巴黎市域快线运营补贴经验分析与启示

滕 靖 ，吴 桐 ，杨 阳，李 华

（1.同济大学 交通运输工程学院，上海 201804；
2.同济大学 上海市多网多模式轨道交通协同创新中心，上海 201804；
3.同济大学 上海市轨道交通结构耐久与系统安全重点实验室，上海 201804；
4.中国铁路上海局集团有限公司 客运部，上海 200071)

市域铁路作为城市公共交通系统的一部分，具有明显的公益性和正外部性。政府对市域铁路企业承担公益服务责任、实施低票价等造成政策性亏损给予补贴，是国外城市的普遍做法[1]。我国出台的《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》(国办函[2020] 116 号)[2]，强调市域铁路的发展需要完善的运营补贴机制，要求“城市政府应对运输线路作出规范性、制度性补贴安排”。当下，我国市域铁路发展处于起步阶段，运营补贴机制中还存在一些突出问题[3-4]，影响市域铁路可持续发展，如：部分城市缺少市域铁路补贴管理的经验，对于补贴方式、资金用途的管理相对粗放，财务效益欠佳；
对委托运营的市域铁路，政府补贴范围尚需清晰界定，补贴时考虑差异化运输产品特征；
尚未形成与补贴挂钩的服务质量评价与奖惩措施；
缺少面向多运营主体的管理补贴经验等。

国外市域铁路发展相对较早，一些都市圈市域铁路已经网络化运营，补贴机制也较为成熟，相关经验值得借鉴。巴黎市域快线(Réseau Express Régional，RER)系统作为全球运营成功的市域铁路系统之一，以便捷、高效、互联而闻名，其完善的管理机制和补贴模式发挥了至关重要的作用。

1.1 RER 线网概况

法兰西岛大区(Île de France)也称巴黎大区，面积约12 012 km2。法兰西岛大区由巴黎(75 省)和近郊3 省(92 省、93 省、94 省)、远郊4 省(77 省、78 省、91 省、95 省)组成。通常所说的巴黎一般指巴黎市区，即中心城区，面积为105 km2，是大区内人口、经济、交通最为集中的区域。RER 的功能定位是联系中心城区与周边60 km 范围郊区的快速轨道交通系统。RER 系统包含A，B，C，D，E 共5 条线路。RER 线网长度约600 km，有249个车站，线路呈放射状贯穿中心城区，每条线路干线在两端延伸出多条支线，扩大服务范围[5]。RER是法兰西岛大区公共交通系统的重要组成部分。法兰西岛大区与RER 线网示意图如图1 所示。

1.2 RER 管理架构

RER 采用政府购买服务、多主体合作运营的运营管理模式。法国国家铁路公司(Société Nationale des Chemins de fer Français，SNCF)和巴黎公共交通公司(Régie Autonome des Transports Parisiens，RATP)是运营商，提供RER 运输服务和管理线路基础设施。法兰西岛大区交通管理委员会(Île-de-France Mobilités，IDFM)负责RER 系统的行业监管和补贴工作，是运输服务的购买方。

SNCF 是国有制铁路运输企业，负责运营RER系统的C，D，E 线路和A，B 线路在中心区以外的区段以及法兰西岛大区的郊区铁路(Transilien)系统。SNCF 下属的运营子公司SNCF Voyageurs 负责所辖RER 线路运输组织。SNCF 下属的线路子公司SNCF Réseau 拥有所运营的RER 及郊区铁路线路资产的所有权，线路子公司下属的SNCF Gares&Connexions 公司负责车站的服务管理工作[6]。

RATP 是国有制公共交通运输企业，负责运营巴黎的地铁、公交、有轨电车和RER A 线和B 线在中心城区范围的区段，上述相关RER 区段是由巴黎政府投资、RATP 主导建设的[7]。RATP 公司全资拥有所运营的RER 线路区段，一体化负责线路运营、车站组织、固定资产管理等工作。SNCF与RATP 两家企业在RER A 线和B 线上实现贯通运营。此外，RER B 线与D 线的部分区段存在共线运行，RATP 拥有并管理这部分区段。

IDFM 是法兰西岛大区的交通管理机构，属于地方公共行政机构，负责包括RER 在内的法兰西岛大区公共交通系统的组织管理和补贴工作。IDFM 的主要职能有：制定交通费用和交通卡种类；
指定公共交通服务经营商并与其签订公共服务合同；
监督公共交通服务质量、提升公共交通的无障碍设施；
协调促进交通系统的一体化运营与服务；
投资建设基础交通设施、规定企业交通税费标准；
制定法兰西岛大区的交通政策。IDFM 用于补贴的资金来源包括政府补贴、运营的客票收入、公共交通税费和其他收入[8]。2020 年，IDFM 公共交通事业相关总收入为106.85 亿欧元，其中交通税费收入占比最大为46.06 亿欧元，占比43.1%；
其次为客票收入27.97 亿欧元，占比26.2%；
政府补贴18.75 亿欧元，占比17.5%；
新冠肺炎疫情财政补贴、能源产品税费收入和其他来源收入分别占比12.5%，1%和 1.7%。2020 年IDFM 支出为101.75亿欧元，支付给RATP 和SNCF 的金额占总支出的47%和32%。

IDFM 承担了补贴主体、监督主体的双重角色，SNCF 和RATP 两家运输企业属于被补贴方，三者构成了RER 管理补贴基本架构。RER 的行业管理与补贴关系如图2 所示。IDFM 分别与SNCF和RATP 签订运输服务合同，对RER 各方的主体义务、协商机制、服务内容、资产管理、补贴方式、互联互通机制等内容进行规定。SNCF 方面的实际签订单位是运营子公司SNCF Voyageurs 和车站服务子公司SNCF Gares &Connexions，两家单位与IDFM 签订同一份运输服务合同，受补贴方为SNCF Voyageurs，SNCF Voyageurs 通过对SNCF Gares &Connexions 支付车站使用费来购买车站服务。

图2 RER 的行业管理与补贴关系Fig.2 Relationship between industrial management and subsidy of RER

IDFM 代表政府以购买公共服务的方式对RER运营企业进行补贴。IDFM 支付给运营企业的款项和支付方式以合同的形式明确，IDFM 对RER 运营企业的补贴内容主要包括客票清分的直接收入、购买服务费用、运营服务奖金以及其他可能产生的费用4 项[9]。

2.1 客票清分收入

法兰西岛大区公共交通的票制和票价由IDFM统一制定。法兰西岛大区的公共交通票款采用基于共享原则的清分方式。除部分私营线路的专用车票外，运输企业发售票卡收入属于IDFM，需要全部移交给IDFM。IDFM 会根据各家运营商的票卡售出情况和服务客流数量等综合因素，与运营商协商确定分配比例和规则，将票款所得按规则发放给运营企业，作为运营商的直接收入。IDFM 对公益性票价造成的企业损失进行补偿。对于士兵和残疾人的优惠补偿金，按照RATP 为69.2%，SNCF为25.5%，私营企业为5.3%的比例由IDFM 发放给企业。

法兰西岛大区公共交通票款清分具有统一票制票价、“分散销售-集中清分”的票务管理方式和基于共享原则的票款收益清分方式等特点。这样的清分模式具有以下优点：一是可以避免不同运营商票务系统不兼容；
二是根据运营情况和协商结果确定清分比例，补贴方式较为公平，保证了不同运营主体的利益；
三是强调客票收入与运输系统整体收益的关联，促进不同运营商之间的合作和互联互通；
四是集中分配的方式可以增加组织管理机构的权力，提高管理机构在面对运营商时的话语权。

2.2 购买服务费用

IDFM 支付给运营企业的运输服务购买费用主要用于补偿运营商由于运营和资产管理造成的支出。

2.2.1 运营费用补贴

运输企业的运营费用包括固定运营费用补贴、线路使用费和车站服务费等相关费用补贴以及税费补贴。固定运营费用与运营商合同中约定提供的服务数量和运营成本相关。IDFM 对RER 服务数量进行了详细的约定，包括特殊节假日或大型活动期间需要额外增开的列车数量。双方采用列车公里作为衡量单位，按照方向和时间段(高峰时段和非高峰时段)计算服务数量，并规定上午7 :00—9 :00 之间终到的列车属于早高峰列车，晚上5 :00—8 :00之间始发的列车属于晚高峰列车，其余时段属于非高峰列车。2020 年RER 各条线路的合同约定与实际执行的服务数量如表1 所示。

表1 2020 年RER 各条线路的合同约定与实际执行的服务数量万列车公里Tab.1 The number of contractually agreed railways and actual railways of RER line (2020)

IDFM 每年会预先一次性支付给运营商固定运营费用，但运营企业并非总能完全执行合同中约定的服务数量，如表1 所示，2020 年运营商约定运营服务数量的实际完成度为81%。IDFM 与运营商规定运营商未完成服务数量超过合同约定值3%的部分需要对IDFM 进行赔偿，按照单位金额与赔偿服务数量的乘积计算。2019 年的赔偿方法是按照5.35 欧元的单位金额计算，当赔付金额超过60 000万欧元(年度上限)时，超出部分按照1.65 欧元单位金额计算。

IDFM 拥有RATP 运营RER 的机车车辆所有权。SNCF 拥有所运营RER 的机车车辆所有权。运输企业负责机车车辆的维护工作，运维产生的费用作为运营成本包含在运营费用补贴中。

线路使用费和车站服务费等相关费用补贴主要面向SNCF。SNCF 采用网运分离的运营模式。IDFM 要求SNCF 如果在履行RER 运输服务合同中使用法国国家铁路网供客运服务，必须在路网中预留出满足运输服务需求的列车运行路径和运能，由运营公司SNCF Voyageurs 支付相应的线路使用费给线路公司SNCF Réseau。IDFM 还要求SNCF Voyageurs 与车站管理公司SNCF Gares &Connexions 签订列车进入客运站的服务合同，并向其支付车站使用费。SNCF Voyageurs 支出的线路使用费和车站使用费由IDFM 进行补贴[10]。线路使用费和车站使用费的补贴不包含在固定运营费用补贴中，而作为单独的一部分，由SNCF Voyageurs 先行支付并开具发票，IDFM 根据发票对SNCF Voyageurs 进行报销。SNCF 作为法国国营的铁路公司，同时承担了国家或其他地区的运输任 务。IDFM 希 望SNCF 为IDFM 提供的RER 运输服务能与SNCF 的其他运输服务分离，保证合同履行的独立性。IDFM 严格禁止SNCF 将IDFM 支付的补贴用于合同外的运营活动。

2.2.2 固定资产补贴

此处固定资产主要是指IDFM 移交给运营商使用的除机车车辆外的固定资产。运输企业在使用中可能对这部分固定资产进行改造升级。IDFM 采用年度支付的方式补贴这些固定资产改造升级的费用支出。

2.3 服务质量激励奖金

法国政府非常注重公共交通运营服务质量，IDFM 在服务合同中建立了包括RER 在内的公共交通服务质量评价体系，并与经济激励政策挂钩，旨在促进运营商更好地为乘客提供运营服务。RER 服务质量评价指标体系如表2 所示。服务质量评价指标中列车运行服务质量权重最大，权重值为50%，其次为旅客满意度调查结果，权重值为25%，表明运行服务质量是政府最为关注的内容。其中，列车运行服务质量指标包含准点率、规律性、停站计划完成度、高峰时段提供的服务数量(列车公里)、新机车车辆性能、发车时间、数据汇报及时性等指标。

表2 RER 服务质量评价指标体系Tab.2 Evaluation index system for RER service quality

IDFM 在RER 运营合同中对每一项指标的含义、测量方式、测量范围、上报周期、注意事项、奖惩金额计算方式都做出了详细的说明。IDFM 明确了与运营商的信息数据传递机制，并且设置专门机构负责监督、审核、评估运营商提供的服务质量数据。IDFM 的服务质量评价激励奖金作为运营企业的收益，激励运营企业提升服务质量的积极性，进而增强公共交通吸引力，形成服务质量与经济效益的正向反馈。

3.1 我国市域铁路运营补贴典型问题

（1）市域铁路部分线路的运营存在责权利分离情况。政府补贴没有直接支付给运输企业，补贴对运输企业取得效益的直接驱动效果不显著。以北京S2 线为例[11]，由北京市基础设施投资有限公司与中国铁路北京局集团有限公司(以下简称“北京局集团公司”)合资组建的北京城市铁路投资发展有限公司负责该线路的投资、建设和运营。北京市政府向北京城市铁路投资发展有限公司购买服务，北京城市铁路投资发展有限公司委托北京局集团公司负责线路的实际运输管理并支付委托运营费用，客票收入归合资公司。真正承担线路运输的北京局集团公司不对线路经营结果负责，缺乏增收节支动力。

（2）部分城市的市域铁路运营补贴方式粗放，采用“一口价”的补贴方式，没有考虑到供给需要随着运输需求的变化进行灵活配置，导致运输企业缺乏适应客流需求调整的积极性。以上海金山铁路为例[12]，政府制定的购买服务合同中，对日开行动车组数量进行了规定，没有考虑到节假日、大型活动等特殊情况运能调整的空间，上海市政府对金山铁路公司的补贴采用“一口价”的补贴形式，没有细分运输产品的层次和类型。

（3）部分城市市域铁路运营补贴仅与供给数量挂钩而未与服务质量挂钩，补贴实施中缺少奖惩机制，运营商缺乏改善服务水平的动力，影响乘客出行体验。以北京S2 线为例，由于缺乏有效的激励约束机制，北京局集团公司以完成运输任务和保障生产安全为主，对服务创新的积极性不高。

（4）市域铁路未来多元化运营主体趋势明显，缺少相关补贴经验。我国市域铁路运营主体主要分为国铁企业和地方企业。随着市域铁路持续建设，运营主体也将呈现多元化。以上海市域铁路运营体系为例，金山铁路的委托运营方是中国铁路上海局集团有限公司，上海市域机场联络线、嘉闵线等新建市域线的委托运营方是上海申通地铁集团的全资子公司上海市域铁路运营公司。未来，上海规划的市域铁路网络中存在国铁企业和地方运输企业2 种运营主体。因此，城市政府有必要建立和健全市域铁路补贴机制，在努力解决上述问题的同时，维持市场公平、促进合作共赢。

3.2 我国市域铁路运营补贴建议

综合上述我国市域铁路运营补贴中存在的典型问题，借鉴RER 运营补贴经验，面向我国市域铁路运营补贴机制提出以下建议。

（1）建立公平、促合的监管和补贴机制。市域铁路“一张网”才能发挥服务的“大能量”。面向未来多运营主体的市域铁路发展格局，地方政府需要建立规范、透明的补贴机制，确保不同运营企业的收益公平。相关城市可以参考RER 的补贴管理经验，以有利于互联互通、提供一体化网络服务为目的，推动基于共享原则的票款收益清分方式的形成，促进市域铁路运营主体之间合作共赢。

（2）创新市域铁路网运分离的运营管理模式。国铁企业作为运营企业参与地方市域铁路运营工作，线路公司重点关注资产管理与综合开发业务。运营企业向线路公司支付线路使用费和车站使用费，将其作为成本支出的一部分。城市政府直接面向运营企业，对企业的成本支出进行补贴，并将客票收入作为运营企业的直接收入。城市政府为线路公司开展线、站、城一体化开发提供条件。网运分离的管理补贴模式可以拓宽运营企业的收益来源，发挥运输优势，有利于提高国铁企业参与地方市域铁路运营的积极性。

（3）按运输产品特性细化补贴用途。城市公共交通受客流变化和节假日活动等特殊因素的影响显著，开行数量需要灵活调整，实际补贴金额应与实际开行数量同步调整。建议参考RER 的补贴机制，差异化开行日期、时段、甚至通勤运输方向的列车，计算各类型车次的平均开行成本和对数并进行补贴；
对节假日以及预期的大型活动需要增开的列车数量进行规定，对超额开行车次或者计划中未完成的车次给出了明确的补贴和赔付方法。健全对运营商计划任务完成度的监督考核机制。

（4）建立与运营服务质量挂钩的奖惩办法。市域铁路在满足乘客基本出行需求的基础上，应着重提升运营服务质量，增强公共交通服务吸引力。国内市域铁路尚待进一步完善与补贴挂钩的服务质量评价体系。建议参考RER 的补贴机制，建立包括列车运行、客运服务、设施可靠、秩序安全等在内的市域铁路服务质量评价指标体系，细化指标的计算方法、达成标准、评估周期等内容，将服务奖惩办法纳入补贴合同。

随着市域铁路规模不断增加，运营主体更加多元，运营补贴的公平性以及多目标收益得到各方关注。借鉴巴黎RER 的补贴管理经验，从监管补贴、运管模式、产品细分和服务激励等方面对我国市域铁路运营补贴机制提出改善建议，为我国市域铁路市场化经营、多元化发展提供经验借鉴。未来我国部分跨城市运营服务的市域铁路还存在多补贴主体的问题，需要结合实际进一步研究和探索。