基于智力城镇化路径下我国城乡规划的应对研究

陈伟煊 （安徽省城建设计研究总院股份有限公司，安徽 合肥 230022）

城镇化是一个国家现代化水平的体现，也是各国实现经济发展的必然经历。在工业化推动下，全球范围从19世纪到21世纪前后大致经历了四波城镇化浪潮，各有其发展特征与影响动力，但都朝着城市现代文明不断迈进[1]。我国城镇化有着“高速度”“低质量”特点，失衡城镇化发展持续影响着经济的后续发展，迫切需要为我国转向均衡、良性城镇化寻找必要的发展路径[2]。中国城镇化发展是以大量消耗现有环境资源能源为代价，在依托廉价劳动力的基础上，仅用30多年时间让国家由农业为主到非农业为主的性质转变，在经济快速发展的背后，城镇化的负面影响长期积压，导致了城乡矛盾、环境污染、资源消耗、人地压力等诸多风险问题不断涌现，大众不得不思考传统城镇化道路是否适合我国发展的需求。“新型城镇化”在2012年12月中央经济工作会议被提出，相对于传统城镇化而言，它是区域协调发展、城乡经济共同繁荣的重要保证，是健康、可持续的城镇化[3]。在新型城镇化背景下，学界展开了对我国城镇化未来发展方向的研判，指出“智力城镇化”道路是我国未来发展的必然选择[4]。城乡规划是我国实现城乡统筹发展、经济繁荣发展的重要技术手段与科学标尺，同时也是支持城镇化发展的重要动力，城镇化与城乡规划密不可分、相互影响，选择走怎样的城镇化道路，城乡规划的理念、重点与技术都面临相应的转变。综上所述，智力城镇化是实现我国城镇化健康发展的必然道路，本文在“智力城镇化”发展方向引导下，如何使我们的城市变得更为宜居、智慧、创新，思考我国城乡规划应做出怎样的准备与应对以支撑未来城镇化发展，是一个具有研究价值的潜在话题。

“新型城镇化”是人与城镇和谐的城镇化，本质上是为引导中国城镇化走向良性的可持续道路的理念，而“智力城镇化”则是其中的一种城镇化发展方向，在此基础上的提出，为目标提供了具体的参考战略。“智力城镇化”是相对于“体力城镇化”而言，指以智力化、创新化、资本化的高端服务业生产为主导产业且城镇化与人均GDP同步增长的健康绿色的城镇化[5]。随着中国传统城镇化进程的推进，社会经济、空间高速增长，建设的需求量大幅增加，传统城乡规划主要以空间增长为基本导向进行增量式规划，但随着城乡发展问题的不断凸显、社会经济结构转型及空间增长需求的终结，传统以增量为主导的城市的规划已经不再适合未来城镇化发展的目标，城乡规划面临全面转型[6]。从本质来看，智力城镇化是以“人智”为核心的城镇化，目的是通过人的智力化、创新化来推动城镇化的可持续发展，而城乡规划则是“以人为本”的规划，城镇化发展方向若发生改变，城乡规划在理论层面与实践层面都必须作出相应调整与改良。因此，城乡规划在未来智力城镇化发展趋势的驱动下，要做到由“人规”到“智规”的智力化转型。

具体来说，在指导思想上，要从以物为本转向更高层次的以智为本，从传统的“要地不要人”的城镇化转向促进人的全面发展，特别是创新能力发展的城镇化；
在动力机制上，要提高第三产业所占产业经济的比重，并且要从以低端、低效的生产性服务业（批发、物流等）经济发展为主转向以高比、高端、高效的智力化和资本化的第三产业（科技、教育、金融、创意设计等）经济发展为主，同时也要强调三产的相对平衡发展；
在发展重点上，要从偏重城镇化速度的追求转向注重创新功能的更新和质量的优化升级，持续加强智力城镇化在提升创新化、智力化与带动乡村建设方面的作用；
在空间形态上，要以城市群为主的形态在空间上进行空间网格分布的智能化，科学协调中心城市与大中小城市和小城镇的发展；
在城乡关系上，要加快实现城乡一体化发展下城市的智力经济发展模式带动乡村的经济增长，构建城镇化发展与经济实力同步增长的城乡智力城镇化的新路径；
在制度创新上，要实现从政策依赖、制度限制向顶层设计和创新激活的新智能体制方向转变。

在智力城镇化路径引导下，城乡规划的主要任务已经从在新型城镇化的统筹社会、经济及环境和谐发展的基础上向高智能、强创新及可持续的智力型城镇化升级过渡。基于此认识，规划工作者应将智力城镇化“以智驱动，创新发展”的核心要求作为规划工作的实际出发点和基本理念，重点强调对科技研发、服务能力、资本吸纳、制度改革与生态约束等社会创新、环境生态与城乡统筹内容进行分析研究，并在空间上得到有效落实，同时应提供政策上的有力保障。

2.1 城乡规划的任务重点

城乡规划作为促进城乡空间配置的合理性的重要方法，同时也是政府宏观调控的政策工具和确定未来城市蓝图的发展趋向的定位手段，从微观到宏观全方位地保障了空间资源的合理配置、充分利用及实时监管。在智力城镇化路径下，城乡规划应聚焦以下几方面的内容。

2.1.1 区域协调创新

规划视角从区域间的协调发展转向重点偏向创新发展。从区域视角更加关注城市间以创新功能联系为纽带的资源配置方式。与新型城镇体系规划相比，智力城镇化背景下的城乡规划更加注重区域产业间高端三产的内在联动，注重在区域功能上的解构创新、在空间形态上的科学优化、在公共服务上的升级完善以及政策制度上的改革突破。

2.1.2 城乡创新发展

城乡发展一直以来都是备受关注的话题，在新型城镇化与四种城乡发展模式的基础上，提出我国城镇化需要从城市优先发展转向城乡互补、城乡同步、统筹发展的城镇化[7]。智力是创新的源泉，城乡创新发展需要在城乡一体化发展的基础上进行全方位的智力化发展，同时按照城市和乡村自身的发展规律，走城乡智慧差别化、互补创新发展道路，利用城市优越禀赋的智力资源与创新能力，带动乡村的智力化建设，包括互联网、物联网、信息化、大数据及生态网络规划等方面的建设，发挥城乡智力发展的正能量，促进城乡空间的优化发展、城乡创新产业的裙带作用、城乡居民生活的智慧化及城乡历史文化和生态风貌的和谐发展，拒绝整齐划一的城市偏好，应多站在整体性高度统筹全局。

2.1.3 城市提升内在创新力

在智力城镇化路径引导下，我国城市发展的重点在现阶段表现在创新能力、服务功能、教育资源、智慧宜居和多元包容等方面，城市规划的任务重点也从实现空间增长和品质提升逐渐综合转向核心能力的建设，在创新发展中解决城市创新能力低、城市资源转化能力弱、城市功能品质不高、城市内部发展不平衡等问题。

2.2 城乡规划的应对挑战

2.2.1 规划的目标理念向以智驱动转变

在智力城镇化路径引导下，要求城乡规划从回归人本提升至以人智建设驱动现代化智慧生活环境的目标理念，一方面坚持以人为本的思想，另一方面要强调人的智力化教育塑造。城乡规划师需提升自身的创新意识感，在工作中更加注重对创新问题的研究与分析，从关注人口规模转向重视人口素质与人的教育需求研究，同时关注对象上不能再片面关注城市居民，而要转向全面关注城乡居民、进城务工人员及留守人口的素质教育及智力提升需求，并以智的视角进行规划设计。这不仅仅是规划目标视野的拓展，更是城乡发展核心驱动力的变革。

2.2.2 规划的多元价值观提升智力创新属性

城市在经历了空间超常规的发展之后，空间格局已初步定型，但逐渐暴露出社会、经济、文化及生态等多方面的矛盾问题，从前单一的以注重经济增长的规划价值观已经无法满足新时代城市规划的现状需求，要求从单一的价值观转向社会、经济、文化及生态等多元价值观。在智力城镇化引导下，多元价值观的重要性愈发凸显，同时需要提升智力创新的价值属性，创新智力城市发展新模式下，创新价值观是城市现代性、先进性、前沿性的有力保证。其次更应多关注乡村的问题，以传统的城市发展模式套用于乡村规划会导致城乡结构的混乱与规划的失衡，对于乡村的发展必须要融入智力创新价值观，要区别于城市，区别于传统，打造规划的乡村性。当下，如何有效地解决城乡经济、社会、生态统筹规划是一个难题，相信创新思想将在其中发挥举足轻重的作用。

2.2.3 规划的主要范式向智力规划推进

国家和政府面对城乡日益凸显的各方面问题采取了各种宏观调控的政策手段，加上严峻的资源环境下自觉约束下，城市发展道路从粗放式的空间增长转向集约式的控制增量、盘活存量的内涵增长，并向智力品质提升不断推进。随着人智的精明增长，智力规划逐渐进入视野，城乡规划在空间上合理控制土地增量，对存量土地的叠加再利用，提升存量土地的利用效率，不失为一种智慧性、精明性的规划，未来“双量”并重是城乡规划工作的重点。

2.2.4 规划的工作方法向精细化规划发展

粗线条的规划工作方法已不适用于如今日渐复杂的城乡环境和问题，想要解决城乡发展间的规划问题并优化城乡结构，规划的工作方法需要从粗放式向精细化、智慧化规划研究发展。通过对存量土地的重新规划再利用，对社会问题的矛盾根结再处理，对历史文化的深度提炼再发掘，对资源要素的优势分析再整合，以精细化的标准来达到进一步优化城乡结构、提升城乡品质、统筹城乡发展的目的。

3.1 加快城乡协调差异化发展

3.1.1 低影响的环境冲击，构建安全、智慧、和谐的城乡文明关系格局

良好的城乡生态空间格局是城乡统筹发展的基础和前提，其核心是保护农业生存空间和生态资源，保存人类赖以生存的自然环境以及具有遗产价值的历史文化，为城乡的可持续发展创造基本条件。因此，尊重自然和生态文明应最大限度地体现在城乡规划的实践中，规划管制应重点保护农业和生态用地的合理使用，省域层面的规划需明确各类各级保护区的限制和禁建区域，按照各种管制类型，落实到空间管制内容中，制定切实可行的规划管理措施进行统一管制，确保区域内协调可持续发展。其次，要以低环境冲击为要求，最大限度降低对环境的破坏力度，降低强度的同时增强生态基础设施的建设，并将人类文明融入生态文明的载体中，让生态空间更好更多地承载公众可活动可了解的生态空间，构筑起“人地”智慧的友好环境，共同维护好城乡共享的大自然财富。

3.1.2 坚持以县域和小城镇作为城乡统筹发展的基本单元和战略节点

当前我国最基本的行政管理单元是县域，城乡空间资源体系、行政管理体系、产业体系和城乡居民点体系在县域内是相对完整的，因此建立以县域为基本单一的城乡体系是合乎逻辑的，也是最为合适的。从县域层面出发，需要解决如何通过城乡空间布局结构的调整优化来推动城乡一体化建设的核心问题。其次，小城镇作为农村与城市的重要过渡区域，是农民转移或转化身份的服务腹地和乡村地区发展、生产生活的城乡节点，对于乡村富余劳动力具有强大的吸纳功能，从而有助于提高农村地区现代化水平，促进城镇化发展[8]。因此需要将镇或中心镇作为城乡统筹协调发展的重要战略节点，更多地倾入政策与资源，使其培育发展成为可带动城乡发展的中小城市，有利于城乡发展的层级规律，形成联动、智慧网络化的创新城乡统筹协调发展模式，避免传统体系中急于求成、大跨度的发展带来的不良后果。

3.1.3 尊重城乡间与农村内的差异，分类推进村庄规划

新农村政策的出台促使村庄规划成为城乡规划工作的一项新任务、新重点，包括“土地确权”“土地流转”“家庭农场”等一系列新农村政策以及各省市“美丽乡村”建设的启动。但在实践过程中也出现了很多问题：一是不顾实际，不听取村民的意愿，盲目推进农房集聚与新社区建设，导致许多农民“被上楼”；
二是把村庄规划粗浅地理解为环境整治和农房外立面改造，而未考虑乡村经济、社会、历史、文化层面的内容及其内在关联；
三是一味地将城市规划的模式方法套用于村庄规划，忽略城乡的本质区别与村庄的内部的潜在差异，导致城乡含混不清，同质化现象严重。因此，加强新农村建设与农民生产生活、新农村政策、生态文明与传统文化及产业发展的结合力度是推进村庄规划可实行的有效办法。其次，面对以上的一系列问题，村庄规划应注意以下三点：一要尊重现实条件，对不同村庄的差异进行分类引导，采用差异化策略进行规划；
二是增强新农村社区的服务能力，满足村民日常的生产生活需求，多听取村民的意愿，解决村民的实际问题；
三是保持乡村的本土特色，尊重周边的自然生态环境，保护历史文化资源较为丰富的地区，延续乡村传统文化的传承发展，为日后发展相关产业打下坚实的基础，增加乡村的多功能价值，推动乡村经济的可持续发展。

3.2 探索应对城市发展阶段变化的存量规划模式

3.2.1 城市总体规划

随着城镇体系规划作为独立的规划类型从传统总体规划编制工作中脱离出来，城市总体规划（以下简称“总规”）的规划目标也从宏观的“拉框架、定格局、涂色块”逐渐转向偏重提高城市空间运营效率转变，更多地从中观视野对城市的经济、社会、产业、历史、文化、生态等做出详细的战略性布局，同时在经历了超规模的空间增长后，总规面对的大多是存量的盘活问题，面对的是大部分建成区的持续发展问题，总体规划的范式开始从增量规划转向存量规划，这也是城市发展模式走势的必然改变。自此后，在国内总规的实践中，应对上述问题的策略一般是在现存的空间框架基础上，通过中观视野对布局结构与空间秩序进行优化梳理，整合、重组优势资源，以达到城市功能、品质及效率的同步提升。因此，当下阶段，总规的核心任务有待从已有土地空间增长转向优势战略资源的统筹组合，其空间视角也有待从各自分立向统筹协调、宏观布局向中观层面转变。

3.2.2 控制性详细规划

城市表现出空间外延扩展为主的特征主要体现在城市规模的快速增长阶段，土地是政府经营城市的主要资源，控制性详细规划（以下简称“控规”）的基本导向为满足土地出让需求的开发控制，在现阶段控规的主要任务需要通过强化土地的利用效率、提供居民高质的生活水平及强烈的幸福感与归属感，同时也要提高城市综合承载力、环境适应力及城市经济运营效率[9]。其次，智力城镇化引导下的新时期控规还应重视以下几点：一是控规的控管土地的性质开始向存量土地转变，而不能再停留于土地扩张阶段；
二是控规的工作方法应向智力化、精明化规划研究转变，需要对存量土地继续进行深层面再研究、再梳理，探索其内在规律；
三是控规的编制思路应从“技术理性”转向“程序理性”，坚持控规编制的秩序化、标准化。

3.3 探索以人为本、以智驱动的城市设计和低碳生态社区、智力创新社区规划

3.3.1 以人为本、以智驱动的城市设计

随着新型城镇化内涵的深入人心，城乡规划的空间话语体系也转变为以人的需求为根本出发点来研究和规划城市，以创新智能驱动城乡规划的发展，方便人们去认知规划的构想和意图，而不是少数人所谓的“精英规划”。其中城市设计是最显著的表现方式，新时期智力城镇化路径引导下，城市设计需要更多地关注教育服务功能、关注城市品质、关注高端产业发展、关注城市特色品牌塑造、关注城乡整体空间格局及关注生态自然环境的改善等。城市设计的设计思路从过去的外延式设计转向内涵式设计，建立规范化、智慧化和创新化的城市设计体系。

3.3.2 低碳生态社区与智力创新社区规划的构想

低碳生态社区的概念是从有关低碳的一系列概念基础上发展而来的，简单来说就是以通过碳排放量的多少来衡量城市社区的生态状况，与生态社区相比是一直更具量化的评价社区发展的标准，社区可以通过一系列节能、减碳及固碳的建设及技术来促进社区内的生态情况。目前，国外的低碳生态规划起步较早，国内仍处于初期起步阶段，但已存在低碳生态社区规划的实例，例如“北京乐和家园”“扬州南河下”“武汉百步亭”等低碳社区规划，从低碳生态层面推进了新型城镇化的进程。相对于智力城镇化，可以提出关于智力创新社区规划的构想，其以围绕“智力”“创新”为核心概念为理论基础，通过教育资源、智力水平来衡量城市社区的创新能力，通过一系列创新产业聚集、科教资源吸纳等政策或理念方法，达到提高创新社区的智力密集度与增强创新服务能力的目的，与低碳生态社区相比，是一种相对内涵、潜在却根本的城市社区发展标准。通过关注区域创新能力的发展、城市教育资源的聚集、社区高新创新服务产业的扶持以及对人的智力思维的培育等综合手段，可以最高效、最根本地解决城市乃至乡村的一系列问题。虽然目前暂时是理想化、蓝图化的社区规划构想，但相信随着智力城镇化不断推进，此类规划将日益被重视。

“以智驱动，创新发展”是新时期智力城镇化的核心内涵，是从新型城镇化的内涵外延、发展而来的，智力城镇化作为新型城镇化的重要组成部分，更是代表了新型城镇化后期成熟阶段的发展的必然趋势。随着未来几十年城镇化发展方向的改变，城乡规划的任务、重点、规划理念与方法也随之进入转型升级阶段，但依旧要在新型城镇化的整体思路框架上不断完善、革新。总体而言，智力城镇化下城乡规划的任务重点更多关注城乡协调创新发展、规划理念进一步深化为“以智驱动”、注重提升城市的内在创新力与智力属性、主要范式方法向精细、精明方向发展以及探讨了新时期各类型规划的策略来应对当前城镇化阶段性转变及未来趋势的保留构想。研究思考智力城镇化下的城乡规划的应对策略，强而有效地为我国城镇化进程中的矛盾问题提供了战略性的解决办法，推动了我国城镇化向正确、健康、平稳及创新可持续属性的方向发展，以保证我国在不久的将来顺利完成现代化。同时城乡规划的转型应对之举仍在继续，希望传达出的转型策略及理念思路能够对全体城乡规划工作者的研究与设计有一定的启示意义。