测绘成果管理标准化分析与建议

吴 桐 杨汪洋

(自然资源部测绘标准化研究所 陕西西安 710054)

在当前网络化、信息化背景下，测绘地理信息成果管理工作面临安全和应用等诸多方面的挑战。目前，在测绘地理信息成果管理方面仅有国家层级的《中华人民共和国测绘成果管理条例》和地方层级的测绘成果管理相关法规等，尚无与之配套的标准文件。

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面[1]。作为法规的配套标准，不仅可补充细化相关法规，更好地落实相关要求，还可确保标准的权威性和科学性，使其具有广泛的适用性。

本文在梳理国内各地方测绘地理信息成果管理相关法规的基础上，通过调研分析测绘地理信息成果管理标准化工作需求，提出针对性的标准研制建议，为成果管理标准化工作的开展，以及相关标准制定提供技术支撑。

1.1 现状分析

在测绘成果管理方面，1989年国务院以第32号令发布了《中华人民共和国测绘成果管理规定》(简称《规定》)，2006年5月27日，国务院以第469号令公布了《中华人民共和国测绘成果管理条例》(简称《条例》)。本《条例》对《规定》作了全面的修订，对测绘成果的汇交、保管和利用提出了新的要求，改善了原有的成果管理方式，进一步加强了对测绘成果利用的管理。

目前，全国已有19个省、4个自治区和4个直辖市，共有27个省(自治区、直辖市)制定了专门的测绘成果管理相关法规，具体信息见表1。

表1 测绘成果管理法规统计Tab.1 Statistics of Laws and Regulations in the Management of Surveying and Mapping Results序号名 称实施时间(修正时间)内容条数效力属性1《福建省测绘成果管理实施办法》1989年12月19废止2《贵州省测绘成果管理办法》1995年12月23有效3《青海省测绘成果管理实施办法》1997年09月27废止4《北京市测绘成果管理实施办法》1997年12月13有效5《山东省测绘成果管理办法》1998年04月20有效6《西藏自治区测绘成果管理办法》1999年01月23有效7《内蒙古自治区测绘成果管理实施办法》2002年08月20有效8《湖北省测绘成果管理办法》2007年06月29有效9《四川省测绘成果管理办法》2007年08月33有效10《安徽省测绘成果管理实施办法》2008年04月20有效11《山西省测绘成果管理办法》2008年05月45有效12《浙江省测绘成果管理办法》2008年10月43有效13《河北省测绘成果管理办法》2009年03月37有效14《江西省测绘成果管理办法》2009年04月25有效15《甘肃省测绘成果管理办法》2010年03月20有效16《云南省测绘成果管理办法》2010年03月30有效17《吉林省测绘成果管理办法》2010年06月50有效18《宁夏回族自治区测绘成果管理办法》2010年10月34有效19《上海市测绘成果管理规定》2010年12月18有效20《新疆维吾尔自治区实施<测绘成果管理条例>办法》2011年10月25有效21《河南省测绘成果管理办法》2012年04月34有效22《江苏省测绘地理信息成果管理规定》2012年05月47有效23《天津市测绘成果管理实施办法》2012年10月23有效24《辽宁省测绘成果管理规定》2013年10月26有效25《陕西省测绘成果管理条例》2015年03月46有效26《黑龙江省测绘成果管理办法》2016年11月24有效27《重庆市基础测绘地理信息成果提供使用管理办法》2017年12月17有效

由表1可知，在效力属性方面，福建省和青海省制定的测绘成果管理实施办法已经废止，其他省(自治区、直辖市)制定的法规仍有效；
在名称方面，陕西省制定的是“条例”，其他省(自治区、直辖市)制定的均为“办法”或“规定”；
在实施时间上，各省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理相关法规的时间跨度近30年，其中，实施时间在《条例》实施日期(2006年9月1日)之前的有5个，之后的有20个；
在内容条数上，27个省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理相关法规中，最多的是《吉林省测绘成果管理办法》50条，最少的是《北京市测绘成果管理实施办法》13条，内容条数最大相差37条。

1.2 比对分析

1.2.1 体例分析

体例上，共有10个省(自治区)的测绘成果管理法规是分章节制定的，分别为湖北省、河南省、吉林省、河北省、四川省、山西省、陕西省、浙江省、江苏省和宁夏回族自治区。经比对分析，这10个省(自治区)制定的测绘成果管理法规大部分章节类似，而涉及“共享”的仅有四川省、山西省和江苏省，涉及“质量”的仅有陕西省和浙江省，涉及“测绘应急保障”的仅有江苏省。

四川省制定的管理办法中“成果共享”一章涉及制度和机制，政策、技术和数据格式，以及维护更新；
山西省制定的管理办法中“地理信息资源共享”一章涉及机制、政策，技术、数据格式，行政审批和基础地理信息系统；
江苏省制定的管理规定中“交换与共享”一章涉及机制、基础地理信息公共服务平台、地理信息保障服务能力、地理信息系统和测绘成果权利人。

陕西省制定的管理条例中“质量监管”一章涉及质量标准、质量管理、质量检查制度、质量检验能力及程序、质量鉴定；
浙江省制定的管理办法中“质量管理”一章涉及质量监督检查制度，技术规范、标准和器具检定，资质及认证。

江苏省制定的管理规定中“测绘应急保障”一章涉及测绘应急保障预案、测绘应急保障工作内容、应急征用设备及成果、应急保障队伍和应急保障装备。

1.2.2 内容分析

本文主要从省级基础测绘成果内容、分级管理成果内容、分级审批国家秘密基础测绘成果利用申请、法人或组织申请秘密基础测绘成果提交材料、单位或个人要求公布省(自治区、直辖市)重要地理信息数据需提交材料、使用秘密测绘成果应遵守的规定和省(自治区、直辖市)重要地理信息数据7个方面进行内容分析。

1.2.2.1 省级基础测绘成果内容

与《条例》相比而言，各省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规在不同程度上进行了细化。其中，贵州省、山东省、西藏自治区和安徽省制定的管理办法中，本省(自治区)的基础测绘成果与专业测绘成果一起表述，未作区分。湖北省制定的管理办法将本省的基础测绘成果与非基础测绘成果一起表述，未作区分。内蒙古自治区、四川省、山西省、河北省、江西省、甘肃省、吉林省、宁夏回族自治区和河南省制定的管理办法中明确了本省(自治区)的基础测绘成果内容，而且内容上大体相似，只有四川省、甘肃省和吉林省制定的管理办法中在本省基础测绘成果中增加了城市独立坐标系统有关数据和图件。

1.2.2.2 分级管理成果内容

各省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规对分级管理的规定基本趋于一致，基本按照行政区划划分为省、市(州)、县(市)三级，仅湖北省和云南省制定的管理办法中列出了详细的主要管理内容。

1.2.2.3 分级审批国家秘密基础测绘成果利用申请

各省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规关于分级审批国家秘密基础测绘成果利用申请分为省、市两级。省级审批内容中，四川省制定的管理办法中的“多张连续、覆盖范围超过20 km2的大于1∶5 000国家基本比例尺地形图、影像图及其数字化产品”，陕西省制定的管理条例中的“地理国情普查及监测成果”与其他省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规不同；
市级审批内容中，大部分省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规中的规定都较为接近，其中，山西省与宁夏回族自治区制定的管理办法较为相似，河北省与江苏省制定的管理办法(规定)较为相似，唯有四川省、新疆维吾尔自治区制定的管理办法(条例)中未明确规定详细内容。

1.2.2.4 法人或组织申请秘密基础测绘成果提交材料

各省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规关于法人或组织申请秘密基础测绘成果，对需要提交的材料要求基本一致。其中，河北省、新疆维吾尔自治区制定的管理办法(条例)规定得较为简略，而浙江省、江苏省和吉林省制定的管理办法(规定)规定得较为细致，规定了申请使用属于国家秘密的省级基础测绘成果和外省单位、个人申请使用属于国家秘密的基础测绘成果需要提交的材料。另外，浙江省、江苏省、陕西省与黑龙江省制定的测绘成果管理法规要求提供“具备保密条件的有效证明材料”，四川省、江西省等制定的管理办法规定了需要提交测绘成果资料档案管理制度材料。

1.2.2.5 单位或个人要求公布省(自治区、直辖市)重要地理信息数据需提交材料

各省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规关于单位或个人要求公布省(自治区、直辖市)重要地理信息数据需要提交材料的要求基本一致，差异较小。其中，河北省和甘肃省制定的管理办法中未要求提供单位或个人基本情况，甘肃省制定的管理办法中需要提交资料的要求较其他省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规的要少。

1.2.2.6 使用秘密测绘成果应遵守规定

各省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规关于使用秘密测绘成果应遵守的规定内容差别较大，不完全一致。其中，贵州省、西藏自治区、内蒙古自治区和江苏省制定的管理办法(规定)中关于使用秘密测绘成果应遵守规定的要求基本一致，包括测绘成果不得擅自复制、转让或转借；
确需复制、转让或转借测绘成果的，必须经提供测绘成果的测绘行政主管部门批准；
复制保密测绘成果，必须按照原密级管理；
受委托完成的测绘成果，受托单位未经委托单位同意不得复制、翻印、转让、出版。浙江省、河北省、河南省和辽宁省制定的管理办法中规定得较为细致，除其他省(自治区、直辖市)规定的要求外，还对签订保密协议、利用测绘成果的主体资格发生变更时的相关情况、任务后的回收和销毁作了规定。湖北省制定的管理办法中只规定了“禁止携带未公开的测绘成果出国；
确因工作需要必须携带者，应经省测绘行政主管部门审查批准并进行技术处理。”山西省制定的管理办法中仅规定按照国家相关法律法规执行。

1.2.2.7 省(自治区、直辖市)重要地理信息数据

各省(自治区、直辖市)制定的测绘成果管理法规中关于重要地理信息数据内容基本一致，只有陕西省制定的管理条例中将“地理国情普查、监测的成果”列入省重要地理信息数据。

2.1 调研问卷设计

本次测绘地理信息成果管理标准化工作需求调研问卷设计以问题精简、涵盖全面、需求明确为原则，在综合分析提炼各省(自治区、直辖市)测绘成果管理法规内容共性的基础上，根据测绘地理信息成果管理研究需求进行设计，共设计了12个问题。其中，问题1针对各省(自治区、直辖市)测绘成果管理法规现今的适用性，问题2针对测绘地理信息成果管理工作所需标准的类型，问题3和问题4针对基础测绘成果的范围和内容，问题5和问题6针对标准化对象，问题7针对测绘成果使用情况，问题8针对测绘成果存储，问题9针对现今存在的问题，问题10针对新技术应用，问题11针对成果管理的层级划分，问题12针对未来发展。

2.2 调研情况

本次调研面向全国范围，主要采用函调形式，向各省、自治区和直辖市有关测绘行政主管部门，以及相关企事业单位寄送了调研函。结合网络和公众号，共计收到74份反馈，其中，省、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门和事业单位共反馈55份，地级市和企业等反馈19份。调研问题及反馈情况见表2。

2.3 调研分析

对于问题1，各省(自治区、直辖市)测绘成果管理法规在现今成果管理工作中的适用性大多为“较为满足”，占比为76%，“满足”占比仅为14%，“较不满足”占比为10%。

对于问题2，各部门、单位对安全标准、管理标准和产品标准需求最多，其中，最为迫切的为安全类标准，占比为27%，管理类标准和产品类标准的占比接近，分别为22%和21%。

对于问题3，88%的部门和单位认为各省(自治区、直辖市)在我国测绘成果管理条例的基础上，可以根据自身情况增加省级基础测绘成果的范围。

对于问题4，各部门、单位对省级基础测绘成果的内容各有侧重，存在一定的分歧。其中，涉及地方独立坐标系统的占比为29%，涉及省内普通地图集、基本地理挂图的占比为27%，均不属于的占比为18%，其他占比为13%。

对于问题5，关于使用秘密测绘成果应遵守的规定在全国范围内统一占比最高，为25%；
但其他各选项占比差仅为2%～3%，总体较为接近，但也反映出在此问题上还存在分歧。

对于问题6，测绘地理信息成果管理工作标准化需求可归纳为3类：安全类、管理类和产品类。安全类的标准化需求包括数据加密解密技术规则、方法，涉密测绘成果的申请、使用及提供，数据生产过程中的安全，数据使用中的安全监管和使用后的安全销毁。在安全类标准中，应进一步明确涉密测绘成果秘密范围、非涉密范围和内容与密级的对应关系，以及申请涉密成果单位相关规定，成果安全保管及分发追溯处理。

管理类的标准化需求包括测绘成果汇交的范围、方式，成果目录、副本汇交和发布，成果存储要求及共享，行政部门与下属单位的职责划分，行政审批范围，重要地理信息数据的审核与公布，业务档案分类、管理及验收。产品类的标准化需求主要是新型测绘成果产品急需相关标准支撑管理工作。

表2 调研情况统计Tab.2 Investigation Statistics调研问题选项(反馈单位数) 1)本省(自治区、直辖市)测绘地理信息成果管理办法(条例)是否满足当今测绘地理信息成果管理工作 满足(5),较为满足(23),较不满足(3),不满足(0),不清楚(0) 2)您认为测绘地理信息成果管理工作需要哪类标准支撑(可多选) 安全(33),基础(15),方法(19),管理(26),产品(25),其他(2),不需要(0),不清楚(0) 3)除《条例》中第七条有关基础测绘成果规定的范围外,您认为省级基础测绘成果是否可根据各省情况进行增加 可以(29),不必(3),不清楚(1) 4)您认为右边所列成果是否属于省级基础测绘成果(可多选) 各地方的独立坐标系统(16),省内大型工厂、矿山相关测量成果(7),省内普通地图集、基本地理挂图(15),其他(7),均不属于(10) 5)您认为右边所列内容中哪些内容宜在全国范围内统一(可多选) 省、市(县)测绘行政主管部门负责审批的国家秘密基础测绘成果(25),关于法人或组织申请秘密基础测绘成果提交材料(27),关于单位或个人要求公布重要地理信息数据提交材料(22),关于使用秘密测绘成果应遵守的规定(31),省重要地理信息数据(18),不宜统一(0) 6)您认为在测绘地理信息成果管理工作中有哪些方面需要对标准进行统一和规范 见调研分析 7)本省(自治区、直辖市)基础测绘成果申请使用情况 逐年增长(15),逐年减少(2),趋于稳定(13),不清楚(1) 8)本省(自治区、直辖市)测绘地理信息成果存储形式(可多选) 纸质(22),光盘(21),硬盘(26),数据中心(26),其他(5) 9)本省(自治区、直辖市)成果管理工作存在哪些问题(可多选) 纸质成果占用大量空间(11),存储设备成本高、损耗大(24),存储介质遗失(1),资料查找不便(6),服务较为单一(19),不存在问题(0),其他(6) 10)本省(自治区、直辖市)成果管理工作运用到哪些新技术(可多选) 大数据管理(20),云存储(7),其他(6),没有(8) 11)本省(自治区、直辖市)是否明确区分省级、市级管理的测绘地理信息成果类别 是(21),否(5) 12)本省(自治区、直辖市)测绘地理信息成果管理工作面临哪些挑战 见调研分析

对于问题7，全国基础测绘成果的申请使用情况主要呈现增长和稳定的态势，占比分别为48%和42%。

对于问题8，测绘地理信息成果存储介质主要为硬盘、光盘和纸质，大部分单位设置了相应的数据中心，仅5家单位保留磁带存储。

对于问题9，成果管理中存在的主要问题为存储设备成本高、损耗大，占比为36%；
其次是服务较为单一和纸质成果占用大量空间，占比分别为28%和16%。

对于问题10，大数据管理技术在测绘地理信息成果管理中已有了较多应用，占比为49%，云存储技术逐渐进入测绘地理信息成果管理工作，目前已有7家单位开始使用。

对于问题11，80%的省(自治区、直辖市)明确区分了省级、市级管理的测绘地理信息成果类别，但各省(自治区、直辖市)的省级、市级管理的测绘地理信息成果类别并不相同。

对于问题12，测绘地理信息成果管理工作急需解决的问题可归纳为两类：安全类和管理类。安全类急需解决的问题包括《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》缺乏相应配套文件指导，申请单位存在安全意识参差不齐和涉密成果规范使用问题，涉密成果使用中、使用后的安全监管问题，申请单位跨省申请涉密成果时的监管问题，涉密数据销毁缺乏指导文件，对外提供涉密测绘成果问题。管理类急需解决的问题包括成果快速提供与审批较慢之间的矛盾，数据安全与供给、应用之间的矛盾，保密技术手段与新技术发展之间的矛盾；
市级测绘成果管理机构不健全，缺少技术支撑；
新型基础测绘成果和高精地图的提供使用缺少相关文件支撑；
对违规使用测绘成果对象的执法问题；
过渡申请、申请后未领取数据问题；
数据量快速增长带来存储空间问题；
测绘成果汇交工作存在跨行业、跨部门汇交难执行问题。

根据调研问题2、问题5、问题6和问题12的反馈，测绘地理信息成果管理工作目前最急需的标准为安全类标准。其中，问题2中，安全标准的需求占比最高；
问题5中，关于使用秘密测绘成果应遵守的规定在全国范围内统一占比最高，其次为关于法人或组织申请秘密基础测绘成果提交材料。根据调研问题6和问题12的反馈，测绘地理信息成果管理工作安全方面的主要问题可以概括为数据定密缺乏文件指导，涉密成果的保管、申请、使用、追溯、销毁等缺乏文件规范，数据加密解密技术缺乏文件指导。根据上述问题，笔者建议在测绘地理信息成果管理工作安全方面应尽快研制以下标准：

1)开展测绘地理信息成果密级相关标准的研制，主要解决《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》缺乏相应配套文件指导，涉密数据定密工作开展中存在的操作难、密级不合理等问题。

2)开展涉密测绘地理信息成果管理相关标准研制，主要解决涉密数据从保管到使用全过程的安全监管、追溯和事后的安全销毁等缺乏进一步规范，以及涉密成果申请、使用和提供等行为的规范统一等问题。

3)开展测绘地理信息安全保密技术相关标准研制，主要解决数据加密解密技术规则、方法等的规范统一问题。

针对政策法规及调研问题6和问题12，安徽省、广东省、广西壮族自治区、贵州省、宁波市、山东省、上海市、四川省和黑龙江省反馈的调查问卷认为，成果汇交应制定相关标准文件，例如对不同成果的汇交范围和方式进行规定等。福建省反馈的调查问卷对基础测绘成果提供中的审批和审查范围存在疑问，建议建立审批和审查的成果分类。江苏省反馈的调查问卷建议建立审批和备案机制，进行审批和备案的成果分类。另外，反馈的调查问卷中多次提到了成果快速提供与审批较慢之间的矛盾，以及数据安全与供给、应用之间的矛盾。因此，在测绘地理信息成果管理工作方面的主要问题可以概括为测绘成果汇交缺乏文件指导，以及测绘成果快速提供与安全、审批之间的矛盾。根据上述问题，笔者建议在测绘地理信息成果管理工作管理方面尽快研制以下标准：

1)开展测绘成果汇交相关标准研制，主要解决全国测绘成果目录汇交缺乏规范统一问题。2021年 12月1日，全国测绘成果目录汇交实现了“跨省通办”，国家基础地理中心编制了测绘成果目录汇交数据规范(试行稿)支撑相关工作。随着“跨省通办”的全面开展，必然需要更多的相关标准支撑成果汇交工作。

2)开展测绘成果提供分类相关标准研制，逐步解决测绘成果快速提供与安全、审批等方面的矛盾。

本文通过对各省(自治区、直辖市)测绘地理信息成果管理相关法规进行梳理，从体例和内容两方面对相关法规进行了详细比对分析，并通过问卷形式对测绘地理信息成果管理进行调研，明确了目前测绘地理信息成果管理工作的标准化需求，总结了可通过标准化解决的有关问题，并提出研制针对性的标准建议。加强成果管理标准化工作，可以有效支撑测绘地理信息成果管理基层人员工作的开展，进一步落实涉密成果管理各项要求，为地理信息成果安全提供保障。