三孩生育政策下我国城镇幼儿园教师资源配置的现状及优化

王声平， 杨友朝

(1.台州学院 教师教育学院， 浙江 临海 317000；
2.安徽财经大学 文学院， 安徽 蚌埠 233030；
3.武汉大学 教育科学研究院， 湖北 武汉 430072)

2021年7月20日，中共中央、国务院正式发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，明确“实施一对夫妻可以生育三个子女政策”，“到2025年，积极生育支持政策体系基本建立，服务管理制度基本完备，优生优育服务水平明显提高，普惠托育服务体系加快建设，生育、养育、教育成本显著降低，生育水平适当提高，出生人口性别比趋于正常，人口结构逐步优化，人口素质进一步提升。”[1]这是继“全面二孩”政策后，中国人口生育政策的又一次重大调整，是一项具有广泛牵动性的战略决策。学前教育作为终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业，而幼儿园教师队伍建设是学前教育事业发展的核心，是促进儿童健康发展的决定性因素。未来，三孩生育政策引发的学前适龄人口的增加必然导致学前教育系统的形态扩张，如何对幼儿园教师资源进行优化配置成为城镇地区必然面临的问题。目前，对我国城乡幼儿园教师资源配置问题的探讨主要侧重从省域层面展开，将之置于三孩生育政策视角下的研究也较少。因此笔者拟通过问卷调查和访谈相结合的方法，在了解城镇幼儿园教师资源配置现状的基础上，分析存在的问题，探讨解决的对策，希望为我国城镇幼儿园教师资源的优化合理配置提供科学依据和决策支持。

(一)研究对象

分别从我国东、中、西部的浙江省、湖南省、重庆市三个省份的32所城镇幼儿园中抽取505位幼儿园专任教师为调查对象，涵盖了不同性别、职称、学历、专业、年龄段(表1)。

表1 样本幼儿园教师基本信息分布情况(n=505)

(二)研究工具与方法

采取问卷调查和访谈相结合的方法。采用自编的《城镇地区幼儿园教师资源配置的调查问卷》，主要包括幼儿园教师资源配置的数量、结构、质量三个维度。其中，数量维度包括幼儿园班级教师的配备、班级幼儿数量和师幼比三个指标；
结构维度包括幼儿园教师的性别、年龄、职称、编制四个指标；
质量维度包括幼儿园教师的学历、专业、持证率、培训四个指标。共发放调查问卷650份，收回578份，剔除73份无效问卷后，对剩余的505份有效问卷进行统一编号和录入，有效回收率为77.7%。

同时，为更深入了解我国城镇幼儿园教师资源配置现状，本研究基于幼儿园教师个体的内在诉求，在问卷调查基础上，从幼儿园教师的编制、培训、福利待遇、专业化发展水平等方面对8位教师进行了深入的结构性访谈。访谈对象的选择遵循目的性抽样的原则，在城镇中的城市、区县和乡镇范围内，综合考虑性别、年龄、职称、任教年限、是否担任行政职务等因素。为更好地识别不同区域的被访者身份，研究用英文和阿拉伯数字相结合的方式对被访者进行编码。城市、区县和乡镇分别用字母“X”“S”“Z”表示，被访者身份用大写字母“T”表示，阿拉伯数字代表具体的被访者(表2)。需要说明的是，在调研中部分区域是以市命名，但从行政区划看与县同级，因此在统计时视为县一级的数据。每次访谈的平均时长为30～40分钟。根据访谈提纲，按主题对收集的所有资料进行编码和处理。

表2 被访幼儿园教师的基本信息(n=8)

(一)人口学维度的配置问题

1.幼儿园教师的性别比例失调

幼儿园教师性别比例失衡不仅会对幼儿的成长产生不利影响，而且会影响基础教育和后续教育阶段的质量和效益。[2]从调查结果看，城镇幼儿园教师在性别结构上以女性居多，共498人，占总人数的98.61%；
男性仅7人，占总数的1.39%。足见我国城镇幼儿园教师的性别失衡是极其严重的。我国幼儿园男性教职工占幼儿园教职工总数不足1%，真正从事教学工作的不足万人。[3]与女性教师相比，男教师由于其豁达、勇敢、果断独特的个性特征，在培养学前儿童的性别角色认知、空间想象力塑造和性格养成、社会化思维方式的形成等方面更具优势。[4]但也有研究者对此持不同观点，认为要从性别表演论的视角发掘和理解性别的流动性、多样性、灵活性和社会建构性。“性别平衡不再是数字意义上的等量与生物意义上的互补，而是通过性别表演实现性别角色转换。学前教育教师性别平衡之路的实质是通过性别表演挑战并打破男性塑造男性气质和女性塑造女性气质的处方。男性气质是改变当下学前教育教师性别失衡现状的关键。”[5]

2.幼儿园教师年龄普遍偏小、教龄普遍偏短

本研究中，城镇幼儿园教师年龄在21～30岁的共281人，占总数的55.64%；
31～40岁的共174人，占34.46%；
41～50岁的共41人，占8.12%。可见，城镇幼儿园教师的年龄以21～30岁的最多，呈典型的年轻化样态。年轻教师由于从事学前教育工作的年限较短，教学经验和技能不足、职业认同度低，可能面临儿童突发事件处理不妥、与家长沟通不畅等问题。师徒制的教师组合形式可以帮助缓解这些问题，教龄长的教师更善于在日常教学中有意识地拓展儿童的词汇量、提出挑战性的问题、做出支持性的回应、有效把握培养儿童学习品质的契机。[6]但本研究发现，城镇幼儿园教师教龄在1～5年的占样本总人数的41.19%，6～10年的占26.53%，11～15年的占16.63%，16～20年和21年以上的分别占10.3%、5.35%。可见，我国城镇幼儿园教师年龄普遍偏小、教龄普遍偏短，这势必会影响学前教育的整体质量。

3.幼儿园教师的学历、专业、持证情况仍存在提升空间

本次调查显示，城镇幼儿园教师学历为本科的占总人数的64.55%，学历为大专的占32.48%，城镇幼儿园教师的学历以本科和大专为主，基本达到了国家规定的要求，但与英美等发达国家要求幼儿教师具备本科学历相比，尚有一定差距。[7]

对幼儿园教师所学专业的调查结果显示，毕业于学前教育专业的幼儿园教师占主导地位，为91.49%，仅有8.51%的教师为非学前教育专业毕业。城镇幼儿园教师的专业水平得到了很大程度的提高，但仍有少部分教师需要提升其学前教育专业素养。

教师资格证方面，2015年我国正式全面推行教师资格证考试改革，《中华人民共和国教师法》也规定，幼儿园教师必须拥有教师资格证方可上岗。调查显示，我国城镇幼儿园中持有幼儿园教师资格证的占比较高，为93.47%，但仍有6.53%的教师无幼儿园教师资格证。

(二)幼儿园教师数量不足，师幼比低

2013年，教育部印发的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》(以下简称《标准》)规定，全日制幼儿园全园教职工与幼儿比须在1∶5～1∶7之间，全园保教人员与幼儿比须在1∶7～1∶9之间。[8]但调查显示，师幼比为1∶10以上的班级最多，占总数的54.65%；
师幼比为1∶10的占22.77%；
师幼比为1∶7的占10.30%；
师幼比为1∶8和1∶9的最少，分别占6.34%和5.94%，七成以上的城镇幼儿园未达到教育部《标准》的要求。并且，“大部分全日制幼儿园实行教师轮班工作制度，在场教师数与幼儿数之比，即‘在场师幼比’实际上更低。”[9]过低的师幼比致使师幼互动和幼幼互动处于较低水平，影响幼儿园的教育活动质量。

城镇幼儿园师幼比难以达标一方面是由于不完善的财政分配体制和较低的学前教育财政投入总量，加之幼儿园教师编制缺乏、工资待遇低、社会保障难以落实等因素导致幼儿园教师职业吸引力不强，幼儿园教师数量不足。另一方面，二孩、三孩生育政策出台后我国城镇地区未来将面临新的生育高峰，学前适龄儿童人数不断增加，而幼儿园教师的补充速度远远低于幼儿增长速度，幼儿园教师数量在现有存量的基础上缺口将更大。

(三)幼儿园教师编制少，职称评审制度不合理

2018年中共中央、国务院在《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中明确规定：“严格依标配备教职工”，“各地要及时补充公办园教职工，严禁‘有编不补’、长期使用代课教师。”[10]但从调查结果来看，城镇幼儿园教师编制整体情况不容乐观。其中，有58.02%的教师为合同工，38.22%为在编教师，3.76%为临时工。只有不超过四成的城镇幼儿园教师有编制，大部分教师为合同工或临时工，幼儿园教师收入水平同工不同酬的现象普遍存在。ST3教师在访谈中称：“我们这里实行的是员额制，是本土用的，也就是X市适用的一个编制。这个员额制的话，就是把你当成正式编制，幼儿园教师也是公开招聘正式进来，享受我们正式编制的待遇，但是你要调动到外地等等就不行，这个编制是不认可的。现在上面(地方教育局)说要取消员额制，据说我们X市明年(2021年)幼儿园就不给正式编制了，也没有员额制。”编制的缺乏导致教师没有稳定的收入和福利待遇，严重影响幼儿园教师的工作积极性。

目前，我国幼儿园教师没有独立的编制标准和体系，编制权集中于省级政府，幼儿园教师主要混编于中小学教师队伍，地方政府在编制配置时主要参照中小学教师的配备标准。[5]但由于地方政府对学前教育的性质和地位认识不足，导致在制定教师编制时，偏重“中小学教师”，造成幼儿园教师缺编、无编。[11]缺编“使得绝大部分民办幼儿教师离职后倾向于通过考试或者其他方式进入公办幼儿园，或者自己开办幼儿园，约有33.7%的幼儿教师选择转行，从事其他职业。”[12]幼儿园教师的无序流动会造成幼儿园资源的浪费，教育质量难以得到有效保障。

职称评审与晋升也是提升教师专业水平和职业素质的重要抓手。但从研究结果看，我国城镇地区幼儿园教师职称评审制度还很不完善，参与职称评定的教师数量少，覆盖面窄，未评职称的幼儿园教师比例较高，占43.17%。造成这一问题的根源在于很多地方政府未将幼儿园教师职称评定纳入地方教育发展规划之中，对幼儿园教师的职称评定的重要性没有充分的认识，这对幼儿园教师而言是不公平的。

(四)幼儿园教师薪酬体系不健全，教师福利待遇低

本调查显示，工资在6000元以上以及在5000～6000元的幼儿园教师仅占总数的两成左右，幼儿园教师月收入在3000～4000元的占60.99%，甚至还有0.4%的教师工资在1000元以下。通过访谈也发现大部分城镇幼儿园教师对自己的工资和福利待遇的满意度都较低。当前，一些研究在没有控制影响教师收入的其他变量的情况下，仅采用简单的均值分析，得出城区幼儿园教师工资高于农村的结论。[13]然而正如教师XT2所言：“表面上看，我们的工资每个月是要比那些农村里面的幼儿园要高出大概800～900元的样子，但是你想想看，我是学前教育专业毕业的，工资比那些没有受过正规教育的老师高点是理所当然的啊。而且我们周围的房价，每平方米至少要比农村那些比较偏远的地方高1500元以上，这样算下来，我的工资看似比他们高，但实际上还是比较低的。”

究其原因，首先，学前教育财政投入的增量并未向教师待遇倾斜。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布以后，我国学前教育财政投入规模增长明显，但从预算内学前教育经费的支出结构的变化来看，人员经费占比从79.59%下降到50.66%，资本性支出却从6.90%增长到31.09%，尚未建立起保障教师工资待遇的投入机制。[14]其次，部分政策法规中对幼儿园教师的待遇虽有明确规定，但由于政策执行效力等问题，使得在编的公办教师很难与中小学教师处于同等地位，实现工资水平不低于或者高于国家公务员平均工资水平。[15]再次，受传统偏见、市场化因素的影响，我国幼儿园教师的专业性受到严重忽视，幼儿园教师的职称评定制度不健全、编制管理的随意性大，导致工资福利保障不规范、经济待遇低。[16]最后，由于我国学前教育尚未纳入义务教育体系，各地政府对幼儿园教师的福利待遇并未有效落实，导致他们的工资标准没有统一规定，且普遍偏低。

(五)幼儿园教师培训制度不完善，教师专业发展空间受限

调查结果显示，在培训级别中，教师参与比例最高的为园本培训，占总数的37.82%；
其次是地市级培训，占总数的25.94%；
再次是县区级培训，占总数的17.23%；
省级培训占总数的12.28%，而国家级培训仅占总数的2.77%。同时，本研究还对城镇幼儿园教师外出培训的内容进行了调查。结果显示，占比最高的是幼教专业理论知识，占总数的73.86%；
实践技能培训占总数的57.82%，综合培训占总数的54.46%，教材教学法培训占37.43%，现代信息技术和其他类别的培训分别占25.35%、13.86%。

通过问卷调研发现，城镇幼儿园教师在培训方面还存在不同方面的问题。如地方政府对学前教育的财政投入主要针对幼儿园的硬件设施设备和基础建设，对幼儿园教师职后培训的经费支持不够；
幼儿园教师职后培训机制不健全，政策制度难以得到有效落实；
教师参与培训的级别低、参与机会少、培训内容与幼儿园实践相脱离、缺乏有力的内外部监督等导致幼儿园教师的在职培训基本处于“无规划、无经费、无机会”的三无状态；
[17]现代信息技术在幼儿园教师培训的内容中所占比例过少；
等等。同时，课题组在访谈中还发现，相比城镇幼儿园中的骨干教师，普通教师大多只能参与园本培训，培训机会也少，导致其专业能力提升渠道更加狭窄，这拉大了与骨干教师之间的差距，不利于幼儿园教师整体质量的提升。

(一)拓宽幼儿园教师资源供给方式，增加教师总量

三孩生育政策下，城镇地区对幼儿园教师数量的需求不断扩大，高质量、快速扩充幼儿园教师队伍必须要被提上日程。因此，地方政府要拓宽幼儿园教师资源供给方式，多渠道增加幼儿园教师数量。

第一，建立县域幼儿园教师资源信息数据库。以县为单位对不同类型和性质幼儿园教师的基本信息进行登记与备案，分析他们的整体分布形态。以此为基础，建立县域幼儿园教师资源信息数据库，全面把握教师队伍的储备结构、流动状况，并将其作为城镇幼儿园教师补充、编制配给等的重要依据和参考。[18]

第二，加强校地合作，扩大幼儿园教师培养规模。首先，地方政府可根据区域内幼儿园教师的缺口情况，通过设立学前教育专项经费，有步骤地在所辖区域内规划、恢复和建设一批中等幼儿师范学校，以满足区域内幼儿园教师培养需求，增加城镇地区幼儿园教师供给力度。其次，地方政府要充分利用当地的师范类院校资源，与之建立起长期的合作伙伴关系。通过“定向招生”“委托培养”等方式，由地方教育行政部门通过学费补偿或减免、助学贷款补充等方式，在高中毕业生中选拔优秀学生，鼓励他们报考学前教育专业。地方政府可与学生签订就业协议，要求毕业后留在当地服务学前教育事业的发展。再次，扩大高等院校学前教育招生规模。根据区域学前适龄人口的增长速度与规模，师范院校、高职高专以及其他有条件的综合类院校可在学科发展的基础上，单设或增设学前教育专业，扩大学前教育招生规模。高等院校要创新学前教育专业培养模式，如前移培养起点，通过专项计划精准培养初中优秀毕业生学习学前教育，通过“3+2”“3+4”等模式扩大学前教育专业招生规模，大力培养专业性人才，加快幼教师资的培养。高校招收学前师范生时，在兼顾公平与合理的价值理念基础上，名额可适当向男性倾斜，提高男性比例，鼓励更多男性从事学前教育事业。[2]

第三，根据不同城镇学前适龄人口变动情况，研制班级规模标准。三孩生育政策下我国城镇幼儿园教师数量很难在短时间内匹配生育政策调整后学前适龄人口的增长速度，在此背景下，教育行政部门可根据地方学前教育实际发展情况，在不降低现有教育质量的前提下，调整班级规模，尽可能多地容纳适龄幼儿，满足其接受基本的学前教育公共服务的需求。地方行政部门可组织专家在大规模范围调查的基础上，探寻我国城镇幼儿园班级规模对教育过程性质量和幼儿发展影响的临界值。以此为参照，针对学前教育适龄人口快速增长、达到高峰和逐渐减少等不同阶段，调整修订班级规模基本标准。[19]

(二)制定幼儿园教师编制与职称评审制度，增强教师专业认同感

第一，为合理规划城镇幼儿园教师编制，省级行政部门应将编制权下放到区县。区县各级行政部门之间相互协调，在充分调研和论证的基础上，共同研制适宜于区域学前教育可持续发展的幼儿教师编制方案。例如，由核编到园改为核编到区(市)县，动态调配系统内教职工编制，在总编制范围内调剂余缺，尝试在区(市)县内实行幼儿教师无园籍管理制度。[20]

第二，研究幼儿园教师编制单列政策。当前很多地方政府主要依据中小学教师编制标准来核定幼儿园教师编制数，而幼儿园教师与中小学教师的职业要求有很大差异性，完全参照中小学教师的编制标准显然是不科学、不合理的。政府应根据幼儿园教师的职业特征，研究并制定适宜于学前教育发展特点的幼儿园教师编制单列政策与管理办法，结合城镇幼儿园教师编制的实际分布形态，提高公办幼儿园教师编制数的比例。[17]为促进男女幼儿园教师数量的均衡发展，要适当提高幼儿园中男教师的编制比例，科学设定男幼儿园教师的招聘办法，吸引更多优秀男教师从事幼教工作。

第三，探索实施幼儿园教师人事代理制度。面向所有不同类型和性质的无编制幼儿园教师，尤其是城镇公办幼儿园在岗非编教师和普惠性民办幼儿园教师实施人事代理制度。实行人事代理制度的教师与有编制的教师在工资待遇、社会保障上同工同酬，且人事代理制度的教师在参与职称评定、评优评先上有一定优先权。人事代理制度能使城镇不同类型的幼儿园，尤其是使民办园教师的工资、福利待遇、社会保障等得到基本保证，这对稳定幼儿园教师队伍、提高社会对幼儿园教师职业的认同和支持具有重要的促进作用。

第四，完善幼儿园教师职称评审制度。省级政府部门可在省域内制定针对所有类型和县域的统一、独立的幼儿园教师职称评审体系与制度，对幼儿园教师的任职资格和职称评定条件予以明确规定。各区县根据区域发展实际，在参考省级幼儿园教师职称评审条件的基础上，结合幼儿园教师的学历、从教年限、教学经验、专业能力等，制定幼儿园教师职称评定的具体程序、标准和等级，对幼儿园教师的专业水平给予科学认定,保障幼儿园教师切身利益。

(三)健全幼儿园教师薪酬体系，改善教师工资待遇

对幼儿园教育质量而言，指向提升教师薪酬待遇与师资队伍素质的投入是最有效的投入。[21]20世纪80年代以来，各国政府纷纷开始重视对基础教育教师工资的财政投入，一般可以达到教育公共投资的80%左右。例如，日本为吸引优秀人才任教,对志愿任教的学生实行奖励制度，工资比一般的国家公务员高出20%左右。[22]因此在促进学前教育高质量发展背景下，我国各级政府、各部门间要相互协作，加大财政投入，对幼儿园教师的工资福利待遇予以高度重视。邀请并组织各领域的专家学者，结合幼儿园教师的工龄、学历、专业背景、教学能力等，在充分考虑幼儿园教师职业特点基础上，根据地方的经济发展水平和差异，共同研制幼儿园教师最低工资待遇标准，出台绩效工资发放的要求、程序，建立具体、可操作的幼儿园教师薪酬体系，确保幼儿园教师的基本待遇，逐步建立起保障幼儿园教师工资的长效机制。

(四)完善幼儿园教师培训制度，提高教师专业能力

第一，地方政府要认识到培训对幼儿园教师专业发展的意义，加大对幼儿园教师培训的财政支持力度，并将其纳入地方教育财政投入预算和基础教育事业发展规划之中，建立起省级统筹、市县政府为主的财政投入分担机制。政府要以政策法规的形式维护幼儿园教师的培训进修权，完善幼儿园教师职后培训体系，明确幼儿园教师每年的培训时长、次数，多渠道扩展幼儿园教师培训内容，满足不同教龄幼儿园教师的职业发展需求。根据幼儿园教师所处的发展阶段，提供个性化培训，建立满足不同层次和需求的培训体系，精准制订“高素质善保教”的幼儿园教师培训计划与方案，[23]为幼儿园教师提供良好的专业支持空间和环境。以制度化形式将幼儿园教师的培训与职称晋升、评奖评优、社会福利结合起来，充分调动他们参与培训的积极性和内在动力。设立专门的幼儿园教师培训与发展中心，利用城镇地区的信息技术网络资源，开展在线教研、在线讨论等活动，建设幼儿园教师培训资源共享平台，鼓励幼儿园教师利用网络在线学习。利用大数据准确了解幼儿园教师的培训需求，提升培训精准度，构建幼儿园教师培训资源库；
建立动态、即时的教师专业发展网络平台，实现资源、信息和经验超时空共享，最大化满足个体专业发展和学习的多样化需求，提高培训的适切性和有效性。[24]

第二，建立城镇幼儿园教师培训质量监测制度。随着社会广大民众对优质学前教育资源需求的不断增加，提高在职幼儿园教师质量迫在眉睫。地方政府可成立专门的第三方评估机构，赋予其相应的权力和责任，加强对城镇幼儿园教师培训过程与质量的管理。根据地方区域特色制定明确的评估标准和动态监控体系,对培训机构的资格、培训内容、培训效果进行有效评估。尤其要加强对幼儿园教师培训经费的监督，建立培训经费的监督审查、公示和问责制度，切实保障幼儿园教师培训经费的投入和规范使用，提高幼儿园教师的培训质量。

第三，幼儿园要积极与地方高校建立深度的园校合作关系，发挥高校在幼儿园教师培训培养中的专业优势。幼儿园与高校合作是一个双赢过程，对提高幼儿园教师专业能力至关重要。通过与幼儿园的合作，高校能更准确地把握幼儿园教师在实践中存在的核心问题，完善学前教育人才培养方案，改进教育教学模式，调整课程结构，完善教学大纲，鼓励学生深入学习理论知识。幼儿园通过参与高校人才培养方案的修订，能更全面了解高校学前教育人才培养的理念、目标、教学方式与内容，积极吸取当前学前教育研究的最新理论成果，并可邀请高校专业教师为幼儿园一线教师担任学习导师，促使幼儿园教师不断提高自身的专业水平。