打破信息孤岛提升政务服务水平调研报告

　 打破信息 孤岛提升政务服务水平 调研报告 按照行动式教学安排，四组选定的调研主题是打破信息孤岛，提升政务服务水平。四组运用鱼骨图分析法对我市产生信息孤岛的因素归纳为四个方面，即政务外网未全覆盖、信息系统整合不理想、政务数据资源共享交换难度大以及电子政务管理运行机制效率不够高。围绕以上主题和分析出的四大原因，四组经过调查研究，形成此报告。

　一、调查研究概况 为全面调研清楚产生信息孤岛的真正原因，抓住产生信息孤岛的主要矛盾，四组共研究了国家、省、市关于政务信息共享、政务系统整合和政务服务平台一体化等方面的政策规定和规划等文件 23 份，对政府电子政务工作进行全面梳理；走访或座谈了 XX 等 6 个部门和区、县，与联通等电信运营商进行了一次面对面交流；参照了市政协关于推进数字政府建设的调研方案，市信息中心关于赴上海、海南、深圳、杭州等地调研城市数字大脑、新型智慧城市运营管理中心的调研成果，市民政局等部门关于赴外地调研“一网通办”经

　验材料，市审计局关于近五年政务信息化项目审计报告，以及部分少数党派关于政府推进“互联网+”的多份提案材料。总体而言，我组认为，通过调研，基本弄清楚了造成我市信息孤岛的主要原因，研究提出了提升政务服务水平的关键措施。因时间问题，我组还缺少对市民的需求调研，缺少对部分市领导的意见征求。

　二、现状及问题分析 按照鱼骨图分析的产生信息孤岛的四大因素，具体调研分析如下：

　1 1 ．关于 政务外网 未 全覆盖

　1993 年，为适应全球建设信息高速公路的潮流，我国国民经济信息化起步工程“三金工程”启动，其中的“金桥工程”主要专注于网络一体化建设。2002 年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》明确提出建设国家电子政务外网。2005 年，国家电子政务外网（一期工程）中央投资部分建设工作正式启动，目前已进入二期工程。按照国家总体规划，国务院要求各地在 2018 年 6 月底前，电子政务外网基本具备跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务支撑服务能力。根据国家信息中心数据，截至 2018 年 6月底，全国政务外网纵向贯通网络体系基本形成，政务外网已实现全国范围的省市全覆盖，覆盖率均为 100%，区县级覆盖率达到 95.9%。目前，我市按照国家标准统一规划建设的

　政务外网基本建成，已形成上链国家和省，下链区县，横链市直各部门的一张网，市直单位政务外网实现全覆盖，各单位实现统一互联网出口，合计带宽 4.5G；各区、县（市）所属单位政务外网覆盖率为 96%，街道、乡镇覆盖率 92%，社区和村覆盖率 80%。

　对于街道、乡镇及社区、村政务外网覆盖率未实现全覆盖的原因，主要是还是投入不够。开通政务外网要较之前的互联网费用要贵，多个县区鉴于财政资金紧张，多是通过分批实施开通政务外网，或者是通过 VPN 连接，以降低运行费用，节约财政资金。但政务外网不能实现全覆盖，将直接导致政务服务无法走完“最后一公里”，对基层群众来说，无法就近就便办事。

　2. 关于 信息系统整合不理想

　2017 年 5 月，《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》，明确国务院各部门在 2017 年底前将部门内部分散的、独立的信息系统整合为一个互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”，也就是一个部门原则上只存在一个业务系统，省市落实文件上也是按照这个原则提的要求。该方案还明确在 2018 年 6 月底前，初步实现国务院部门和地方政府信息系统互联互通（主要依托各级共享交换平台，通过政务信息资源目录，实现政务数据联通）。我市各部门在政务信息系统整合方面虽取得一定成效，但总体

　进展不大，而且在推进信息化中各自为政、盲目投资问题仍然比较突出，导致重复建设和资源浪费，资金投入有效性不足，亦加剧“信息孤岛”问题。根据 2018 年市审计局对政务信息系统的审计调查报告，过去 5 年间，市本级政务信息系统建设投入资金 10 多亿元，但 46 个政府部门却有 318 个政务信息系统（含网站）。

　对于政务信息系统整合不理想的原因，一是政府原有的信息管理系统主要建立在部门内部和系统内部，特别是国家的金税、金关、金审、金盾等信息工程以及省直部门信息管理系统，从市本级层面进行整合难度较大。比如，目前有 19个国家部委自建系统、1 个省自建系统，还没有实现与市政务服务平台对接。二是各市直部门对政务信息系统整合共享工作重视不够，部门缺少整合的动力和压力，致使《市政务信息系统整合共享实施方案》等文件执行不到位。

　3.

　关于 政务信息 资源共享交换难度大

　2016 年 9 月，《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》发布（以下简称《办法》），对政务信息资源共享原则、政务信息资源目录、政务信息资源分类与共享要求、共享信息的提供与使用、信息共享工作的监督和保障都做了具体明确的规定。2017 年 6 月，国家发改委、中央网信办联合印发《政务信息资源目录编制指南（试行）》（以下简称《指南》）。《办法》和《指南》成为构建政务信息资源

　体系的顶层设计，国务院要求 2017 年 12 月底前建立全国政务信息资源目录体系。构建政务信息资源体系对每个地区都十分重要和关键，纵观国内在“互联网+政务服务”、城市数字大脑、智慧城市运行管理中心（IOC）以及营商环境等方面走在前列的省、市，都是靠比较完备的政务数据资源体系作支撑的，比如深圳、海南、贵阳等地。我市政务信息资源体系于 2013 年起步建设，经多次升级完善，目前已收集数据 7 亿多条，建立政务信息资源目录 3672 条；全市政务信息共享交换平台已于 2015 年投入使用，负责全市多项政务信息化应用的数据交换和数据资源的汇集等任务。但受部分部门信息资源共享开放认识程度限制，特别是受政府机构改革影响，所收集的数据完整性和更新率均不理想，已成为制约我市破解“信息孤岛”问题的核心难题，归集的政务数据质量难以满足共享交换需求。主要体现 3 个方面：

　一是编制的政务信息资源目录数量不足。目前全市上报的 3672 条政务信息资源目录中，市直各部门上报 462 条（上报超过 10 条的部门仅有 11 个，32 个部门为 0 上报），其余为各区、县（市）等部门上报。而其他副省级城市中，成都市、济南市、青岛市市级部门分别填报了 4000、4300、 2800余条资源目录，差距极其明显。另外，部门在已上报的目录信息中缺项严重，未覆盖本部门行政职能或业务信息系统产生的信息目录。

　二是数据资源数量和质量不足。数量上，目前归集数据资源 7 亿条，其中，水、电、气数据 5 亿条左右，占数据资源总量的 76%，其它数据资源主要是市民政局、公安局、人社局、房产局、市场监督管理局、公积金管理中心部门数据。而截至 2018 年底，杭州市归集了 293.6 亿条数据资源；深圳龙岗区归集的数据超过 200 条；合肥市归集的数据也突破30 亿条。质量上，提供数据资源部门对更新工作不够重视，突出表现在数据更新周期长，大多为月更新或年度更新，部分部门只提供了一次性基。

　三是政务信息共享交换平台功能支撑不足。主要是对归集的数据缺少标准和技术处理，包括共享平台未对从各部门归集的数据进行标准和定义统一，降低了共享效率，比如，同样的“性别”字段，公安局的人口数据表里面 0 代表男，1 代表女，民政局人口数据表 1 代表男，2 代表女，两部门在进行数据共享无法直接进行数据比对，还需二次沟通；共享平台缺少数据治理和数据清洗融合管理功能，《办法》要求共享数据要“一数一源、多元校核”，现有共享平台系统没有对接入数据做数据治理，委办局通过数据共享系统获取到的共享数据是没有经过“准确性”和“正确性”验证的，数据质量难以保障。

　对于造成以上问题的原因，我们认为主要还是工作责任制落实不到位。比如，从国家到市里对政务信息资源目录编

　制工作机制和责任均做了明确规定，《办法》规定，基础信息资源目录由基础信息资源库的牵头部门负责编制和维护，主题信息资源目录由主题信息资源牵头部门编制并维护，而我市本级仍有 32 个部门信息资源目录 0 上报；规定要求政务信息化项目立项申请前应预编形成项目信息资源目录，作为项目审批要件，项目建成后应将项目信息资源目录纳入共享平台目录管理系统，作为项目验收要求，而我市在实际政务信息化项目审批过程中并未严格执行此规定。再比如信息系统整合共享这部分，市审计局审计调查的 130 个电子政务系统中，实现数据共享的仅有 40 个，占比 30.8%；完全不共享的有 26 个，占比 20%；共享范围为处室内部的有 17 个，占比 13.8%；共享范围为部门内部的有 37 个，占比 28.5%；单机运行的系统 10 个，占比 7.7%。

　4. 关于 电子政务管理运行机制效率不 够 高

　目前，我市信息化工作主要由市网络安全和信息化委员会推进，智慧城市建设由市智慧城市建设领导小组负责，各部门信息化工作按照分工分别负责。对于我市信息孤岛问题难以破解的顽疾，我组分析，虽然我市在落实国家和省关于政务信息化的文件时能按要求对应制定落实方案，但在具体责任落实、工作推进、备案监督和考核评价等环节力度偏松软，尚未建立完善的政务信息化项目绩效评价体系，缺乏严格的约束机制，各部门政务信息化项目缺少统一的评估标准

　和指标体系，业务系统后续使用、效能评估、共享情况监督考核不到位，导致我市在政务外网覆盖率、政务信息资源目录编制、政务一体化服务建设、政务信息系统整合等方面的一些工作落后于国家和省的目标要求，还不能满足市民对互联网+政务服务的需要。再就是制定的工作目标不完成，部门也很少受问责；还存在一些单位过分夸大本部门工作的特殊性和保密性，人为形成难以横向跨越的信息壁垒。

　本次党政机构改革后，市委网信办和市政府办、市信息中心、大数据局之间，以及与各职能部门在职责划分上需要进一步明晰，特别是推进信息资源目录体系建设中的主体责任、指导责任、监督责任、考核责任等应明晰，形成分工协作局面，避免出现各自为政、多头发力，四面出击、重复工作、形不成合力等情况。

　三、工作建议措施 针对以上存在的问题，四组提出以下措施建议。

　1 1 ．对市级层面出台的政策文件回头看。建议对近几年市委、市政府及市直部门出台的政务信息化、“互联网+政务服务”等方面的规划及实施意见等文件，由发文部门牵头进行回头看，特别是结合“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，按责任分工分别找差距、找问题，明确责任，制定整改措施，补足问题短板抓落实，切实解决造成“信息孤岛”的关键核心问题，重点破解三个难题。

　一是由区县（市）负责，针对政务外网尚未达到 100%覆盖的问题，多措并举，保障资金投入，加快推进“纵向到底”政务外网建设，力争 2019 年底前实现 100%覆盖。

　二是由各职能部门负责，按照《市政务信息系统整合共享实施方案》，限时完成各部门政务信息系统整合，基本实现“一部门一系统”建设目标，并将整合后的系统，按照《市推进政务服务“一网、一门、一次”改革及全市一体化在线政务服务平台建设实施方案》，主动与市政务服务平台对接，加快全市“放管服”改革步伐。

　三是由市信息中心负责，针对党政机构改革后各部门职能调整情况，重点围绕 2369 项行政权力清单和 2600 多项政务服务清单以及 300 多个的政务信息化项目，制定全市政务信息资源目录编制方案，明确工作任务、责任部门、完成时限等，编制政务信息资源目录，加快政务信息资源共享和构建政务信息资源体系，各部门按照分工充实人口、法人、地理空间、宏观经济、信用等基础数据库，形成自然资源、交通设施、公共资源交易等主题数据库。同时建议由市信息中心负责，提升数据共享交换平台保障支撑能力。

　2 2 ．梳理构建高效的政务信息化工作机制。政务信息化工程是一把手工程，政府信息化也是老大难问题，建议根据党政机构改革后的实际情况，重新梳理政务信息化、智慧城市建设、互联网+政务服务等工作领导机构，实行统一的组

　织领导体系，强化工作推进、监督考核，使各部门形成合力联动起来，以创城的精神破解“信息孤岛”问题。特别注意的是建议由项目联评联审单位牵头制定公正科学的绩效评估框架和标准，加大政务信息系统和项目整合管控力度，从源头上杜绝“边整合共享、边新建孤岛”现象，同时审计部门做好审计监督工作。

　四、结语 综上，打破信息孤岛，提升政务服务水平，是我市践行以人民为中心的发展理念必选题，是建设国内一流营商环境的必选项。2016 年 10 月，习近平总书记在中央政治局第 36次集体学习时提出，“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。实现习总书记提出的“三融五跨”发展目标，以上工作措施建议中， 最重中之重的 问题是：

　抓住 完善编制政务信息资源目录和提升政务数据共享交换平台功能这个牛鼻子，破解我市“信息孤岛”问题。因为政务信息资源目录是实现国家政务信息资源共享和业务协同的基础，是政务部门间信息资源共享和生成政务服务公共信息资源目录的依据，只有在政务信息资源目录基础上才能形成政务数据资源开放目录。政务信息资源目录体系和共享交换水平直接决定政务信

　息系统整合共享、一体化在线平台和政府数据开放能否顺利落实和高质量发展。