政府债务置换运作——镇江市债务化解实践探索

　政府债务置换运作——镇江市债务化解实践探索

　沈星

　引言

　当前，防范化解地方政府债务风险已是党中央、国务院作出的重大决策部署，也是坚决打好防范化解重大风险攻坚战的重要内容。近年来，在各项举措的推进下，我国地方政府债务总体风险可控。但值得注意的是，仍有一些地方的隐性债务规模比较大、增长比较快、风险比较突出。我们认为，对于部分债务风险较大的地方政府，可考虑采取“债务置换”的方式来化解风险，确保地方经济的健康发展。

　一、政府债务化解之债务置换

　（一）模式简介

　政府债务置换是指在利率适度的条件下，通过借新债来还旧债，即把原来期限短、利率高的债务，置换成期限结构合适、利率成本相匹配的新债务，以此来缓解地方政府债务偿还压力和债务风险。

　地方政府

　地方政府

　偿还旧债

　债权人（旧）

　举借新债

　融资平台

　债权人（新）

　图1 政府债务置换模式

　根据目前实际情况，地方政府债务置换分成两类情况：一类是2015年之前形成的，按规定已经纳入非政府债券形式存量政府债务置换范围的债务。对于这类债务，我国从2015年开启统一债务置换工作，计划三年时间置换完毕。另一类则是地方政府通过各种市场化方式举借的债务，本文讨论的也即是这一类型政府债务的置换操作模式。

　（二）模式特征

　对于地方政府通过各种市场化方式举借的这类债务，就目前情况来看，可采用引入第三方金融机构、市场化操作的债务置换思路进行，这种操作模式有以下三个主要特征：

　1、政策引导性强

　2015年开启的存量债务统一置换工作是在财政部的统一部署下完成的，而近期市场上通过引进国开行等第三方机构来支持配合化解地方债务的模式，也亦是落实中央文件精神的一项政治任务。

　2018年10月印发的《国务院办公厅关于保持基础设施领域》（国办发〔2018〕101号文）指出，在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。

　另外，央行也在今年2月公开的《2018年第四季度中国货币政策执行报告》中要求，继续切实落实政策要求，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解银行债务存量，推动必要在建项目后续建设，分类协商处置存量债务，保护债权人合法权益。

　2、操作可行性程度高

　债务置换对于地方政府和第三方金融机构（以政策性银行、商业银行、保险机构为主）双方而言是一种双赢的操作模式。对于地方政府而言，通过第三方金融机构的专项贷款置换隐性债务后，能有效降低债务利率的同时又拉长还债期限，在一定程度上可有效化解地方政府债务风险；对于第三方金融机构而言，则既能拉长资产久期，又能匹配自身的负债结构。

　以国开行为例，由于2019年新增棚改不能采用政府购买服务模式后，其传统业务收缩，因此可以腾挪出部分资金用于置换地方政府债务。且目前10年期国开债收益率在3.9%左右，而同期贷款基准利率在4.9%左右，因此国开行发债筹资再放贷大约有100BP的利差。

　3、多主体运作，协作性要求高

　一般而言，地方政府债务置换模式涉及地方融资平台、市级政府、省级政府、第三方金融机构及相关监管部门等多个主体。且债务置换的化解路径是自下而上的，即在省级政府的主导下，由地方政府提出具体化解方案，经省政府和第三方金融机构同意后，报银保监会、财政部等中央主管部门批准。

　在多主体运作的情况下，地方政府能否顺利开展债务置换工作，在一定程度上取决于各主体之间协作程度的高低。而各个主体之间能否保持目标高度一致，利益能否得到妥善协调，是提升主体间协作程度的关键因素，也是有效提高决策效率，推进政府债务置换工作顺利实施的关键点所在。

　二、政府债务置换之镇江市实践探索

　近些年，镇江市基础设施的快速发展产生了较大规模的政府债务。针对这种情况，镇江市委市政府领导班子对其债务问题高度重视，并积极举措化解该市地方隐性债务问题。据悉，镇江市政府于2018年11月主动向江苏省政府提出债务化解方案，方案得到了省政府的大力支持及批准。目前此方案经国开行江苏分行审批通过后，已按照程序向上级相关主管部门汇报，并已经得到财政部认可。

　根据相关资料，镇江市债务置换方案在操作上，即先由镇江市财政局新设专门的资产管理公司作为贷款承接主体，然后国开行以基准利率向其提供化解地方隐性债务专项贷款，最后资产管理公司将专项贷款转贷给辖区内各融资平台公司，以置换纳入隐性债务中的高成本非标。

　镇江市财政局

　镇江市财政局

　国开行

　镇江市金信资产经营有限公司

　区县级平台公司1

　区县级平台公司2

　………

　化解地方隐性债务专项贷款

　利率基准

　普通贷款

　利率基准

　专设

　高成本非标

　高成本非标

　置换

　置换

　图2 镇江市债务置换方案

　本次镇江市债务置换方案主要呈现出以下五个方面的特点：

　政府统一组织

　为积极稳妥做好镇江市政府性债务清理化解工作，防范政府性债务风险，镇江市专门成立了镇江市地方政府性债务管理领导小组，各直属单位一把手列入领导小组成员，明确分工责任，扎实推进政府债务化解工作。一方面，领导小组积极组织完善镇江市债务化解相关制度，制定了《镇江市关于加强政府性债务管理的实施意见》《镇江市政府性债务管理工作问责办法》等6个债务管理文件制度，刚性规范债务化解工作。另一方面，在债务化解方案得到财政部认可后，领导小组积极跟进方案执行，派驻专员嵌入方案每个节点，在执行时进行全程监督。

　可见，政府债务化解工作需要由地方政府进行统一组织部署，成立专门的政府债务管理领导工作小组，统筹安排，为债务化解工作的顺利开展提供有力保障。

　专设债务承接主体

　此次镇江债务置换不是由第三方机构直接与单个融资平台公司进行对接，而是以镇江市财政局专设的镇江市金信资产经营有限公司作为国开行隐性债务专项贷款承接主体，然后由其将专项贷款对辖区下的融资平台公司进行转贷，以对融资平台公司的隐性债务进行统一置换。

　镇江专设国开行贷款承接主体的做法，一方面可以避免国开行直接给镇江市负债主体发放贷款的操作障碍，另一方面，由单个主体来统一承接国开行专项贷款，可以提高贷款的对接效率，简化决策流程并减少协调难度。

　多主体协同运作

　镇江债务置换方案所涉及主体有融资平台公司、镇江市政府、江苏省政府、国开行以及财政部、银保监会等主管部门，因此多主体间的协同运作效果对于方案的成功实施至关重要。根据相关资料，镇江市化债方案得到了江苏省政府、国开行、镇江市政府的协同支持。镇江市于2018年11月份主动提出化解方案，江苏省在当月召开地方政府隐性债务化解工作推进会，会议中就镇江关于申请地方政府债务化解试点的请示汇报进行讨论，此举得到了江苏省政府层面的全力支持。

　政府债务置换模式涉及主体较多，牵扯到多方利益，因此各方之间协作程度的高低、目标能否保持一致性和利益分配能否协调是这一化债模式能不能顺利实施的关键。

　预期化债效果明显

　此次镇江债务置换预期化债效果明显。根据相关资料，国开行贷给镇江市的化解地方隐性债务专项贷款利率为基准，而镇江市转贷给下辖区县级平台公司的利率也为基准。由于此贷款主要用于置换平台公司的高成本非标融资，可见通过本次债务置换操作后，能有效降低镇江政府债务财务成本，债务结构能得到明显优化，债务偿还压力也得以减轻，地方政府隐性债务风险将会在一定程度上得到有效控制。

　模式未来具备较好的推广性

　债务置换是化解地方政府债务风险的重要手段之一，其对于降低政府债务成本、优化地方债务结构和减轻地方政府偿债压力具有较为明显的积极作用。镇江化债方案是目前市场上此种化债模式的首例，根据相关资料，江苏南京市、湖南湘潭市也在积极同国开行洽谈这一化债方式，且当前我国债务情况同镇江市类似的城市还有些许，在这一背景下，镇江化债模式未来将具备较好的推广性。

　三、地方政府债务化解建议

　总体而言，镇江的隐性债务化解方案，本质上是一次表内与表外之间以“时间换空间”思路进行隐性债务置换的先行先试。未来，地方政府要顺利开展债务化解工作，需要做好以下三个方面的工作：

　一是要积极开展债务清理甄别。地方政府化解隐性债务风险，首要工作是抓紧完成当地政府性债务的清理甄别；

　二是要争取地方政府强力支持。地方政府存量债务化解之路必定困难重重，而地方政府和下属负债主体只有同心协力，排除万难，才能探索出更具可行性的债务化解之道；

　三是要引入专业机构协助解决。地方政府债务化解工作多而复杂，因此地方政府可积极引入第三方专业机构参与政府债务清理及化解工作，坚实打好债务化解攻坚战。