我区林业与生态文明建设调研报告

　我区林业与生态文明建设调研报告

　为了筹备召开自治区党委 X 届 X 次全委会，根据自治区党委统一安排和自治区政府屈冬玉副主席指示，我局组织相关处（室）开展了生态林业建设的专题调研，通过深入基层调研、召开不同层次座谈会等形式，全面系统总结了自治区十一届党代会以来我区生态林业建设的主要作法及成效、存在的问题，研究提出了今后生态林业建设的思路与措施。现就调研情况报告如下：

　一、主要作法及成效

　自治区党委、政府高度重视林业生态建设，围绕生态林业、民生林业两大核心任务，着力实施“五大生态工程”，加快构建“四大绿色长廊”，全区生态林业建设取得了显著成效。

　（一）加快推进重点林业工程建设，生态环境逐步改善。依托天然林保护、退耕还林、三北防护林等国家重点林业建设工程，启动实施禁牧封育、退耕还林还草、防沙治沙、湿地保护、绿化美化五大生态工程，以生态移民迁出区生态修复、飞播造林种草为重点， 加快推进沿黄城市带绿色景观、贺兰山东麓葡萄产业、中部干旱带防风固沙和六盘山区水源涵养林四大绿色长廊，全面加快造林绿化步伐，每年完成营造林面积 150 万亩以上，促进了全区森林资源的持续增长，森林覆盖率达到 12.8%，全区生态环境和生产生活条件明显改善。

　（二）坚持科学、依法、综合治沙，全国防沙治沙综合示范区稳步推进。遵循科学、综合、依法的治沙方针，积极推进我区盐池县等 4 个县级防沙治沙示范区

　建设，组织实施灵武白芨滩等 4 个沙化土地封禁保护区试点建设；坚持封山禁牧，启动飞播造林种草工程，全面推进荒漠化综合治理，每年治理荒漠化面积 50 多万亩，全区沙化面积由上世纪 70 年代的 2475 万亩减少到现在的 1743 万亩，初步扭转了“沙逼人退”的态势，实现了“人沙共存、人沙和谐、沙为人用”的良好局面。

　（三）积极培育壮大优势特色林产业，民生林业成效显著。积极培育壮大葡萄、枸杞、红枣和苹果等特色林产业，全区经济林面积累计达到 340 万亩，林产业及相关产业产值达到 160 亿元。突出贺兰山东麓葡萄产业地域优势和品牌优势，出台了全国首部保护葡萄产业发展的法规；成功举办了首届贺兰山东麓葡萄酒节和2013 国际葡萄与葡萄酒组织（OIV）学术会议；启动建立了自治区葡萄产业人才高地，加大各类人才培训力度；编制了《贺兰山东麓葡萄特色旅游项目发展规划》等，加快了贺兰山东麓葡萄长廊生态、产业、旅游、文化融合式发展步伐。葡萄种植总面积达 51 万亩，建成葡萄酒加工企业 52 家，生产能力达 17.9 万吨。提升枸杞产业发展水平，全区枸杞种植面积达到 85.7 万亩，枸杞干果总产量达到 13 万吨，年综合产值超过 50 亿元。

　（四）加强森林资源保护与管理，生态建设成果得到巩固。加强对林木和林地资源的保护和限额管理，实行严格的林木采伐审批制度，全区 1530.8 万亩林地纳入天然林保护工程，846 万亩重点公益林纳入国家森林生态效益补偿基金范围；全区80%以上的野生动植物资源得到有效保护；实施了一批湿地保护恢复工程，湿地面积十年间增加了近 30 万亩，是全国为数不多的专门成立湿地管理机构、出台湿地保护地方性法规、湿地面积不减反增的省区之一；全区连续 55 年没有发生重大以上森林火灾，林业有害生物得到有效控制。

　（五）大力推进自治区重点工程建设，积极为全区经济社会发展大局多做贡献。围绕自治区“两大战略”、“两区建设”、贺兰山东麓葡萄健康休闲旅游项目建设、主干道路大整治大绿化工程等重大部署，主动为自治区经济社会发展找准定位、履职尽责、多做贡献。争取国家林业局出台了《关于支持宁夏内陆开放型经济试验区生态林业建设的意见》，推动两区建设。起草了《关于加快生态移民迁出区生态修复的意见。组织各区通过封造管综合措施，加快生态移民迁出区生态修复。制定了《贺兰山东麓葡萄健康休闲旅游项目一期工程建设实施方案》，加快贺兰山东麓葡萄产业发展。下发了《自治区主干道路大绿化工程实施方案》，组织全区林业系统编制实施方案，开展整地和树木抚育工作，积极推进主干道路两侧绿化美化。全面启动了市民休闲森林公园建设，在全区各市、县（市、区）建设 3000—5000 亩的市民休闲森林公园。

　（六）深入推进体制改革与机制创新，生态林业发展活力明显增强。加快推进以集体林权制度改革为主的林业改革，围绕现代林业与生态文明建设、林业产业发展、林业应对气候变化与森林可持续经营、林权抵押贷款、森林保险和国有林场改革等一系列重大课题，推进林业要素市场不断形成，推进传统林业向现代林业转变，极大地调动了全民参与防沙治沙和生态林业的积极性和主动性，激活了林业发展活力。

　二、当前生态林业建设存在的突出问题

　我区生态林业建设虽然取得了一些成绩，但受特殊的自然条件和经济发展的影响，生态林业建设还存在很多问题，突出表现在：

　（一）自然条件差，林业建设难度大、任务艰巨。我区干旱少雨，自然条件恶劣，生态自我修复能力弱，人工造林投入大、成本高，且见效慢、稳定性差，近年来造林立地条件越来越差，林业建设难度大。目前，全区森林覆盖率仅 12.8%，比

　全国低 7.56 个百分点，要实现“十二五”期间森林覆盖率达到 17%的目标，任务艰巨。

　（二）主体功能区规划落实不到位，生态建设与经济发展矛盾较为突出。我区已完成主体功能区规划，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等类型区域，虽然确定了主体功能定位，明确了开发方向和控制开发强度，但没有出台具体的实施细则，导致主体功能区规划没有很好执行。在经济发展中，生态林业建设“让路”于经济社会发展的现象较为普遍，边建设边破坏的现象依然存在。

　（三）生态林业建设投入不足，重造轻管的问题十分突出。目前，国家对生态林业建设采取补助政策，投资标准仅占实际投入的 30%左右，不能真正实现项目管理，生态林业建设成效很难得到保证，造成基层林业部门欠账严重，严重影响林业健康发展。国家对管护投入不足，林木后期管护没有资金，严重影响了树木成活和保存率。

　（四）生态林业建设的科学性不强，林业管理方式落后。受不正确政绩观的影响，林业建设中存在拍脑袋决策的现象，不尊重自然规律和科学规律，不能做到因地制宜、适地适树，违背树木的生长习性和营造林技术规范，盲目选择没有经过引种驯化的树种造林、大规模使用大苗龄苗木造林，盲目追求景观效果。营造林工程管理不规范，存在不按造林作业设计施工，技术环节把关不严等现象。林业技术水平低，科技贡献率不高。

　（五）生态林业建设机构不健全，队伍和力量薄弱。我区绿化办、防火办没有专门机构、专门编制和人员。按国家要求，每 5 万亩森林面积应配备 1 民森林警察，按照我区森林面积应有 700 名左右森林公安干警，但目前全区仅有 208 名，执

　法队伍不能满足目前工作需要。全区部分县区乡镇没有设置林业工作站，或人员没有编制，基层缺乏林业科技人员，林业建设技术指导和服务难以落实；全区木材检查站不健全，病虫害防治力量不足。

　（六）生态林业建设主体单一，生态补偿机制尚不健全。我区大部分林木为生态公益林，经济效益低下，林业生态建设主要靠国家投入，靠政府组织。调动全社会参与生态林业建设的长效机制尚未建立，社会参与生态林业建设的积极性不高。我区至今没有建立生态补偿机制，没有从煤炭、石油等相关产业中提取生态补偿资金，生态建设的投入保障机制不完善。

　三、今后推进生态林业建设的思路和重点措施

　今后宁夏生态林业建设的总体思路是：以党的十八大和自治区第十一次党代会精神为指导，以推进生态文明，建设和谐富裕新宁夏为目标，紧紧围绕生态林业和民生林业两大核心任务，抓住完善制度、深化改革和科技创新三个关键环节，努力在思想认识、增长方式、建设重点及发展领域四个方面实现新的转变，继续深入实施“五大生态工程”，加快构建“四大绿色长廊”，全面推进全区生态林业建设，加快建立完备的生态体系、发达的产业体系和繁荣的生态文化体系，为建设和谐富裕新宁夏作出新的贡献。

　今后全区生态林业建设的要强化七项措施：

　(一)坚持以生态建设为主的林业发展战略，采取综合措施加快全区生态修复和建设步伐。一是坚持因地制宜，分类指导，分区施策，认真落实主体功能区规划，按照城镇休闲园林区、引黄灌区平原湿地区、中部干旱带荒漠化区、南部山区黄土丘陵沟壑区四种不同生态类型，科学确定不同区域生态修复的思路和重点，宜封则封，

　宜造则造，宜林则林，宜草则草，有针对性的开展生态修复。二是依托国家三北防护林五期、退耕还林、天然林资源保护、防沙治沙、湿地保护、退牧还草、小流域综合治理等重点生态建设工程，继续加快实施自治区 “五大生态工程”，加快建设“四大绿色长廊”。每年完成营造林 150 万亩、综合治理荒漠化土地 50 万亩、义务植树 1500万株。三是突出抓好中南部生态移民迁出区生态修复工程建设，以封为主，封造管相结合，使 350 万亩生态移民迁出区生态得到恢复，为区域经济社会可持续发展奠定基础。

　（二）坚持保护优先，造管并重，切实加强森林资源保护与管理。一要坚定不移地实行封山禁牧，加强引导，严格管理，发挥生态自然修复功能，保护生物多样性，依靠自然的力量恢复生态系统。二要切实解决重造轻管的问题，落实管护投入、责任和制度，加强抚育和管护，切实巩固好生态建设的成果。三要实行林地保护红线制度，严格落实主体功能区规划，依法加强林地资源管理；对林木采伐实行严格审批制度，依法严厉打击各种破坏森林资源的违法行为，确保森林资源安全。四要加强湿地资源的保护与恢复，实施湿地恢复保护项目，建设湿地生态系统，改善人居环境，再现塞上江南景观。五要巩固退耕还林成果，加强退耕还林补植工作，着力培育退耕还林后续产业。六要加强林业有害生物防治和森林防火工作，建立健全防治机构，加强队伍建设，提高防控能力，确保森林资源安全。

　（三）坚持生态效益与经济效益相结合，大力提升林业优势特色产业发展水平。以增加农民收入、壮大区域经济为核心，充分发挥枸杞、葡萄等优势特色林产业的品牌和区域优势，加快推进特色经济林、种苗花卉、生态旅游、林纸一体化等特色林业产业发展。认真落实自治区优势特色产业扶持政策，努力扩大葡萄、枸杞、红枣、

　苹果等林业优势特色产业基地规模，强化科技支撑，切实抓好标准化生产、规模化发展、区域化布局和产业化经营，积极开展林产品产地和质量认证，提高林产品质量和安全水平。实施名牌战略，加强品牌保护和宣传，创新运行机制，培育龙头企业，加快林业产业化发展步伐，增强林产品的市场竞争力。保护好宁夏枸杞品牌，加强技术研发，推进宁夏枸杞产业升级。充分发挥地域和自然优势，加快贺兰山东麓百万亩葡萄长廊建设，把葡萄产业发展成宁夏最有优势的朝阳产业。积极培育林下经济，发展林业养殖、林业种植及森林旅游业，实现树多起来、民富起来的目标。积极发展种苗花卉产业，以发展工厂化育苗、良种壮苗和特色花卉为主，着力培育林业新的增长点；积极培育生态旅游产业，加快开发六盘山、贺兰山、黄河、湖泊、湿地等生态旅游资源，实现生态、社会、经济效益的统一。

　（四）坚持以改革促发展，加快形成促进生态文明建设的良好机制。一是加强生态文明制度建设，建立健全体现生态文明要求的生态林业目标体系、考核办法、奖惩机制，健全生态林业建设的责任追究制度，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，靠制度保障生态林业建设。二是创新生态林业投资机制，建立和完善鼓励各类社会主体参与生态林业建设政策体系，把全社会的积极性、主动性充分调动起来，把各方面的力量凝聚起来，实现林业建设主体的多元化。三是继续深化集体林权制度改革，围绕建立“四项制度一个体系”深化配套改革，积极探索建立各级林权管理服务机构，开展林权抵押贷款、森林保险试点，规范林地林木流转程序，大力扶持林下经济发展和农民林业专业合作社创建工作，积极创建全国生态脆弱区集体林权制度改革试验示范区。

　（五）坚持科技兴林，提高科技对生态林业建设的贡献率。一是树立尊重自

　然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，尊重科学规律和自然规律，科学决策生态林业建设的方式方法，科学选择林种树种，做到因地制宜，适地适树，宜封则封，宜造则造。二是高度重视林业技术创新和成果应用，加强林业科技应用研究、先进适用技术推广和林业科技示范园区建设，提高林业科技的创新能力和贡献率。三是加强营造林工程管理，严格执行营造林技术规程，严格按照作业设计施工。四是加强林业关键技术研究，重点研究森林生态效益监测评估、林木良种快繁和选育、重大森林病虫鼠害预测预报和防治、森林资源保护与监测等技术；五是加强适用技术推广，解决制约林业建设的技术瓶颈，大力推广节水抗旱造林、荒漠化土地综合治理、适宜性林木优良种苗繁育应用、盐碱地改良造林新技术、无公害枸杞栽培等适用技术。六是加强林业重点试验室、高新技术示范园（区）、林木良种繁育中心、国家重点生态定位站等基础设施建设。建立健全林业资源信息网络、技术推广、质量监督和检验检测、科技创新、科技教育培训五大林业服务体系。七是加强对林业产业发展的科技支撑，努力在林产品采摘、加工、贮藏、保鲜等技术研究上实现新突破。加强林业技术人才培养，认真组织开展林业科技下乡活动。

　（六）坚持将生态林业建设融入经济社会发展全局，不断满足人民群众的生态需求。按照党的十八大五位一体总布局的要求，把生态林业建设融入全区经济建设、政治建设、文化建设和社会建设之中，努力在内陆开放试验区建设、银川保税区建设、生态移民工程建设等重大战略中，推进生态文明建设，为实现全区经济社会的可持续发展多做贡献。通过建设森林公园、湿地公园，发展休闲度假、生态观光、农家体验等生态旅游业，在满足人民群众日益增长的生态需求的同时，构建生态文化体系，逐步增强公民的生态意识，调动全社会共同参与生态文明建设，努力建设主题突出、内容丰富、富有感染力的生态文化体系。

　（七）坚持政府推动，切实加强对生态林业建设的领导。各级党委、政府要高度重视生态林业建设，将生态林业建设融入地方经济和社会发展的全局来谋划，切实摆上各级党委、政府的重要议事日程，切实加强领导，强化措施，统筹协调。各级政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。自治区应成立全区生态文明建设领导小组，自治区政府分管领导任组长，自治区财政、发改、林业、环保、国土、农牧等部门为成员，领导小组办公室设在自治区林业局。强化生态林业建设任期目标管理责任制。各级地方政府对生态林业建设的主要指标实行任期目标管理，把森林覆盖率纳入各级政府的目标管理体系，将当年生态林业建设任务完成情况作为政府效能考核的重要依据，层层签订目标责任书，严格考核，严格奖惩。加强部门协调，形成工作合力。充分发挥各级绿化委员会的组织协调作用，明确各成员部门在生态林业建设中的职能。各有关部门要加强协调、密切配合、各负其责、各尽其能，形成推进生态林业建设的强大合力。进一步加强各级林业行政机构建设，强化对生态林业建设的宏观管理。加强基层林业干部队伍建设，健全林业技术推广和服务体系，建立健全市县乡三级林业行政管理和社会化服务体系。

　四、几点建议

　（一）确立生态立区的思想。受自然条件影响，我区生态脆弱，生态建设任务十分繁重，同时，宁夏生态区位重要，生态林业建设不仅事关全区经济社会的以好又快发展，而且对打造祖国西部生态屏障，减轻沙尘暴对京津地区的危害至关重要。建议自治区党委、政府确立生态立区的思想，把生态文明建设作为立区之本，作为重大战略来抓。

　（二）建立并实行生态补偿机制。生态林业建设投入大，见效慢，为充分调

　动各方面力量参与生态建设的积极性，建议按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的责任原则，建立开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、城市对农村的生态补偿机制，完善生态补偿制度，加大对限制开发区、禁止开发区的生态林业建设补偿力度。

　（三）实行生态建设红线制度。正确处理经济发展与生态保护的关系，严格落实主体功能区规划，实行林地保护红线，严格保护优化开发区绿色生态空间，支持重点开发区发展与生态建设同步推进，保障限制开发区生态用地需求，严格保护禁止开发区的林地资源。

　（四）建立健全生态文明建设考核体系。建议将生态文明建设纳入政府效能目标考核，明确考核指标，确定考核标准，形成推进生态文明建设强有力的长效机制。

　（五）加强对生态文明建设的组织领导。建议成立生态文明建设领导小组，以加强对全区生态文明建设的指导，组织做好生态文明建设相关政策的制定和相关工作的协调。

　（六）加大财政对生态林业建设的支持力度。建议自治区明确要求各级财政要把生态林业作为公共财政支持的重点，逐年增加生态林业建设的投入，每年生态林业建设的投入增长幅度不低于当年财政一般预算收入的增长幅度。自治区启动实施自治区财政造林补贴项目，自治区财政每年安排 4-5 亿元，与国家重点工程林业补助资金配套使用，提高对生态林业建设的补助标准，解决造林经费不足的问题。自治区政府每年拿出 2000 万元，对林业生态建设实行以奖代补。