我国社会保障制度存问题与对策研究

　中国社会保障制度存在问题和对策研究

　 -09-16

　 一、社会保障内容和功效

　《中共中央相关建立社会主义市场经济体制若干问题决定》中指出：社会保障体系包含社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累保障。并指出，发展商业保险，作为社会保障补充。其中，社会保险是关键，社会救助属于最低层次社会保障，社会福利是社会保障最高层次，优抚安置起着安定特定阶层生活功效。这是对中国社会保障体系全方面而具体叙述。

　社会保障制度在现代社会中含有举足轻重作用，被誉为社会。稳定器”、经济运行。减震器”、实现社会公平。调整器”。对应地。社会保障含有以下关键功效：保障基础生活，维护社会稳定；调整经济运行，促进经济发展；实现社会公平。

　二、中国社会保障制度特点及缺失

　（一）社会保障费用增加速度向低于经济发展速度转变

　社会保障费用增速度应低于经济增加速度，二者保持一个合适百分比，这么才有利于经济连续增加和社会稳定。因为中国原有社会保障严重滞后于经济发展，社会保障费用自改革开放以来一直是以超出经济增加速度发展。但伴随经济发展，生产力水平深入提升，它应逐步转为低于经济发展速度。

　（二）社会保障水平地域发展不平衡

　中国经济发展呈东、中、西梯度发展态势，东部地域经济发展水平显著高于中西部地域。社会保障地域发展亦极不平衡。发达地域人均整年离退休金比欠发达地域高 161.5%。经济发达地域和欠发达地域城镇社会保障水平差距也是前者远比后者高。社会保障地域差异和经济发展水平之间内在联络，说明要提升社会保障水平必需大力发展经济，提升经济效益。不过在短期内这种地域发展极不平衡性还不会有很大改变.而且还可能扩大，经济发达沿海地域社会保障水平高于西北、西南边远区仍然是大趋势。

　（三）二元经济结构决定中国社会保障二元化格局

　中国近 60%人口在农村，但农业所发明国民收入仅占国民收入总额 30%。而近 40%城市人口却发明国民收人 70%。发达城市经济和欠发达农村经济同时并存，现代工业和传统农业同时并存。这是经典二元经济结构，这种二元经济结构决定，中国过大城镇差异制约着社会保障总体水平提升。城镇社会保障发展水平客观差距，含有深刻经济和社会背景，在一个相当长时期内无法改变。所以，城镇社会保障改革和建设还应从实际出发，分别发展和生产力水平相适应社会保障模式。在处理了城镇二元经济结构问题，使农业人口根据现代化国家标志降到 30%以下时，中国社会保障城镇一体化才可能实现。

　三、中国社会保障制度存在关键问题

　 伴伴随计划经济体制向市场经济体制转轨。尤其是在以市场为导向经济体制改革日益深化、社会主义市场经济体制成为中国经济改革目标模式以后，社会保障制度存在着部分问题，具体表现在以下方面：

　（一）社会保障管理体制还未理顺

　中国社会保障制度发展中长久存在问题之一就是管理体制不顺。关键是行政管理政出多门，社会保障项目之间协调困难。在养老保险制度中，企业职员基础养老保险和机关机关养老保险因为长久分属国家劳动部、人事部管理，离退休人员待遇差异过大。所以要适时分步地建立起覆盖全部城镇职员统一基础养老保险制度、统一管理透明实施。对基础养老保险和补充保险界定不清，发生按全部制性质分部门管理基础养老保险现象要逐步理清，实现友好、公正养老保险制度。

　（二）社会保障部分项目改革滞后

　社会保障国家单一保障模式改革滞后。在这种情况下，要建立适应社会主义市场经济要求社会保障制度，除改革原国家保障项目外，还必需建立企业补充保险和个人储蓄性保险。在社会保障中对于仍应完全由国家财政负担社会救助等项目来说，基础不存在多层次保障问题，而对养老、医疗保险则必需立即建立多层次保障制度。

　（三）社会保障覆盖范围不全

　中国传统社会保障项目关键覆盖国有企业，而社会保障体制改革也仍然是在国有企业进行。现行失业保险制度只适适用于国有企业，医疗保险改革试点实际上也局限在国有企业，要提升非正规部门就业人口和灵活就业人口参保比率，在制度上为她们增加参保机会。所以实施拥有良好“便携性”和统筹水平较高个人账户制度，既能够促进劳动力自由流动，消除企业、部门和地域之间障碍，为建立全国范围统一大市场开辟了道路，扩大养老保险参保率和覆盖面。

　（四）社会保障统筹层次偏低，属地标准未能落实

　完全由政府负担保障项目和国家强制社会保险项目，统筹层次高，抵御风险能力强，而现在中国养老、失业、医疗保险统筹层次全部不一样程度地偏低。基础养老保险以市县级统筹为主，保障共济性受到制约。社会救助、优抚安置、社会福利等一直是按属地进行管理。属地管理问题突出表现在养老、医疗保险项目方面。从“企业自保”向社会保障转变过程中，基础养老保险制度行业统筹和地方统筹分割。易贫富不均，减弱了基础养老保险基金社会共济作用。所以，要在发展社会主义市场经济条件下愈加好地保持社会长治久安，基础养老保险、医疗保险就必需坚持实施属地标准。

　（五）社会保障资金筹措及管理尚不到位

　在中国现阶段，社会保障基金筹资困难。社会保险基金关键起源于企业、劳动者和政府三方。其中。企业担负着筹资大部分责任。然而，现在大部分企业尤其是在社会保险统筹中

　占主体地位国有企业经营很不景气。在收缴百分比相对较高情况下，企业无法按时足额缴纳其所应缴纳社会保险费用，出现了实缴率逐年下降而拒缴率或欠缴率逐年上升现象。同时据审计和财政、劳动部检验情况表明，挤占、挪用基金形式多个多样，有投资房地产血本无归；有超标准提取和滥支管理费浪费浪费；有对存入财政专户基金截留利息；有公款私存、化公为私，甚至失业保险基金也出现被挪用现象。对此要加强保险缴费和未来给付之间联络，以较高透明度重塑和强化劳动激励机制。设置专题保管账户。杜绝挤占挪用现象。

　（六）社会保障社会化服务发展缓慢

　在社会主义社会市场经济条件下。职员和企业关系是一个劳动契约关系，企业和职员双向选择，经过劳动协议实现就业。职员和企业解除劳动关系后，企业没有任何义务再负担她们和生产经营无关生活事务。只有这么，国有企业才能从企业办社会事务中解脱出来，和其它经济类型企业平等竞争。从总体上看，和社会保障基金管理方面社会化程度相比，社会保障事务管理社会化进程更为缓慢。

　将企业退休人员纳入小区管理，社会化管理服务各项基础性工作深入加强。城镇居民基础医疗保险试点城市拓展小区平台职能，为居民参保登记、缴费、就医管理提供基础性服务。

　（七）社会保障亟待加强立法

　社会保障立法是关系保障制度改革一个根本性问题。只有完善立法，才能使社会保障制度规范化，并覆盖到全社会。现在中国社会保障制度改革关键是靠国务院和相关部门行政规章和地方行政规章推行。中国多年来社会保障各项目标进展情况差异较大。有比较成熟，有尚在探索阶段。现在中国要进行总体社会保障立法还比较困难。所以。现在应该依据社会保障制度中各个具体项目标难易程度和实际进展情况先分别制订法规。在制订单项法规基础上，逐步形成完整社会保障立法。

　四、完善中国社会保障制度对策

　（一）改革和完善现行管理体制

　首先，立足现实状况走社会化管理模式。社会保障应实施集中统一社会化管理，由中央政府社会保障职能部门统一制订社会保障基础制度，并由各级政府社会

　保障专管机构统一管理社会保障基金和社会保障对象。其次，打破部门分割，实现集中管理。由政府职能机构对社会保障实施集中统一管理，只有实施集中统一管理。才能站在社会保障事业全局乃至国民经济社会发展全局确保社会保障制度能够有效地运行，发挥其“安全网”和“减震器”作用，保持社会稳定。

　（二）扩大社会保障覆盖范围

　要认清目前城镇社会保障工作面临新形势，正确估量未来发展战略前景，把握住改革大潮带来新机遇，大胆探索，逐步建立城镇一体化社会保障管理体制，要提升非正规部门就业人口和灵活就业人口参保比率，在制度上为她们增加参保机会，实施拥有良好“便携性”和

　统筹水平较高个人账户制度，能够促进劳动力自由流动，消除企业、部门和地域之间障碍，为建立全国范围统一社会保障大市场开辟道路，扩大养老保险参保率和覆盖面。

　（三）提升社会保险统筹层次

　社会保险含有社会性、互济性、长久性和自我保障性本质特征，要求社会保险基金必需是全社会统筹，不能条块分割.画地为牢，搞行业自我保险、部门自我保险或企业自我保险。在进行社会保险基金社会化统筹时。也要依据生产力发展水平，逐步实施。提升社会统筹层次将有利于发挥社会保险共济性，扩大社会保险社会性，使社会保险更具长久性，降低社会保险本身风险，提升社会保险统筹层次。

　（四）加强社会保险资金筹集和管理

　要扩大社会保障资金筹资渠道，建立稳定可靠资金筹措机制。要继续扩大社会保障基金征缴覆盖面和提升社会保障基金征缴率，相关社会组员全部必需

　按要求参与社会保险，并依法足额缴纳社会保险费用，以较高透明度重塑和强化劳动激励机制。设置专题保管账户，杜绝挤占挪用现象；提升社会保障费用在国家财政支出中所占比重，提升国家财政对社会保障事业支持力度；要采取多种有效方法来补充社会保障基金，如变现部分国有资产、发行社会保障债券、发行福利彩票等等。

　（五）发展小区化社会保障服务

　伴随市场经济发展，把社会保险服务功效从政府和企业分离出来，使其走向小区载体，真正实现社会保障以家庭为基础小区化。将企业退休人员纳入小区管理，社会化管理服务各项基础性工作迸一步加强。城镇居民基础医疗保险试点城市拓展小区平台职能，为居民参保登记、缴费、就医管理提供基础性服务。

　（六）加强社会保障法制建设

　立即制订《社会保障法》。应将社会保障立法作为建立社会主义市场经济法律体系关键组成部分。完善社会保障制度配套法律法规体系。社会保障立法工作是一项复杂系统工程，应在制订《社会保障法》同时，注意配套出台相关法律法规，和其它法律部门相结合，建立强有力制约机制，确保社会保障法律规范有效实施。

　（七）发挥政府在社会保障中职能作用

　要求政府提升决议人员职业道德修养，完善人才结构，提升业务透明度。充足尊重多数人利益需求、吸纳群众意见和提议，实现听证制。依据《社会保障法》、《投资基金法》等法律法规要求，对社会保障制度运行、社会保险基金营运投资实施监督管理，以处理“外部性”、“信息不对称”、“逆选择和道德风险”等市场失效问题，降低并消除行政非效率和“腐败”、“寻租”行为，确保社会保障制度健康运行。（王义龙）