大力推进农业生产托管服务助力海南自贸港建设①

王成丽 黄家健

（中国热带农业科学院科技信息研究所/海南省热带作物信息技术应用研究重点实验室海 南海口 571101）

实现小农户与现代农业发展有机衔接是新时代加快农业农村现代化必须优先解决的关键问题。实践证明，发展农业生产性服务业，大力推进农业生产托管，是将普通农户引入现代农业发展轨道的重要途径。2022年中央一号文件提出，支持各类服务主体大力发展单环节、多环节、全程生产托管服务。农业生产托管是全国各地探索现代农业经营模式的重大创新，已成为现代农业发展的新动能。本文从当前我国农业现代化面临的挑战出发，分析了农业生产托管服务对促进小农户和现代农业发展有机衔接和推进海南自贸港建设的重要意义。

1.1 “大国小农””的基本国情农情，小农生产现代化面临瓶颈

中国现代化进程是在一个农村居民占绝大多数的农业大国进行，中国有着源远流长的农耕文明史，社会经济的基本结构形态是小农经济。小农经济适应了当时生产力发展水平，带动了整个社会经济的发展，但随着社会主义建设事业的发展，小农经济已经严重制约了农业现代化发展，小农经济所引发的“农业、农村、农民”问题与中国的现代化进程严重脱节。邓小平同志关于农村改革的“两个飞跃”理论为解决“三农”问题指明了方向。第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，此举充分调动了农民的积极性和创造性，农村社会生产力得到迅速发展。第二个飞跃为适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营和集体经济，实现第二个飞跃，这需要一个相当长的发展过程，需要探索生产力要素优化组合，促进生产要素社会化使用［1］，推动由传统农业分散经营向集约化经营转变。在农业现代化进程中，家庭联产承包责任制是以家庭为主要单元的小农生产方式，经营规模小，经营单位分散，抗风险能力薄弱，生产效率低下。因此，农业现代化的障碍不是农业，而是小农生产方式。第三次农业普查数据显示，全国小农户数量约为2.03亿户，占各类农业经营户总数的98.1%，经营耕地面积约占耕地总面积的70%，耕地面积在0.67 hm2以下的农户约占农户总数的85.2%［2］。由此可见，未来很长一段时间，小农户家庭经营仍是我国农业经营的主要形式，“大国小农”基本国情农情将长期存在。如何把一家一户的家庭经营引入现代农业发展轨道，解决小生产与大市场之间的矛盾，是新时代中国特色农业现代化的核心问题。实现第二个飞跃有2个前提条件：第一，优化社会分工，实现生产要素的社会化使用，尤其是优化组合土地、劳动力、科学技术3个基本要素，促进其合理流动；
第二，促进科学技术进步，实现农业生产由粗放型向集约化经营转变［1］。引入现代生产要素以扶持小农户，健全面向小农户的社会化服务体系，将小农户融入社会化大生产过程中，既创新现代农业经营形式，又稳定了小农户家庭经营这个基本面，确保小农户在农业现代化过程中不掉队。

1.2 工业化与城镇化步伐加快，农业劳动力流失严重

改革开放40多年来，工业化、城镇化进程加速，二、三产业发展迅速，城乡差距吸引大量农村人口流向城市，使得留守在农村的大多数是老人、妇女、儿童，农村人口结构严重失衡，乡村普遍出现老龄化、空心化现象。农村劳动力的大量流失制约了农村经济建设发展。同时，众多农村子女更倾向于“跳出农门”，家户经营模式因务农意愿代际传递受阻而面临消亡风险，加剧了农村的衰落。

从农村产业结构看，农业主要问题是生产效率不高，以家庭为单位的小规模农业经营模式制约了农业要素投入。特别是中国加入WTO，全球农业一体化背景下国际农产品价格持续走低、成本优势明显，国内外农产品价格倒挂问题日益突出，现代农业发展面临的国际竞争更加激烈。在农业与非农产业、农村与城市之间巨大的收入差距下，大量农业劳动力转移至非农产业，农村青壮年劳动力进城务工成为“新市民”。部分地区始出现农忙季节缺人手、务农劳动力老龄化和农业兼业化、副业化现象。农村“谁来种地”已成为我国绕不过的严峻问题。

从农业土地利用看，我国农业生产用地存在着“有地不用”土地资源浪费和“无地可用”土地资源短缺并存的情况。土地资源对人类生存发展至关重要，是农业生产中最基本、最重要的生产要素。然而，由于大量青壮年劳动力外出打工，农村留守老人无力承担繁重的农业劳动，被迫放弃耕种；
而生产成本上升，农业收益低下，种地收益不显著，也是土地撂荒的原因之一。据原国土资源部调查数据显示，我国每年撂荒的耕地将近200万hm2［3］，土地撂荒已成为全国农村的普遍现状。随着我国经济社会发展用地需求不断增长，城镇开发边界不断向农村扩张，加之农村非农建设增多，农用地面积不断减少。部分工商资本下乡后“跑马圈地、圈而不种”，或者大规模流转耕地不种粮、不务农，出现耕地“非粮化”“非农化”。农用地尤其是耕地资源还面临着耕地基础条件差、损毁量多面广、生态价值退化、土壤污染严重、总体质量不高等诸多问题，迫切需要采取有力措施保证耕地数量、提升耕地质量和土地利用率。未来，中国农业的出路在哪里？谁来种地、怎么种地的问题亟待探索和突破。

1.3 土地“逆流转”“惜转”日益突出，土地规模经营推进困难

长期以来，通过流转实现土地集中经营一直是我国农业适度规模经营的主导方向。土地流转使农民既获得稳定的“租金”，又能外出务工挣“薪金”，将农民从繁重的农业劳动中解脱出来，促进了农业剩余劳动力的转移。通过土地流转，改变了一家一户分散经营的状况，增强了农业生产的组织化程度，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。但是，随着国家城乡一体化改革深入推进，农村土地问题面临更为严峻的挑战。有些土地经营权流转后，出现粮田没有种粮，甚至非农建设行为，耕地“非粮化”“非农化”现象严重，如果不加以控制，将危及国家粮食安全。近年来，持续上涨的土地租赁价格和农业生产成本给土地承包商带来巨大资金压力，不少地区出现土地退租。而土地流转市场不健全，流转程序不规范，存在民间化、口头化、短期化、随意化问题；
农民缺乏依法转让意识，纠纷解决难；
土地流转准入门槛低，很多地方尚未建立承包商经营能力资格审查和评估的准入机制，普遍未建立防范流转经营主体“跑路”的风险保障机制；
承包商为了短期利益破坏土地肥力、毁坏土壤耕作层致使地力下降，造成土地到期回收时恢复地力成本高昂，导致近年来农民对流转土地的热情不高。此外，“家中有粮，心中不慌”的传统潜在危机意识和根深蒂固的“恋土”情节，使很大一部分农民不愿意放弃土地经营权，这在新冠疫情爆发时表现最深刻。随着农民家庭收入多元化，尽管农民对土地的依赖程度没有过去那么明显，但是很多农民也不会轻易把土地承包出去，即使农民无精力经营造成土地荒废也不愿意流转，土地是他们的最后退路，土地“惜转”现象普遍。一方面，高额的地租和较低的农业效益逼退社会资本，导致土地“逆流转”仍将持续；
另一方面，农民“惜转”使得参与流转的积极性不高，导致推进农业适度规模经营的路子已经到了改革“深水区”。

当前，我国农业发展正处于由增产向提质导向转变的关键时期，加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，是推动农业现代化发展的必然要求。人多地少是我国的基本国情，我国户均耕地面积仅相当于韩国的1/3、欧盟的1/40、美国的1/400［4］。因此，通过大规模集中土地实现规模生产，既不现实也没必要。只能在土地流转之外，发展农业社会化服务，以弥补超小规模的不足。相比单纯的土地流转或农户自耕，农业社会化服务可以减少因租地带来的租金成本，还能以服务现代化进一步推进农业现代化。现实中也存在农民在退租后采用托管的方式交给了农业服务组织。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，对提升小农户发展现代农业能力作出了全面部署，文件指出，必须正确处理好发展适度规模经营和扶持小农户的关系，在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，加强面向小农户的社会化服务，把小农户引入现代农业发展轨道。2021年，《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》指出，发展多元化、多层次、多类型的农业社会化服务，已成为构建现代农业经营体系、转变农业发展方式、加快推进农业现代化的重大战略举措。因此，中国农业适度规模经营必须坚持两条腿走路，一条腿是通过土地流转实现土地规模经营，另一条腿就是发展农业社会化服务，以服务规模来弥补耕地规模的不足。

2017年，《农业部国家发展改革委财政部关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》首次提出，要大力推广农业生产托管，并将其作为推进农业生产性服务、发展适度规模经营的主推服务方式。2019年，农业农村部办公厅、财政部办公厅发布《关于进一步做好农业生产社会化服务工作的通知》，要求做好以农业生产托管为主的农业生产社会化服务工作，健全农业社会化服务体系。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度，家庭经营的基础性地位需要长期坚持。我国每年有3亿多农村青壮年劳动力进城务工［5］，农业劳动力数量严重不足。

发展农业社会化服务，有利于解决“谁来种地”难题。农业生产托管是在土地经营权不流转的情况下，将生产环节委托给专业机构，通过社会化服务组织的服务，有效解决农民“不会干、干不动、不愿干”等问题，有效缓解了农民种地难、农村劳动力短缺、土地撂荒等问题，也有助于破解流转中地租高以及耕地“非粮化”“非农化”等问题。通过服务组织专业化服务，将先进技术、装备、经营理念等现代要素导入小农户生产过程中，切实解决小农经济经营方式粗放、生产效率低下等问题，降低了生产成本，有效提高了劳动生产率。农业生产托管依托多元化的社会服务组织，发挥规模化、专业化服务优势，推动农业生产方式转型升级，破解了“怎么种地”“如何种好地”难题。

党的十九大提出，要实现小农户和现代农业发展有机衔接。农业生产托管衍生的农业生产性服务、农业社会化服务，内涵及范围更为聚焦。最新实践证明，开展农业生产托管，一定程度上解决了小农户在劳动力、技术、市场、资金等方面的困难，满足了一些农户继续从事家庭经营的愿望，而且通过专业化、规模化托管服务，将分散的小农户组织起来对接大市场，让农户分享到规模经营的收益，将小农户引入现代农业发展轨道。杜洪燕等［6］将农业生产托管推进小农生产现代化的内在逻辑总结为5个方面：推进生产托管服务主体联合，加速高端要素进入农村；
推动小农户组织化，重构社会化服务体系供给端和需求端；
满足农户个性化生产经营需求，发展服务型规模经营；
健全农户与服务主体的利益联结机制，激发农户经营热情；
建立农业生产托管的风险分担机制，分散农业经营风险。

大力推进以农业生产托管为主的社会化服务，是“大国小农”基本国情农情下破解小农户农业现代化困局，将普通农户引入现代农业发展轨道的重要途径。解决小农户与现代农业发展有机衔接问题，各类农业社会化服务组织能够起到重要的支撑作用。农业生产托管是新时代农业经营模式的重大创新，已成为现代农业发展的新动能。

2018年4月13日，在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，习近平总书记郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，打造全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区，这是海南历史上具有里程碑意义的大事和千载难逢的机遇。经过两年自由贸易试验区实践，国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，标志着中国特色自由贸易港建设正式启动。海南自由贸易港建设是新时代海南经济特区的新使命，自习近平总书记发表“4·13”重要讲话以来，特别是《海南自由贸易港建设总体方案》发布后，改革开放力度加大，政策密集落地见效，海南发展步伐提速。2022年4月10日至13日，习近平总书记在海南考察时强调［7］，加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港，让海南成为新时代中国改革开放的示范；
要贯彻新发展理念、推动海南高质量发展，聚焦发展旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业，加快构建现代产业体系。

农业是海南经济的基础产业、支柱产业和优势产业。“做强做优热带特色高效农业”“加强国家南繁科研育种基地（海南）建设，打造国家热带农业科学中心，支持海南建设全球动植物种质资源引进中转基地”“深化现代农业、高新技术产业、现代服务业对外开放”是海南自由贸易港建设农业发展的使命和任务。自由贸易港建设为未来的农业发展带来新机遇。2021年，海南省发展和改革委员会出台《海南省“十四五”时期产业结构调整指导意见》（简称《意见》），落实《海南自由贸易港建设总体方案》部署要求，推动产业结构优化升级。《意见》围绕“3+1”重点产业，推动旅游业转型提质升级、培育壮大高新技术产业、大力发展现代服务业、做强做优热带特色高效农业。发展热带特色高效农业是海南自由贸易港建设现代化产业体系的重要内容。海南约80%土地在农村、60%户籍人口是农民、20%GDP来自农业，全岛建设高水平自由贸易港，农业农村发展是短板，乡村能否全面振兴决定着海南自由贸易港建设成功与否。

长期以来，海南农业发展存在着小、散、弱的局面。农业产业布局不合理，种植结构单一，总量较小；
生产主体的组织化、规模化程度偏低，传统粗放分散经营生产效率较低；
农业基础设施薄弱，农业综合生产能力不强，产业技术升级慢等诸多问题都制约着当前海南热带特色高效农业的发展。中国特色自由贸易港的建设，既为海南农业村现代化带来千载难逢的历史机遇，也带来前所未有的巨大挑战。随着海南自由贸易港建设的全面推进，城镇化加速，以新产业、新业态、新商业模式为核心内容的“三新”经济显现强劲生命力，农村青壮年劳动力不断向城市和非农产业转移，“谁来种地”问题更加尖锐。

机遇前所未有，挑战十分严峻。海南要抓住建设自由贸易港和实施乡村振兴战略的发展机遇，以新发展理念统筹指导，集中资源、强化保障、精准施策，加快补齐“三农”短板，破解“小、散、弱”的发展难题，实现农业增效、农民增收和农村富裕。发展以农业生产托管为主的社会化服务，提升农业社会化服务水平，成为推动海南农业现代化的重要突破口。海南要抓住机遇，加快推动农业社会化服务的发展，以推进农业生产托管为抓手，探索形成一批可复制、可推广的发展模式，加快新型农业经营主体和服务主体高质量发展，发展多种形式适度规模经营，加快构建现代农业经营体系，促进小农户和现代农业有机衔接，以服务过程的现代化推进农业现代化进程。