信息化建设相对滞后、需要手工录入报关信息，存在跨境货物重复接受海关查验的现象，极大影响通关效率[9]。老挝入境签证政策变化调整较快，人员、物资、设备出境手续复杂、办理时间较长。由于退税批文、免税担保、进口许可证等制约因素，导致国内大批物资不能按期出境。

4.1 强化境外运营安全管控

坚持强基达标、从严务实、综合治理，全面防范化解境外运营的各类风险，健全落实人防、物防、技防“三位一体”安全保障体系，夯实安全基础。一是全面落实“防、避、抢”的防洪工作要求，动态开展防洪安全风险研判和隐患排查整治，充分发挥智慧安防系统技防作用，坚决确保首次度汛安全。二是加快建设遗留问题和未完工程整治，建立运营线工程质量管控机制，严控施工过程风险，加快完成施工竣工资料现场复核和正式交接。三是积极协调老挝政府加强铁路环境综合治理和治安管理，建立爱路护路宣传和路地联防联控机制，严厉打击偷盗、破坏铁路案件，尽快颁布老挝铁路法律法规，从法律层面保障境外铁路运输安全。四是全面加强境外应急能力建设，建立健全外部电力保障机制，补强应急装备、建立应急队伍、加强应急演练，做到应急有备、处置有序。

4.2 培育提升跨境运输能力

充分发挥中老铁路战略大通道作用，深入实施客运提质计划和货运增量行动，全面吸引人享其行、物畅其流的保障要素向中老铁路聚集。一是加快完善跨境旅客列车开行组织方案，着力培育打造服务理念、服务标准、用语标准“三统一”的优秀服务团队，联动老中公司同步做好人员储备、业务培训、住宿用房、设备补强等准备工作。结合老挝需求，建立旅客列车晚点供应食品机制，适时研究开发客服系统网络订票、网银支付等功能，提高境外旅客服务质量。二是积极争取云南省加大对中老铁路跨境货物运输的补贴力度，打造核心客户群体，真正把补贴政策红利体现在推动中老铁路提升运输能力、增加贸易量上，促进出口货物稳步增长、达到进出平衡。加快开发40 ft 通用敞顶两用箱，加强境内外排空箱适箱货源营销，协调老中公司推行40 ft 通用箱装运35 t 敞顶箱货源，多措并举减少相互排空、运力浪费。三是适时增开老挝磨万段车站，科学有序实施站场扩能改造“短平快”项目，统筹提高货运车站装卸作业能力，同步考虑机车拉运能力增加、调车和货运人员配置等事项，更好适应货运增运上量形势的发展。协调老挝政府改善营商环境，建立公开透明规范的收费体系，降低全程物流费用。

4.3 提升市场经营拓展能力

围绕做强客运延伸服务、跨境物流商贸、土地综合开发等产业，分类推进中老铁路多元经营开发，以大通道带动大物流，以大物流带动大贸易，以大贸易带动大发展。一是统筹抓好国际联运、物流贸易、专业翻译、涉外法律等人才培养储备，加大复合型、一岗多能人才的培养力度，为中老铁路经营迈向市场化国际化提供人才支撑。二是搭建境外人才培养平台，建立完善境外运营人员培养、轮换和提升机制，组建专家团队给予境外专业技术对口支持，努力让境外人员的运营能力与运营目标相匹配。三是加强对中老铁路老挝磨万段特许权协议的学习运用，充分考虑老挝营商环境和老中公司实际，持续创新境外运营管理模式，提高境外市场经营开发的针对性和有效性。

4.4 提高通关便利化水平

全面加强中老铁路通关便利化配套设施建设，健全完善境内外运输数据交互传输，一体推进“硬联通”“软联通”取得新的成效。一是协调云南省尽快到位专项建设资金，加快建成磨憨铁路口岸海关指定监管场地，打通中老铁路冷链物流“黄金通道”。二是加快智慧口岸建设，着力提高铁路与海关、边检信息系统的互联互通水平，同时协调海关、边检优化报关条件、简化通关流程，进一步提高通关效率。三是通过中国国家铁路集团有限公司积极争取国家部委支持，协调老挝政府规范海关查验环节、作业时间、收费标准，对国内救援抢险人员机具等给予特殊通关支持，给予老中公司办理退税批文、免税担保、进口许可便利，畅通国内物资出境渠道[10]。

新发展格局下的中老铁路，正成为连通国内市场与南亚东南亚国际市场的重要大通道，高质量运营管理好中老铁路意义重大。铁路部门将与地方政企携手一道把中老铁路维护好、运营好，把沿线开发好、建设好，打造黄金线路，造福两国民众，不断书写中老铁路高质量运营的新篇章，在服务“一带一路”建设中发挥重要作用。