纪检监察派驻机构改革-困惑、意义、路径及愿景

　 纪检监察派驻机构改革:困惑、意义、路径及愿景［摘 要］在党要管党、从严治党，努力提高党的建设科学化水平的宏大背景下，如何加强党内监督？如何更好地发挥纪检监察机关的监督作用？如何进一步完善纪检监察派驻体制？受到了理论界和实务界的普遍关注。在新的形势下，以往向各部门分散派驻纪检监察组织的模式，由于囿于其“双重忠诚”（即既要忠于党的领导又要忠于机构自身的工作职能）的体制困境，已经越来越不适应现实的需要。本文从分散派驻的体制弊病、派驻机构改革的路径设计以及改革的预期效果三个层面，对纪检监察派驻机构改革作了系统阐述。期待这种探讨对于目前全国各地正在探索的派驻机构改革实践提供一定的理论指导，对于思考我国未来的反腐倡廉体制机制具有一定的启示意义。

　 ［关键词］纪检派驻机构改革；统一管理；党内监督；反腐倡廉建设

　 ［中图分类号］Ｄ２６ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０７－００３８－０３

　 纪检监察机关向部门派驻纪检监察组织的模式，在过去很长一段时间里，对于促进驻在部门履行党风廉政建设责任、监督部门勤政廉政及领导干部廉洁自律、推进各驻在部门惩治和预防腐败体制建设发挥了重要作用。但是，随着党风廉政建设和反腐败斗争形势和任务的变化，这种派驻模式凸显出了诸多的不适应性，由于人、财、物由驻在部门管理，存在“下级”监督“上级”、“副职”监督“正职”的体制弊端，利益上的纠结，独立性的欠缺，使得派驻机构无法充分发挥监督职能，对驻在部门领导班子特别是对“一把手”不便监督、不愿监督、不敢监督的状况十分突出。如何适应新的形势需要，进一步改变体制机制，充分发挥纪检监察组织的职能作用，已经成为强化党内监督、加强党的建设一个重要的理论和实践课题。

　 一、一个亟待克服的体制弊病

　 胡锦涛总书记曾深刻指出：“普遍发生的问题要从规律上找原因，反复发生的问题要从体制上找原因”。当前存在纪检监察派驻机构监督乏力、履职不够，以及越到具体部门越呈现监督弱化、虚化和形式化的不良倾向，最根本的问题是体制不顺。通过分析不难发现，当前派驻模式的体制弊端主要表现为“三同”：一是身份混同。派驻模式使得监督者与被监督者混为一体，容易产生“身份混同”，犯了“自己监督自己”的大忌。派驻机构负责人是驻在部门班子成员，受单位党政“一把手”的领导，要考虑“维护团结”、“顾全大局”，甚至个人的“进退流转”，开展工作很难较真、不敢碰硬。对一些明显违反政策的做法，就算纪检组长坚持原则反对，也仅仅只有一票，基本可以忽略不计。一些单位出了问题，派驻纪检监察组织发现不了，发现了不愿报告或不敢报告，对一些明显的问题处理不了，也不想动真格处理。二是职责混同。派驻机构负责人很容易“驻而同流”，被驻在部门“绑架”和“挟持”，成了驻在部门的“挡箭牌”和“了难人”，驻在部门出了问题，就由纪检组长去纪检监察机关“公关了难”，身份极为尴尬。本来是党政“一把手”的党风廉政建设“一岗双责”，却成了纪检组长一个人的责任，单位和“一把手”党风廉政建设喊得响亮，实际上很少入脑入心、责任意识淡薄。纪检组长本应该履行协助党委（组）组织协调和监督检查本单位的党风廉政建设工作，主要精力却耗费在了领导班子安排的其他工作上，荒废了纪检监察工作的“主业”和“责任田”。三是利益混同。在一些风气不正的单位，纪检组长改变不了大环境反而被环境改变，严重损害了纪检监察干部的形象和纪检监察机关在群众中的威信，这方面有很多惨痛的教训，有的“一把手”为了让纪检组长“好用听话”，就选自己“信任”的人，于是很容易形成“利益联盟”和“攻守同盟”，作为“监督者”的纪检组长完全被“同化”、“边缘化”甚至“异化”。针对这些问题，党中央、中央纪委十分重视纪检监察体制的改革和完善。早在２００１年，党的十五届六中全会就作出“纪律检查机关对派驻机构实行统一管理”的重要决定。２００４年，中央纪委第三次全会指出“各省（市）要加强对派驻机构的统一管理工作”。２００５年，胡锦涛总书记在中央纪委第五次全会上强调“各级纪检监察机关要全面实行对派驻机构的统一管理”。２００７年，党的十七大再次提出“健全纪检监察派驻机构统一管理”。这些重要论述对纪检监察派驻机构改革指明了方向。改肯定要改，怎么改？值得认真研究和探索。

　 二、一些比较突出的改革意义

　 中央十分重视纪检监察派驻机构的改革和完善。早在２００１年，党的十五届六中全会就作出“纪律检查机关对派驻机构实行统一管理”的重要决定。党的十六大明确提出“改革和完善党的纪律检查体制”。２００４年，中央纪委第三次全会指出“各省市要加强对派驻机构的统一管理工作”。２００５年，胡锦涛总书记在中央纪委第五次全会上强调“各级纪检监察机关要全面实行对派驻机构的统一管理”。２００７年，党的十七大再次提出“健全纪检监察派驻机构统一管理”。中央的这些重要精神，彰显了派驻机构改革的重要意义和紧迫性。

　 １．纪检监察派驻机构改革是适应反腐倡廉形势发展的客观要求。当前，反腐倡廉建设总体呈现良好发展势头，但在一些地方和领域腐败仍然易发多发，一些领导干部特别是“一把手”违纪违法问题仍然比较突出，党风廉政建设和反腐败工作面临着一些新情况新问题。出现这些问题的原因是多方面的，但体制机制不顺是不容回避的重要因素，现行派驻机构作为实施监督的主体，不能形成监督制约的合力，存在监督的空白点和盲区，监督的力度和效果不理想。改革完善派驻机构管理，整合派驻机构力量，充分发挥派驻机构的作用，是新时期反腐倡廉建设提出的新的客观要求。

　 ２．纪检监察派驻机构改革是强化党内监督的重要举措。当前，一些部门单位在党内监督方面主要存在四个问题：一是虚于监督。现有派驻机构缺乏与监督任务相适应的权威性，监督质量偏低。二是弱于监督。现行派驻机构实施党内监督体系的功能和作用显得软弱无力，监督的对象缺乏接受监督的自觉性，没有给监督主体创造良好的监督条件和环境，监督主体缺乏实施监督的责任感和积极性，名为监督却难以起到惩罚和威慑的作用。三是疏于监督。一些部门单位党员领导干部既不严格自律，也不愿意接受监督，甚至于对监督有厌恶和反感情绪，千方百计地抵制监督。四是难于监督。现行派驻机构难以充分发挥作用，监督手段缺乏有效性，监督方式比较陈旧，渠道不畅通。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视党内监督工作，相继颁布实施了《党内监督条例?穴试行?雪》、《党纪处分条例》和《党员权利保障条例》等党内重要规章，使党内监督逐步走上规范化、制度化轨道。同时，也对纪检监察机关提出了体制机制创新的要求。进行纪检监察派驻机构改革，可以整合队伍资源，强化监督职能；理顺工作关系，增强监督效果；扩大监督范围，提高工作效率，有利于促进党风廉政建设责任制的贯彻落实；有利于派驻纪检监察机构集中力量开展监督、检查和指导；有利于派驻机构保持相对的独立性，增强权威性，强化监督检查职能；有利于促进各职能部门充分发挥作用，进一步形成反腐倡廉工作合力，更加有效地防范腐败，始终保持党的纯洁性。

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