我国农村“以地养老”模式的现实困境及应对措施

张瑞红，李鑫悦

(河南师范大学商学院，河南新乡 453007)

根据1956年联合国划定的人口老龄化标准，我国于1999年进入了老龄化社会。20多年来，随着经济社会快速发展，我国人口老龄化程度持续深化。世界卫生组织根据65岁以上人口占总人口比达到7%、14%和20%，把一国或地区划分为老龄化社会、老龄社会和超老龄社会3个阶段。根据2021年全国第七次人口普查公布的结果，我国60岁、65岁以上人口占比例分别为18.71%和13.50%，处于老龄化社会后期，距超老龄社会非常接近。同时，我国人口老龄化水平城乡差异显著，农村60岁、65岁以上人口占比分别为23.81%、17.72%，远高于全国平均水平。可见，我国养老问题的重点在农村，当务之急是如何开拓资源解决农村规模庞大的老年群体养老需求。

我国农村老年人传统养老方式主要有2种：一种是费孝通先生提出的“反馈模式”的家庭赡养；
另一种则是依托新型农村社会养老保险，由国家和政府对老人提供基本生活保障的社会养老。这2种模式在为老年人提供养老保障的同时，也存在环境条件受限、供给不足等问题。尤其是随着我国工业化和城镇化进程的加速，农村青壮年劳动力纷纷外出务工，老年人则仍留在农村生活，致使农村“空心村”、空巢老人显著增多；
再加上生育政策的持续作用及生育观念的逐步转变，农村家庭规模不断缩小，传统的养儿防老观念遭到冲击，第七次全国人口普查结果显示，我国家庭平均人口已经从10年前的3.10人减少到2.62人，显示家庭养老功能正逐渐弱化。同时，长期受城乡二元体制的影响，新农保的养老保障水平较弱，难以有效满足老年人的基本养老需要。

党的十八大以来，我国高度重视养老服务体系建设，并取得显著成效。十九大以来，为积极应对人口老龄化，根据决策部署国务院先后印发了《关于推进养老服务发展的意见(国办发〔2019〕5号)》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等，指出人口老龄化是我国今后较长一段时期的基本国情，要持续完善人口老龄化制度框架，逐步建立多层次养老服务体系，以有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。新时期面对我国农村养老需求的迅速提升，为激发农村养老资源供给，有效满足人们养老服务需求，提出盘活土地资产，“以地养老”的新型农村养老模式，实践探索中该模式初见成效，但同时在法规政策、资源投入及养老观念等方面仍面临诸多问题，亟待通过相应努力予以解决。

目前，对于“以地养老”模式，学术界主要从以下几个方面展开探讨：一是土地保障作用的分析。温铁军认为，我国农村土地承载着农业生产和农民社会保障的双重功能，并且随着人口的不断增加，保障重于生产。李永萍则指出，相比于传统社会，当前土地对年轻人的保障功能在逐步减弱，但在我国还未建立城乡统一的社会保障体系的情况下，土地对农村老年人依然具有较强的保障作用。而黄建强等通过测算得出，土地收益不足、养老保障水平低下，不足以支撑农村老人的基本生活需求。二是“以地养老”模式的界定。夏柱智认为“以地养老”是指农村老年人通过耕种承包的土地，获得农产品及收入，自主地满足养老需求的模式。郑风田则认为农村老年人以土地承包经营权和宅基地使用权换取养老资金和服务，其类似于城市的“以房养老”。三是“以地养老”模式的现实选择。聂志平等指出“以地养老”模式是指将土地视为一种资源，入股并委托公司和企业进行管理和经营，从所获得的利润中抽取一定的比例，作为养老储蓄金，逐月支取。陈晓琳等认为该模式是农民将土地、宅基地使用权交由村集体或第三方统一进行规模化生产，将土地流转的收益返还给老年人，或建设老年公寓等安排老年人集中居住、分户生活，老年公寓提供基本的饮食、医疗、文化等服务。

以上关于“以地养老”问题的探讨，为该研究提供了重要参考。虽然关于土地保障作用和“以地养老”模式的分析中，不同学者提出了不同观点，但笔者认为，土地对农村养老保障的贡献是不可否认的，“以地养老”模式的不同选择不是非此即彼的关系，利用土地实现自给自足主要针对有劳动能力的老年人，而对没有劳动能力的高龄老人来说，通过转让土地、宅基地的使用权获得养老资源支持则更符合现实需要。从长远发展来看，通过村集体或第三方对土地进行统一管理，将老年人集中起来入住养老院这一“以地养老”模式更符合农村老人的养老需求。通过文献梳理可知，已有研究多是从宏、微观层面分析界定“以地养老”模式，但结合具体实践，指出存在的问题并提出建议的研究比较少。为此，该研究通过对“以地养老”模式的现状进行分析，指出实践中面临的现实困境，并提出相应的对策建议，以期为该模式的持续推行与发展提供支持。

目前，我国农村60岁、65 岁以上老人分别有1.21亿和0.90亿，面对如此庞大的老年人群，急需开拓养老资源，满足现实养老需求。为此，探索实践中提出“以地养老”模式，将养老与土地结合起来，发挥土地的多重功能，以保障老年人的晚年生活。当前，围绕“以地养老”模式，政府不断加强政策制度支持，社会各界持续关注和积极参与养老服务供给，老年人的养老观念也由传统逐步向现代转变。

随着农村养老问题的日益突出，政府加大了对农村养老模式探索实践的政策支持力度。一方面，积极推进乡村养老服务供给。2017年，党的十九大报告指出，要实施乡村振兴战略，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，“三农”问题的核心是农民问题，乡村振兴战略为解决农民养老问题提供了政策支持。2021年，中央一号文件提出了要健全县、乡、村3级养老服务网络，推动村级幸福院等养老服务设施建设，发展普惠型、互助型养老，为农村养老问题作出了更加具体系统的指导，为“以地养老”模式提供了发展方向。如山东沂源县东里镇在国家政策的指导下，于2021年建立起了互助幸福院，探索出“以地养老”“互助养老”新模式。另一方面，加快完善土地确权。2014年，新的土地制度改革将土地的所有权、承包权和经营权分开，对农村土地进行确权颁证。截至2020年底，全国农村承包地确权登记基本完成，土地确权颁证率达96%，这使得老年人拥有了稳定的土地承包权，为“以地养老”提供了制度支持和保障。

在政府一系列政策制度的推动引导下，社会各界持续关注农村养老需求，并通过多方合作，积极努力探索“以地养老”服务供给，针对老年人对“以地养老”需求的差异性，提供不同的“以地养老”支持方式。

首先，企业或种粮大户等经营主体通过土地流转建立农业合作社，通过集中大规模经营或投资利润更高的项目，为老人获取更多的养老资金。据国家统计局最新统计显示，我国60岁以上的人口中，60～69岁的低龄老人占比达55.83%，这些低龄老年人大多身体状况良好，可以从事相对较轻强度的田间劳动发挥余热。因此，农村低龄老人主要选择土地流转入股合作社，并通过参与简单的田间劳动管理获得分红、工资和租金等多种收益，老年人通过该“以地养老”方式，不仅可以养活自己，必要时还可补贴子女。

其次，针对已经没有劳动能力，尤其是需要人照顾的高龄老人，村集体通过整合基层党组织、基层志愿者、留守群体等各方参与力量，由领导干部、能人带动建立村中养老院，并引导其通过土地流转、宅基地腾退等，获得持续稳定的资金收入，以支付入住养老院的各项开支。面对许多老年人认为传统养老院离家远、缺少归属感而不愿入住的现实困境，与一般养老院不同，村中规划建设的养老院一般位于村中心的核心地段，靠近卫生所、老年活动中心和小卖部，以方便老人的日常活动。如山东沂源县东里镇鼓励本镇生活条件相对较差的独居老年人，入住位于村中心的互助幸福院，老人则自愿有偿退出和转让自己的土地承包经营权、宅基地使用权，交由村集体统一经营，村集体将所得收益反哺幸福院，保障互助幸福院的持续运行，既盘活了闲置的土地和房屋资源，将不动产转化为可供养老的资本，又丰富了老人的养老生活，缓解了农村养老压力。同时，乡贤能人通过无偿捐款或成立基金会等方式，支持村中养老院的建设，逢年过节对老人进行慰问，成为农村养老服务供给不可或缺的重要支持力量。

长期以来，受儒家文化的影响，老年人认为居家由子女照顾的“反馈模式”家庭养老关系是最佳选择，但面对我国制度变迁和社会转型，家庭规模的小型化和结构简化，人口流动性持续增加，愈来愈多的农村年轻人进城务工，以及家庭权力的逐渐转移，照顾下一代需要更多的家庭资源等，“反馈模式”的养老面临着极大挑战。为此，随着社会及家庭生活环境条件的改变，农村老年人的养老观念也开始发生改变，逐渐由依靠子女照顾家庭养老转向自我养老，或雇人照顾、入住养老机构等社会养老方式。为此，我国农村留守老人或选择半工半耕家庭分工模式下“半耕”的主力，直接依靠土地获取生活和基本经济保障，或通过土地流转、宅基地腾退等方式持续获得养老服务供给。

我国农村“以地养老”模式在政府政策、社会资源及老年群体的支持关注配合下，取得一定成效。但面对持续扩大的老年人群规模，“以地养老”模式的持续运行和普遍推广，仍面临法规政策不够完善、社会资本投入不足、农村老年人“以地养老”观念尚待建立等现实困境。

明确规范专业的法律法规约束的缺失。现有法律只是将土地作为简单的生产工具和可交易的资产加以保护，而没有将土地对农民的生活养老保障权考虑进去，致使现有的土地交易只是合法，但不合理，实践中也因没有针对“以地养老”模式的专门法律法规，村集体等第三方在与老人签订土地经营权和宅基地使用权转让协议后，若生产运营中遭遇自然灾害等不可抗力因素，面对巨额损害，收入大幅度降低时，因缺乏相关法律法规的规范约束，导致老年人的养老权益难以得到有效保障。

持续公平高效的制度环境支持的缺乏。2002年我国将“增人不增地，减人不减地”写入了《中华人民共和国农村土地承包法》；
2019年国家提出了第二轮土地承包到期后再延长30年的举措。这两项规定在稳定人们对土地承包权预期的同时，也会随着家庭人口的增减变化，导致出现农地分配的愈加不均衡。根据我国农村家庭惯例，老人通常会把拥有的土地承包权赠予儿孙等无地家庭成员，若老人把土地流转出去满足养老需求，儿孙无法继承承包权财产，可能会产生更大的家庭冲突，影响到老人应获得的家庭关爱与照护。同时，我国幅员辽阔，各地区经济社会发展存在较大差距，土地对家庭及老人的保障功能各不相同，“以地养老”模式中的土地相关政策也应不尽相同。

长期以来，受城乡及制度差异影响，社会资本多集聚于城市及发达地区，农村地区农业生产和生活服务的各类软硬件设施供给严重不足，无形中增加了“以地养老”资本进入的成本，提升了养老服务及农地生产经营的门槛。首先，企业及相关经营机构参与农业生产经营的意愿不强。一方面，受农业生产利润低、风险大等影响，社会主体参与土地流转规模化经营的积极性仍待提升；
另一方面，许多地区因只有部分老人愿意退出土地，经营主体经营管理的土地较为分散，势必会增加管理运营负担和用工成本。其次，村集体、乡贤能人等的投资规模较小，承担风险能力较低，支持力度有限，难以满足现实的养老需要。

当前，我国农村地区老年人仍认为“养儿防老”是首选养老方式，只是迫于现实条件约束，传统养老方式日渐式微，浓厚的乡土情结促使老年人加大了对土地的依赖程度，但“以地养老”观念建立尚待时日。首先，低龄和中龄老年人对家庭及土地的坚守。该年龄阶段老年人只要身体条件允许，通常不仅肩负着照看幼小孙辈的重任，而且还承担着农地的耕种管理工作，因此，对于该群体而言，通过直接参与土地生产劳动获得更多的财富积累是应对养老问题的关键。其次，高龄老年人对家庭及土地的不舍。该年龄阶段老年人基本上都经历过经济困难、生活物资极度匮乏的时代，他们一生绝大多数时间都在从事农业劳动，土地对他们而言是“命根子”，不放心将土地交给他人经营；
再加上受教育水平有限，对新思想、新模式的接受能力较差，担心土地流转出去后难以获得安全可靠的养老保障，以及自己子女将来如果回农村养老靠什么生活等后续问题。因此，虽然农村老年人的养老观念已经逐渐由传统向现代转变，但“以地养老”观念的建立仍需要一个过程。

当前，农村各地纷纷探索“以地养老”模式，但因受主客观条件限制，“以地养老”模式仍面临诸多问题，为此，提出进一步完善“以地养老”法律法规，加大吸引社会资本对“以地养老”的投入力度，引导老年人树立“以地养老”观念等应对措施。

我国各地农村地区差异大，“以地养老”模式不能一刀切。一方面，政府及相关部门应深入调查，了解“以地养老”的现实需求，因地制宜，根据不同地区的具体情况制定相关政策，既要保证政策的普遍适用性和可操作性，又要使法规具有一定的预见性，针对老年人担心的土地流转后的收益安全问题，政府应规范完善运营中的风险监督控制，通过保险及再保险项目等，切实保障老年人获得持续稳定安全的养老支持；
就家庭成员关心的老年人去世后流转土地的后续权益问题，明确法规和合同约定，确保将土地返还给儿女或村集体，避免产生更大的社会矛盾。另一方面，因“以地养老”模式实施过程较为复杂，需要多方主体共同参与，涉及的利益相关方和法律问题众多，所以政府要完善相关法律体系，明确界定参与“以地养老”服务供给主体的资格要求、申请条件，以及土地流转的标准、经营的范畴等都要做出明确规定。同时，积极吸纳村委会等基层力量，加强对“以地养老”模式的社会监管，有效保障老年人养老权益的顺利实现。

通过提供优惠政策，加大宣传力度，降低市场准入门槛，吸引社会各方力量进入农村养老领域。一方面，在资金、政策上支持和鼓励社会组织参与农村养老市场的开拓，以积极开放的态度鼓励社会力量参与农村“以地养老”模式的探索；
另一方面，允许企业或村集体等在公平自愿基础上引导老年人进行土地流转或退出，并以作价入股的方式用于基础设施建设投资，把基础设施产生的持续收益用于村幸福院、养老院的日常开销。同时，政府财政支出也应尽可能向农村地区倾斜，加大对农村养老的资金投入力度，提高农村养老补贴标准，努力扩大养老保障服务范围，提高农村老年人的养老质量。

首先，地方政府结合本地经济发展水平以及文化风俗，探索家庭养老与以地养老的有机结合，为老年人提供更多的养老选择，以确保老年人晚年生活质量的稳步提高；
其次，对积极响应参与“以地养老”的老年人，进行分类管理和重点帮扶，如对低龄、中龄与高龄老年人，身体健康硬朗与体弱多病的老年人，在自愿协商的基础上确定彼此间的权利义务和合作关系；
再次，政府相关工作人员和村干部利用该模式的模范典型进行积极宣传引导，讲解该模式的具体实施办法和优势，增加老年人及其家庭对村集体和其他经营主体的信任，消除他们的后顾之忧，使不愿意接受或处于观望状态的老年人转变观念，逐步建立“以地养老”的观念。