治理体系现代化视域下高职学生对学校制度体系建设满意度的调查与思考

罗 清 萍

(武汉职业技术学院，武汉 430074)

高等学校制度建设对高校的发展具有重大意义。自党的十八届三中全会首次提出并把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标以来，我国高等学校包括高职院校为了推进学校治理体系现代化和提高治理能力，大大加强了制度体系建设，且成效显著。要进一步推进高职院校制度体系建设，有必要首先弄清新形势下治理体系现代化与制度体系建设的关系。

我国高等学校制度建设，以十八届三中全会为界线可以划分为两个时期，此前是以如何“管理”大学为目标的制度建设时期；
此后是以如何“治理”大学为目标的制度建设的新时期。因为十八届三中全会首次把中国特色社会主义制度建设纳入“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一总的目标之中。中国高等教育学会会长瞿振元先生认为，长期以来，我们的话语中出现的大多是“管理”二字，而十八届三中全会突出了“治理”二字，“而且还强调治理体系和治理能力要实现现代化，这标志着党在执政理念与治国方略上实现了新的重大思想解放”“中国特色高等教育治理体系的提出，代表着我国在新的时代背景下高等教育管理体制的与时俱进的变革”[1]。

新时代高等教育的制度建设是治理体系现代化视域下的制度建设。要弄清治理体系现代化与新时代高校制度建设的关系，首先要弄清什么是“治理体系现代化”，为什么说这是高等教育管理体制的“变革”。这种“变革”的突出体现是“治理”“体系”“现代化”三个概念都具有的不同于传统“管理”的内涵。

第一，从“治理”的内涵看，全球治理委员会对治理的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使我们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排”[2]。“治理”不同于传统“管理”的特点有：一是治理的主体更加多元，各主体参与管理共同事务的身份和地位是平等的；
二是治理方式不拘一格，多种多样；
三是治理的目标重在协调各主体之间的关系，通过协商，获得共识，充分发挥各主体的积极作用；
四是治理的根本方式是正式制度和非正式制度体系的建设。

第二，从“体系”的内涵看。所谓“体系”即系统，它是由若干要素或子系统组成的具有特定功能和结构的统一的整体。习近平总书记指出：治理体系现代化这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果[3]。

第三，从“现代化”的内涵看。“现代”包含时间和价值两方面的含义。时间意义上的“现代”，一般指工业革命以来的社会，我国多指五四运动到现在的时期或指社会主义时代。价值意义上的“现代”，有别于中世纪或传统社会的新时代精神与特征[4]。

“现代化”就是现代社会先进的物质和精神品格的形成或正在形成的过程。

综上三点，有学者认为“治理体系现代化，是一种政府、市场和社会公众等多元主体通过协商、对话和互动，达成管理日常事务、调控资源、履行权利的行动共识以缓解冲突或整合利益、实现公共目标、满足人民生活需要的结构、过程、关系、程序和规则的体系性活动”[5]。

要认识治理体系现代化和制度体系建设的关系，还须弄清什么是新时代的制度建设。《辞海》解释，“制度”是要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程。现代制度体系建设的内涵有各种解释。社会学家马克斯·韦伯认为，现代社会“只有当行为(一般地和接近地)以可以标明的准则为取向，我们才想把一种社会关系的意向内容称之为一种制度”[6]。

他认为制度有惯例和法律两种形式，违反“惯例”会受到普遍指责，违反法律则会受到强制性惩罚[7]。

前者即非正式制度，后者即正式制度，两者都是要求人们遵守的社会规范，它们共同形成了现代社会的制度体系。经济学家道格拉斯·诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[7]。新时代的制度建设就是治理体系现代化视域下的制度体系建设。它具有的以下特点：一是在主体日益多元化的现代社会背景下，为了协调各主体间的利益和关系，制度体系的建设更有利于建立基本的社会秩序和谋求所有共同体成员的利益最大化；
二是更有利于推进各主体把共同的价值需求内化为自动自觉的行为意识，保障和促进治理过程中共同意志合理性的形成，减少社会运行成本，提高社会运行效率；
三是新时代的制度建设有共同遵守的程序规范，在法律、制度以及各种规范面前人人平等，制度体系建设有利于推进社会民主化、公平化、开放化、多元化。

可见，治理体系现代化和制度体系建设是一个有机整体，制度体系建设离不开治理现代化，同样，治理体系现代化，也离不开制度体系建设。有论者指出：“在衡量国家治理现代化的诸多因素中，制度因素是一个重要的衡量标志，同时也是国家治理现代化的重要内容。而在当代中国国家治理体系和治理能力现代化过程中，制度建设在某种程度上起着决定性的作用”[8]。基于这种认识，为了进一步推进高职院校治理体系现代化，对新形势下高职院校制度体系建设的现状开展调查研究是非常必要的。

开展对高职院校制度体系建设现状的调查，必须建构新时代治理体系现代化视阈下的新的评价体系。近年来，中共中央和国务院针对加强高等学校，包括高职院校建立和完善中国特色制度体系建设，推进学校治理体系和治理能力现代化，发布了一系列重要文件。本项目研究工作的第一阶段以国内外理论研究成果和中央有关文件为依据，建构了对高职院校制度体系建设现状的评价体系。

理论上的主要依据有两个。第一个是北大俞可平教授在《国家治理的内涵本质》一文中提出的三大要素说。他认为：“国家治理体系是一个制度体系”“有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理，如何治理，治理得怎么样”[9]。制度体系无疑也包括这三个方面。据此，我们将高职院校制度体系归纳为三个方面：(1)建立和完善自主办学和多元主体参与办学的制度体系，这方面制度体系回答了高职院校“谁治理”的问题；
(2)建立和完善培养高素质劳动者和技术技能型人才的教育和教学制度体系，这方面制度体系回答了高职院校如何治理的问题；
(3)建立和完善治理体系现代化的保障和评价监督制度体系，这方面体系回答如何保障实现治理的理想效果问题，即“治理得怎么样”问题。第二个理论依据是美国政治学者罗尔斯提出的制度包括两个方面考虑的观点。他说：“一种制度可以从两方面考虑，首先是作为一种抽象目标，即由一个规范体系表示的一种可能的行为形式；
其次是这些规范指定的行动在某个时间和地点，在某些人的思想和行为中的实现”[10]。据此，我们可将某些制度安排划分为较抽象的目标任务方面的制度和实施举措方面的制度。前者如“章程”，后者如“探索建立长学制，完善学习成果认定，积累和转换制度”。抽象性制度与具体性制度是相对的、有层次的统一的整体，它们之间有从属或并列两种关系。当某个举措方面的制度是某特定目标任务规范的实现形式时，它就是特定目标任务规范的子系统；
当几种制度平行地构成某种特定目标任务的实现形式时，这几种制度就是并列关系。例如我们把保障体系划分为教师队伍制度体系与其他保障制度体系，这两者就是一种并列关系。复杂的制度体系必然是从属和并列的关系的各种制度交织的系统。下面设计的高职院校制度体系建设评价体系(见表1)中各指标之间就存在着并列或从属的关系。

评价体系的建构的现实依据是中共中央和国务院近年来发布的有关文件的精神和要求。其中最主要的依据是2019年国务院发布的《国家职业教育改革实施方案的通知》(以下简称《方案》)[11]。该文件除了论述总要求和总目标的引论，以及第七部分“做好改革的实施工作”外，中间六个部分都是对职业教育各个方面制度体系建设的要求。这六个部分可概括为三个方面：

第一个方面，即一、二两个部分，是对教育和教学制度体系建设方面的要求。其中第一部分标题是“职业教育制度体系”；
第二部分虽然标题是“职业教育的国家标准”，但这一部分主要讲的是教学制度建设的要求，一共四条：一条讲“教育教学相关标准”、二条讲“启动1+x证书制度试点工作”、三条讲“开展高质量的职业培训”、四条讲“实现学习成果的认定、积累和转移”。从这四条的具体内容看大都涉及的是教学方面的制度安排。所以我们可以把一二部分概括为对教育和教学方面的制度体系建设要求。

第二个方面，即三、四两个部分，是对自主办学和多元主体参与办学的制度体系建设的要求。这从标题看就很明显。三部分的标题是“促进产教融合校企双元育人”；
四部分的标题是“建设多元办学格局”。

第三个方面，即五、六两个部分，从标题也可看出两者是对保障和评价监督方面制度体系建设的要求。五部分的标题是“完善技术技能人才保障政策”；
六部分的标题是“加强职业教育办学质量督导评价”。

从这三个方面划分制度体系，同上面俞可平先生提出三分法是一致的。不同的只是《方案》将“如何治理”即教育教学方面的目标任务及举措办法方面的制度放在第一，将“谁治理”即治理的主体及其相互关系，放在第二。我们设计的评价体系，采用了《方案》的划分办法，把教育教学方面制度体系建设排在第一，把自主办学和多元主体参与办学方面的制度体系建设排在第二，把保障和评价监督制度体系建设排在第三。同时，把从中央有关文件中找到的66项对制度体系建设的具体要求作为问卷的试题，分别纳入由上述三个一级指标以及相应的二、三级指标体系中，力求与中央文件精神和要求一致。对试题的文字表述也力求与中央文件的表述一致。这样，有的表达难免不够简洁，但这样可以避免因概括、简洁不当造成的误读、误释，也有利于帮助学生更准确地领会中央精神。限于篇幅，66项试题本文不一一注明，从下面的调查结果与分析中可见部分试题的表述。详细情况请参看本项研究前期发表的构建评价体系的论文[12]。表1是该评价体系的框架。

表1 高职院校制度体系建设状况的评价体系

本次调查以湖北4所示范性高职院校学生为主要对象，同时辅以对4所院校的近200名教师、干部以及学生的访谈调查。共向4校1、2、3年级学生发放问卷1300份，回收1060份，回收率为82%。

本次问卷调查均为学生对本校制度体系建设现状满意度的测试。除基本情况外，所有项目均采用7分制选项法测试：1很不满意、2不满意、3较不满意、4一般、5较满意、6满意、7很满意，同时增加一项“8不知道”，以保证回答项的周延性。由于这次调查结果分析的是满意度，而回收的问卷中都没有“很满意”项的回答，因此本次所谓满意度实际只指一般、较满意和满意三个等级。为了简化对统计结果的分析，我们将调查的满意度划分为“一般”和“较好”(含较满意和满意)两个等级。并把满意度的百分率用直接用分值表示，如满意度为80%，则分值计为80。“一般”为80分以下，“较好”为80分以上，含80分。

1.教育和教学制度体系建设现状的测试结果与分析

表2显示，从总体看，学生对教育和教学制度体系现代化建设现状是比较满意的，平均分为80.4。比较而言，对A2教学制度体系建设更满意(81.7)，而对A1教育制度体系建设的满意度较低，只达到“一般”水平(79.8)。从三级指标看，A1-2和A2-2比A1-1、A2-1的分值高。这说明学生对教育和教学实施举措方面的制度体系建设现状更加满意。从25个试题的得分名次看，得分较高的前三项的分别是：①A1-2的10题“探索建立长学制，完善学习成果认定，积累和转换制度”(83.8)；
②A2-2中21题“建立和完善顶岗实习的制度与标准”(82.6)；
③A2-1中13题“建立和完善知行结合、育训结合的教学制度体系”(82.3)。得分后三项的排名是：①A1-1中第6题“建立健全服务区域发展、服务企业研发和产品升级、服务社区教育和终身教育的制度体系”(78.1)；
②A1-1中第3题“建立和完善以培养高素质劳动者和技术技能型人才为目标的体制和机制的制度规范”(77.7)；
③A1-1中第1题“建立和完善学校章程和以章程为依据制订学校各项制度”(77.4)。以上三项都是对A1-1教育目标任务的测试题，都没有达到“较好”水平。

表2 教育教学制度体系建设现状满意度的测试结果与分析

以上测试结果与访谈中的大多数教师和干部的看法是基本一致的。大家认为，教育目标任务方面的制度分值较低可能有以下三个原因：第一，在制度体系建设中存在着重实轻虚的问题。学校对务虚的制度的建设重视、宣传不够。例如有老师说，章程只是形式，千校一面，没有特色，内容一般。很多学生、教师没有看过学校章程。第二，实施举措方面的制度、标准等不仅内容具体，精细化程度更高，而且往往需要师生付之行动，参与性和体验性强，学生感受更直接，印象更深。第三，章程等体现办学方向、目标的制度与具体的实施举措办法等制度之间还没有完全实现有机统一。各种制度、规范、标准、办法等在一定程度上还未形成体系，还存在碎片化问题。

2.自主办学和多元主体参与办学制度体系建设现状的测试结果与分析

表3显示，从平均总分看，一级指标B的总分(80.7)要略高于一级指标A的总分(80.4)。可见学生对目前校内外主体办学制度体系的建设是比较满意的。从二级指标看，B2学生对学校内主体制度建设的满意度(80.7)，要比B2学生对校外主体参与办学的制度建设的满意度要高，后者只达到“一般”水平(79.7)。这也是教师和干部都认同的事实。从三级指标看，B1-1校内校级主体办学的制度建设的分值(80.0)，要低于B1-2院系主体办学制度建设的分值(81.3)。从测试题的得分情况看，19个试题排在前三名的分别是：①B1-1中的26题“建立和完善党委统一领导和支持校长独立负责行使职权的制度体系”(82.8)；
②B1-2中31题“向院系下放权力，把院系作为学术、教学的基本阵地而非行政单位，建立健全去行政化的规范和制度”(82.5)；
③B2-1中36题“建立和完善政府主管部门放管服相结合，支持参与、协调、监督学校办学的制度体系”(82.0)。排在后三项的是：①B2-1中第38题“建立和完善学校主动与企业合作制度人才培养方案的“双元育人”制度”(78.1)；
②B2-2中第42题“建立和完善与社区合作的制度和实施办法”(78.0)；
③B1-1中第29题“建立和完善学生代表大会制度，保护学生权利，充分发挥学生作用”(77.0)，29题是整个测试题中得分最低的一项，值得重视。

表3 自主办学和多元主体参与办学制度体系建设现状满意度的测试结果与分析

对以上测试结果，同参与访谈的大多数教师的认识相反，多数教师认为院系级主体办学制度建设要比学校一级主体办学制度建设差。这或许与同学和教师看问题的视角不同有关。学生其他方面的测试结果多数老师和干部是认同的。这些测试结果反映了目前高职院校制度体系建设中两个突出问题：一是校外多元主体参与办学的制度体系建设相对水平低，进展慢，有老师认为同某些发达国家如德国相比，我国企业还没有真正成为参与办学的主体。二是忽视发挥学生主体作用方面的制度建设，以及在制度建设过程中维护学生的参与权重视不够。至于与学生有关的发挥家长作用的制度建设，目前大多数学校还没有提到议事日程。究其原因，这同在“管理”理念下，缺乏开放性、民主性的旧体制的影响有密切关系。高职院校办学的自主性如果离开了学生以及企业等校外各主体的积极参与，是不可能完全实现的。

3.保障和评价监督制度体系建设现状的测试结果与分析

表4显示，从平均总分看，一级指标C保障和评价监督制度体系建设现状满意度分值(81.2)比其他两个一级指标A和B的分值(80.4和80.7)要高。这可能同保障和评价监督制度大多是实施举措有关，基本上都是对具体行动的要求。从二级指标看，评价和监督制度的得分，略高于保障制度的得分。从三级指标看，比较而言C2-2监督制度得分最高(82.9)；
其次是C1-2其他保障制度(81.6)；
再次是C1-1教师队伍建设(81.2)；
最后是评价制度建设(80.9)。从测试题看，排在前三名的是：①C2-2中第62题“建立和完善督导制度，落实督导定期和专项评估制度，完善督导报告、公报、约谈、限期整改奖励制度”(82.9)；
②C1-1中第47题“建立和完善高职院校自主聘用兼职教师的制度和实施办法”(82.7)；
③C2-1中第58题“建立和完善以学生职业道德、技术技能水平、就业质量以及学校产教融合、校企合作水平为核心指标的职业院校教育质量评价体系”(82.5)。排在后三名的是：①C1-2中第54题“建立和完善提高技术技能人才待遇的制度和实施办法”(80.6)；
②C1-1中第50题“全面实施教师素质提高计划，建立和落实教师5年一周期的培训制度”(80.4)；
③C1-1第45题“建立和完善造就双师型教师队伍的制度与实施办法”(80.0)和C2-1中第61题“建立和完善政府、行业、企业、职业院校共同参与质量评估的办法，以及积极建立与实施第三方机构评估制度”(80.0)。两题并列为倒数最后一名。

表4 保障和评价监督制度体系建设现状满意度的测试结果与分析

上述调查结果有以下启示：一是学生十分重视保障和评价监督制度体系的建设。这类制度直接同学生生活、学习、就业等切身利益密切相关，学校对这方面的制度建设也更加重视一些，虽然存在碎片化问题，但有比没有好。进一步加强这方面制度体系建设是十分重要的。二是制度体系建设要走向精准化、常态化、标准化。如学生评价较高的前三项排名，都是目前高职院校已经大体常态化的制度、办法和标准等，这些制度通过多年实践、反复完善，各种规定相当具体，已基本形成一种体系。如教育质量评估制度、督导制度、自主聘用兼职教师制度等。相反排名最后的一些制度，大都不成体系，有的没有具体的实施办法和标准程序，有的限于条件没有坚持执行，还有些没有提到议事日程。

调查结果证明，近年来高职院校在治理体系现代化建设中，制度体系的建设取得明显成绩。如ABC三个一级指标测试的学生满意度平均为80.7，都达到“较好”水平。其突出成绩具体表现在三个方面：一是制度建设已成为各个院校从上到下都重视的工作；
二是学校各个方面都已有了这样和那样的制度、规定、办法等；
三是保障和评价监督方面的办法措施较过去有了更大的进步，成效最为明显。从总体看学生的满意度在不断提高。某些方面的提高十分显著。

上述调查结果也说明，目前高职院校制度体系建设还存在不少问题。其中最突出的问题是对新时代学校制度体系建设的认识亟待进一步提高。从总体看，其制度建设水平距离中央对治理现代化视域下，建设具有中国特色社会主义制度体系的要求仍有较大的差距。例如，从问卷调查和访谈调查的情况看，不少教师、干部、学生对什么是治理体系现代化以及制度体系现代化缺乏较全面的认识；
某些制度存在着脱离实际，形同虚设的问题；
有些制度还没有配套的相关制度、办法和标准；
还有些制度朝令夕改，变化无常；
有些中央要求建立的制度还没有提到学校的议事日程等。此外，有些关键性的制度建设项目，如多元主体建设中如何发挥行业和企业的作用、教师作用，特别是学生的作用的制度建设还很不完善，实际效果不明显。当然，建设现代化的制度体系，推进治理体系和治理能力现代化是一项浩大工程，建设之初存在这样那样的问题是难免的。只有坚持不懈努力下去，才能根据中央要求在2035年初步建立起具有中国特色的社会主义高等职业学校现代化的制度体系。

针对目前高职院校制度体系建设存在的问题，我们认为，首先要提高认识，尽可能凝聚改革共识。要充分理解高职院校加强制度体系建设对推进学校治理体系和治理能力现代化的重大意义，要从传统的“管理”模式困境中走出来。治理体系现代化核心就是要通过现代化的制度体系建设解决谁来治理、如何

治理、治理成效问题。“制度建设是具有根本性、全局性、稳定性和长期性的核心问题。面对职业教育复杂的发展环境和多元主体共治问题，制度设计应该成为所有职业教育治理活动的逻辑起点，要充分发挥制度优势并将其更好地转化为治理效能。”[13]为了实现这一目标，下一步应加强高职院校治理体系现代化视域下制度建设的系统化、民主化、精细化、常态化。

1.系统化

要克服制度体系化建设中零敲碎打的缺点。江必新认为，“要高度重视‘制度群’的建构。从制度学的角度看，核心制度要有制度群的支撑才能落地生根，否则就容易形成半拉子工程，改革成果也难以巩固。因此，制度建设必须整体谋划、系统思考、统筹推进，做到立治有体，施治有序”[14]。这一建议对高等职业院校制度体系建设也是适用的。

2.民主化

这是制度体系建设的立命之本，是中国特色社会主义制度之魂。瞿振元先生认为：“自20世纪80年代以来，世界高等教育改革的重点之一即在于治理政策的调整，主要趋势表现为减少国家的管控，强化大学的自主，引进更多的市场力量，讲求绩效责任，并且期待大学与社会有更多的合作”[15]。民主化是一个随着国家和高职院校自身发展，不断发展和升级过程，其实现形式多种多样，并无固定不变的模式，更不是只有西方模式。中国特色社会主义条件下，高校治理体系现代化和制度体系建设的民主化，本质上是为了充分调动各个办学的组织和个人主体的积极性和创造性，实现以人民为中心，让人民当家作主的目的。

3.精细化

我国社会正处于复杂的转型过程，多元主体的诉求、信息技术的普及，必然要求对制度体系建设有全方位、多层次的深刻而广泛的认识。一个完善的现代化的制度体系，必然是多维度、多层次的，并趋向不断深化和精细化。在时间维度，它必须与时俱进，不断适应变化的形势；
在横向维度，它必须全面系统，广泛集成各方面的规范和制度协调共进；
在纵向维度，它必须以全局为统领，形成顶层、中层、基层等各个层级的制度，并使各方面的制度构成相互联系相互作用的统一整体。此外，还要注意把正式制度建设与非正式制度建设有机统一起来；
把方向、目标、任务方面规范与实施办法、措施、标准、程序方面规范有机统一起来；
把制度的制订、制度的运行以及制度的监管有机统一起来。

4.常态化

所谓常态化就是要保持制度的连续性和稳定性，提高制度的执行力。防止制度的虚设、空转、失灵，以及执行中前紧后松、时紧时松。无论是制定或执行制度过程，都必须防止一刀切的教条主义做法。任何一种制度，只有既具有开放性，能与时俱进，同时又具有连续性与稳定性，才能始终保持旺盛的生命力。