顺德区国资系统“十三五”发展规划

　 顺德区国资系统“十三五”发展规划 （2016-2020 年）

　2015 年 12 月 顺德区国资办规划发展科编制

　目 录

　第一部分 工作回顾...................................................................... 错误! 未定义书签。

　一、紧扣中心工作，服务顺德大局..................................... 错误! 未定义书签。

　二、充分授权顺控集团，打造扁平化管理机制................. 错误! 未定义书签。

　三、加强队伍建设，促进政风清廉..................................... 错误! 未定义书签。

　第二部分 “十三五”期间的机遇与挑战.................................. 错误! 未定义书签。

　一、战略机遇......................................................................... 错误! 未定义书签。

　（一）“全面深改”要求提供难得的发展窗口.......... 错误! 未定义书签。

　（二）“产业底蕴”提供难得的产融发展优势.......... 错误! 未定义书签。

　（三）“开放顺德”传统提供持续的精神动力.......... 错误! 未定义书签。

　二、现有国资系统的主要问题............................................. 错误! 未定义书签。

　（一）国资系统的运营效率不高.................................. 错误! 未定义书签。

　（二）国资体量偏小，缺乏产业优势.......................... 错误! 未定义书签。

　（三）国资服务区域能力不足...................................... 错误! 未定义书签。

　（四）资本运作能力有待提升...................................... 错误! 未定义书签。

　（五）人力资源管理机制有待改进.............................. 错误! 未定义书签。

　第三部分 “十三五”规划的总体思路及主要目标.................. 错误! 未定义书签。

　一、总体思路......................................................................... 错误! 未定义书签。

　二、基本原则......................................................................... 错误! 未定义书签。

　三、主要目标......................................................................... 错误! 未定义书签。

　第四部分 “十三五”期间国资系统的产业布局及发展重点.. 错误! 未定义书签。

　一、明确发展定位和产业布局............................................. 错误! 未定义书签。

　（一）发展定位：双擎驱动、协同双赢...................... 错误! 未定义书签。

　（二）“N+1”的国资系统产业布局 ............................. 错误! 未定义书签。

　二、发展举措......................................................................... 错误! 未定义书签。

　（一）规范有序发展混合所有制经济.......................... 错误! 未定义书签。

　（二）注重产业协同互补发展...................................... 错误! 未定义书签。

　（三）提升国资系统核心竞争力.................................. 错误! 未定义书签。

　三、发展重点......................................................................... 错误! 未定义书签。

　（一）做优做强做大公用事业板块.............................. 错误! 未定义书签。

　（二）做实金融板块...................................................... 错误! 未定义书签。

　（三）做强战略新兴产业板块...................................... 错误! 未定义书签。

　（四）做强城市升级运营板块...................................... 错误! 未定义书签。

　（五）基建板块稳中求进.............................................. 错误! 未定义书签。

　（六）做活历史遗留化解功能项目.............................. 错误! 未定义书签。

　第五部分 “十三五”期间国资系统管理体制创新的主要任务 错误!。

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　一、以“激发新活力”理念创新治理机制......................... 错误! 未定义书签。

　（一）推进混合所有制改革.......................................... 错误! 未定义书签。

　（二）完善现代企业制度，健全企业法人治理结构.. 错误! 未定义书签。

　（三）完善企业决策者、经营者职业化、市场化、专业化制度误 错 误 ! 未 未定义书签。

　（四）完善国资体系的绩效考核机制.......................... 错误! 未定义书签。

　（五）完善国资体系的激励机制.................................. 错误! 未定义书签。

　（六）加强各部门之间的人才交流.............................. 错误! 未定义书签。

　（七）加强领军人才和创新性团队建设...................... 错误! 未定义书签。

　（八）推进商业模式创新.............................................. 错误! 未定义书签。

　二、以“监管大数据”理念创新监管机制......................... 错误! 未定义书签。

　（九）确定监管原则...................................................... 错误! 未定义书签。

　（十）

　以大数据作为监管手段，打造国资信息化集成平台 错误! 未定义书签。

　（十一）

　建立内部监督与外部监督的联动机制........ 错误! 未定义书签。

　（十二）

　实施分类监管................................................ 错误!未 未 定义书签。

　（十三）以管资本为主加强国资监管.......................... 错误! 未定义书签。

　（十四）推行清单监管.................................................. 错误! 未定义书签。

　（十五）实行首席代表报告制度.................................. 错误! 未定义书签。

　（十六）强化各级国企的规划引领作用...................... 错误! 未定义书签。

　三、加强党建......................................................................... 错误! 未定义书签。

　（十七）通过加强党建健全干部选派机制.................. 错误! 未定义书签。

　（十八）通过加强党建完善国资系统的防控机制...... 错误! 未定义书签。

　第六部分 “十三五”期间国资系统管理体制创新的保障措施 错误!。

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　一、注重组织协调................................................................. 错误! 未定义书签。

　二、注重规划调控................................................................. 错误! 未定义书签。

　三、注重功能衔接................................................................. 错误! 未定义书签。

　四、注重创新鼓励................................................................. 错误! 未定义书签。

　五、注重时间保障................................................................. 错误! 未定义书签。

　第一部分 工作回顾

　 “十二五”期间，区国资系统凝聚力量，攻坚克难，践行“打造大国资，监管全覆盖”的理念，在推进“城市升级引领转型发展，共建共享幸福顺德方面”方面做出积极贡献。截止 2014 年 12 月 31 日，国有资产总额 431.24 亿元，同比增长 3.89%；净资产 138.74 亿元，同比增长 23.23%。营业总收入 14.06 亿元，利润 2.16 亿元，利润率 15.36%，同比增长 12.4%。

　一、紧扣中心工作，服务顺德大局

　着力助推城市升级。加快顺德华侨城项目建设,预计投资总额达 100 亿元，将其建成顺德新城的发展引擎。推进置业广场项目建设。建成后的置业广场将是一座集展馆、公共服务及商务办公于一体的公共建筑。着力顺德新港项目建设。该港口建成后是西江流域最大的码头，年吞吐量达 160万吨，集装箱为 9.6 万标准箱。切实加快重点路桥建设。

　不断改善民生事业。加快城市供水转型升级。投资 4960万元改造龙江北江水厂制水系统等 4 间民营或村级水厂的关停。稳健有序推进农村水改工作。2009 年起，区供水公司投入 5615 万元，截至目前，受益人口约达 22 万。公交惠民效果叠现。2014 年底，全区开通公交线路 157 条，投入公交运力 1838 台，TC 运力 1736 台。顺德公交初步进入 TC 时代。

　积极孵化战略新兴产业。加强“智能制造”引领，加快中大-卡大国际联合研究院建设项目建设。发挥国资对金融股权投资事业撬动力。利用顺德信用社改制为农村商业银行的契机，自筹资金 8.5 亿元入股成为第一大股东，增强了政府对区域金融企业的掌控力。与民营资本共同参股开源证券等金融类公司，初步搭建国有金融控股公司的架构。由区财政投入 2 亿元，发起设立政府引导、扎根本地的产业引导基金，吸引 10 多亿元社会资本参与，总募集规模达到 15 亿元。建设慧聪家电城项目，打造现代家电电子商务基地。

　当好区、镇两级建设资金后盾。大力支持公共基础建设。截至 2015 年 2 月 28 日，区重点投资项目通过区顺融公司融资 406.36 亿元，已到位资金 365.01 亿元，用于我区的道路交通建设项目、土地储备项目等。给予镇街经济建设主战场强力资金支持。目前通途公司暂借给镇街的款项合计32.1366 亿元。

　有效化解历史 债务。近几年来，化解历史债务 30.75 亿元，为区政府轻装前行创造坚实条件。其中，化解了托管企业电力集团和电力股份公司欠银行的债务本金 12.31 亿元。通过债务重组等方式，消化了掉历史债务 11.77 亿元。成功化解了新瑞公司等四家公司的债务本金及利息 6.67 亿元。此外，破解中心沟历史遗留问题，收回补偿款为 20.86 亿元。

　二、充分授权顺控集团，打造扁平化管理机制 强化国资管理。2009 年，顺德先行先试行政体制改革，在这个“大变革、大突破”过程中，国有资产监管得到适当

　强化。同时为加强对国有资产的纪检监察，区纪委向国资办派驻了纪检监察（室）。为提升国有资产的战略引领和资源配置能力，2009 年区政府成立了由区长担任主任，各大部门主要负责人担任成员的区国有资产监督管理委员会。

　健全营运机制。2010 年 12 月，成立广东顺德控股集团公司，直接下辖区国资办。为进一步健全现代企业管理制度，区国资办把经营权充分授予顺德集团，从而在区国资委下形成国资办和顺控集团两层架构。以发挥资源配置市场的决定性作用为导向，以提高经营效益为目标，国资办原则上不直接管理企业的经营性事务，强化政资分离、政企分开，不断理顺政府出资人角色。

　注重建章立制。

　先后出台了《顺德区区属国有企业薪酬管理暂行办法》、《顺德区国有企业负责人绩效考核暂行办法》及其实施细则等的规章制度。建立顺控集团规章。完成了《集团制度管理规则》等 20 多项管理制度。规范行政性文件。梳理国资办现有制度。先后出台《国资系统管理权限手册》等 20 多项规章制度，使得以制度管人、管事、管权更加清晰、科学、到位。

　三、加强队伍建设，促进政风清廉 开创人尽其才局面。推进二级企业负责人轮换。2014 年6 月，国企高管交流调整 100%涵盖全部二级企业，同时落实公务员不再兼任企业职务要求，实现平稳过渡，为各企业带入新的思维，释放各企业发展活力。优化人才成长环境。遵循竞争择优原则，坚持党管人才和市场选人的有机统一，充

　分发挥市场对企业各类人才配置的基础性作用，吸纳贮备人才 30 人。加强业务培训。通过请进来培训、走出去学习。每年至少对国资系统干部职工进行 1 次以上业务培训。

　筑实作风建设围栏。注重纪律教育学习。注重提升纪律教育源动力，补足精神之“钙”；提升纪律教育贯彻力，推动“权力清单制度”建设；提升纪律教育影响力，坚决整改存在问题。加强廉政专题文化宣扬。举行“为民、务实、清廉”为主题的国资系统廉政专题辩论赛，积极完成中纪委“坚决反对腐败建设廉洁政治”理论征文和省纪委“微戏剧、微动漫、微小说、报告文学”征集等活动。强化廉政风险防控。对区国资系统 690 多个岗位的 1700 余人开展廉政风险防控工作，制定廉政风险防控措施 1288 项。明确各区属企业负责人在党风廉政建设中的责任，严格执行“八项规定”，坚决反对“四风”，教育党员干部要常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心。

　第二部分 “十三五”期间的机遇与挑战

　2015年9月13日中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件。

　“十三五”时期，是顺德国资系统全面深化改革，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力的关键时期，顺德“迎接新常态，谋求新发展”，必然对国资国企加强优化提升、健全机制体制、推动发展壮大提出更

　高要求，因而也是顺德国资国企全面深化改革发展的重要机遇窗口。

　一、战略机遇 （一）“全面深改”要求提供难得的发展窗口 。

　国资国企是国民经济的重要支柱。党的十八届三中全会强调，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。《关于深化国有企业改革的指导意见》指出,到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果,形成更符合我国基本经济制度和社会主义市场经济要求国资管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有经济活力控制力影响力抗风险能力明显增强。根据上述精神，我们要抢抓当前全面深化改革的政策机遇，把“快改革”与“快发展”有机结合起来，强化担当意识、责任意识，清晰时间表、路线图，努力促进顺德国资国企做大做强。

　（二）“产业底蕴”提供难得的产融发展优势 。

　顺德拥有丰富的民营资本优势及美的、格兰仕等众多知名企业，拥有成熟的商业环境以及丰富的改革创新经验。目前，顺德的民营经济正处于转型升级的关键时期，顺德的城市建设也处于功能及形象升级的转折期，这些变化对城市基础设施、金融服务业、制造业服务业等行业都产生了新的需要，形成了大量的市场机会。优异的民营企业基础，产业及城市升级的机遇，这为顺德国资调整布局结构、推动整合重组、培育可持续发展能力奠定了坚实基础。

　（三）“开放顺德”传统提供持续的精神动力 。

　变是经济社会发展中永恒的主题，面对新常态，要求敢变善变。顺德区委十二届五次全会上提出，全方位推进改革与开放，努力破解发展瓶颈，要以更宽广的视野和胸怀，全方位实施开放带动，这为顺德的国资系统改革提供了政策基础。另一方面，顺德的地域文化具有勇于变革的精神气质：勇于尝试新生事物，敢为天下先；包容进取，善于接受新观念；市场意识强，商业眼光独特。这些精神气质使得顺德具备天然的的催生企业家的土壤，在过去二三十年造就了一大批优秀的民营企业家，开启了“靓女先嫁”的产权改革模式。同样，这样的精神气质也将为顺德的国资改革提供强有力的文化后盾。

　二、现有国资系统的主要问题 受国有体制的制约，顺德国资系统也存在着所有者缺位、治理结构形式化、企业管理官僚化等问题，最终导致企业效率较低、活力不强。顺德国资系统的现状呈现以下特征：

　（一）国资系统的运营效率不高 。

　根据顺控集团财务指标，2013 年集团总资产 200.08 亿元，实现净利润 1.65 亿元，2014 年集团总资产 199.06 亿元，实现净利润 1.45 亿元。集团的资产收益率偏低，增长速度低于顺德同期国内生产总值增长。国资系统的管理存在着机构臃肿，经营意识淡薄，监督管控体系乏力，现代企业制度与公司治理结构建设滞后，缺乏清晰有力的战略目标引领，特定专业人才缺位，高端人才吸引力不足等问题。从目前国资系统的管理制度上看，国资办与顺控集团运营的界限仍不

　够清晰，存在一定程度上政企不分的问题；顺控集团的董事会、监事会、经营管理班子的权责不够明确，企业内部的监控机制不够健全等。国资系统的治理结构、授权机制、激励机制及问责机制等多个方面制约了企业运营效率的提高。从顺德整体国资发展角度来看，国资的潜力、效率和规模要有一个大的提升，必须在国资管理体制上有实质的改革。

　（二）国资体量偏小，缺乏产业优势 。

　区国资办直辖企业（集团）仅有 1 家，二级企业也只有5 家。南海区公资办（委）直辖企业为 9 家，上市企业为 2家。通过比较，顺德国资不但直辖企业比南海区少，而且上市企业为 0。由于顺德国资体量太小，引领区域经济社会发展能力有限，难以起到推动区域发展“定海神针”的作用。

　国资是引领区域经济战略发展尤其是新兴产业的当然主体。但由于经营性资产不足，核心竞争力较弱，企业造血功能差，自主创新能力不强，大部分企业自主融资能力弱，板块间协同能力需要加强，与企业承担的重大项目投资额相差较大，基本靠政府信用和财政兜底方式完成融资导致对顺德经济社会发展的引领作用不够凸显。

　 （三）国资服务区域能力不足 。

　与强大的民营资本相比，顺德国有企业的综合实力与推动顺德城市升级、转型发展的要求尚有差距，骨干企业规模不大、盈利不高，抗风险能力不强，缺乏知名品牌和核心竞争力。还存在优秀资产有限，市场化运营能力不高，整体盈利能力较弱的问题。现有资产涉及政策性项目较多，部分项

　目投资周期较长，效益低下。资产整体的盈利能力较弱，如何将资产转化为能够带来收益的资本，提高资产收益率，是推动国企做大做强需要解决的一个重要课题。

　（四）资本运作能力有待提升 。

　顺德国资系统未来在供水整合、固废处理等项目上不断扩张新业务，需要大量的资金。如何利用资本运作最低成本地解决相关资金的来源问题，是国资系统实现快速发展的关键。在这种情况下，资本运作能力不足已成为制约国资系统发展的软肋。相比较而言，顺德周边区域的南海、中山的国资系统，他们拥有多家上市公司，已有多年资本市场运作经验，而顺德的相关经验较为欠缺。随着业务的不断扩张、供水整合、轨道交通建设等重大项目的资金需求压力增大，如何充分利用资本市场的资金放大效应，实现以少量资金撬动区域产业发展，将是我们面临的一个重要问题。此外，市场经济需要资金流量充沛，地方政府推动经济社会发展在很大程度上取决于能否获得充足而稳定的资金支撑。因此，应有一个比较强大的融资平台，助推政府政策的各项目标实现。

　（五）人力资源管理机制有待改进 。

　由于历史原因，国资系统人力资源管理的市场化程度不高，在招聘、筛选、培训、考核、薪酬福利、职业发展通道等一系列环节缺乏有效实用的制度，既难以调动员工的积极性，也不能有效地培养、升级员工的专业素养。顺德公务员基本上不再在国企任职，同时又处于薪酬新政策的适应期，如何储备董事会、监事会人才库，如何用好出资人选聘任命

　与市场方式选聘机制，是一个新的挑战。目前正在处于以管资本为主的资产监管体制改革时期，由于顺德国资系统完全市场化企业几乎没有，不但缺乏高端经营性人才，也缺乏精通与善于打造品牌的高端人才。

　第三部分 “十三五”规划的总体思路 及主要目标

　 一、总体思路 在顺德区委区政府领导下，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“两个毫不动摇”，以发展壮大国有经济为中心，以管资本为主加强国有资产监管体制建设，凝心聚力，服务大局，全面深化国资国企改革，促进国资运作市场化、证券化、社会化，做大做强做优国企，增强国有经济活力、控制力、影响力与抗风险能力。

　围绕区委、区政府赋予国资国企的功能定位，“十三五”期间，区国资国企的发展主线是：

　打造强国资，激发新活力，监管大数据。

　—— 打造强国资。国资发展由大国资向强国资转变，做强做优做大国资国企，从“做强”、“做优”、“做大”的顺序推进国企改革，形成一批资源集约、资产集中、功能集成的功能主体和产业发展主体，提升国资系统的可持续发展能力和资源运营能力，为顺德的城市升级和产业转型提供优良的公共产品，并紧随顺德的发展步伐做强做优做大。

　—— 激发新活力。企业家精神是国资体系做强做优做大的灵魂，也是激发国有企业活力的关键。顺德是一个诞生诸

　多全国知名民营企业家的土地，富有企业家精神一直是顺德的优势。让激励顺德民营企业成长的企业家精神在国资系统中蔚然成风，是提升国有企业效率的金钥匙。为此，必须在国资系统中打造激发企业家精神的土壤，大刀阔斧地从根源上对国资系统进行改革。以市场化改革为取向，从混合所有制、法人治理结构、国资委的管理模式等方面加大改革力度，从根本上探索出一条能激发企业活力的国资系统管理模式。

　—— 监管大数据。大数据时代正悄然来临。充分运用网络化、大数据的先进理念、技术和资源，分类监管，分类指导，区分功能板块和业务结构，一企一策，一业一策，进一步明确企业目标导向，更加注重通过创新增强企业核心竞争力，提高国资治理能力，增强服务功能，推动“以管资本为主加强国有资产监管”新的监管体系的实现。

　二、基本原则 围绕上述总体思路和发展主线，“十三五”期间顺德的国资国企发展规划要坚持以下四个原则：

　一是坚持创新驱动。实事求是，解放思想，凡是有利于激发企业家精神和释放企业活力的做法，鼓励先行先试，开拓创新。

　二是坚持分类管理。清晰区分国企公益性和商业性功能定位，一业一策，针锋相对，有的放矢。

　三是坚持市场化改革导向。规划发展既要符合国情、符合顺德实情，又要遵循市场经济规律。无论是推进混合所有

　制，还是出台新的国企考核办法及激励机制，都要尊重市场规律。

　四是坚持有序推进。紧扣关键领域做好改革发展规划，蹄疾步稳往前走，依法操作，确保国有资产保值增值。

　三、主要目标 —— 发展目标。不断增强国资国企实力，规范发展混合所有制企业。

　在公用事业板块方面，十三五期间，打造 1 家上市企业； 在金融板块方面，至 2020 年，打造 1 家以上主业突出、效益良好、具有顺德特色的综合性金融服务平台；在战略新兴产业板块方面，打造数个发展潜力巨大、科技含量高、附加值大的高端制造平台； 在城市运营板块方面，至2020 年，打造 1 家成具有区域影响力的城市综合开发运营企业； 在基建板块方面，打造 1 到 2 家一流重要基建和道路沿线开发策划商。整体提升企业发展力、竞争力，区属企业充分发挥城市运行和公共服务中的主力军作用，国有经济发展成果更多用于保障和改善民生。

　—— 监管目标。以管资本为主加强国有资产监管。创新监管方式，按照统一的信息化标准体系，着力国资监管数据化建设；健全风险评估常态化机制，做到全面风险管理与日常经营管理的深度融合，准确定位风险管理工作的方向和重点，提高企业风险管控水平；明晰管理清单，释放市场主体活力；完善组织架构，提升监管效能。形成规则统一、权责明确、运行高效的国有资产监体系。以混合所有制为契机，全面改善健全企业的治理结构，通过推进国资系统的现代企

　业制度建设来完善国有企业的内部监管制度。在有条件的一级企业及主要的二级企业完成混合所有制改革，建立能有效制衡的法人治理结构，构建市场化选人用人机制，健全绩效激励约束长效机制。通过健全现代企业制度，使商业类企业的活力和竞争力更加强劲，公益类企业的服务力、保障力进一步提高。

　 第四部分 “十三五”期间国资系统 的产业布局及发展重点

　围绕“十三五”期间国资国企改革发展的总体定位和主要目标，在国资国企运营发展方面，为了 打造强国资，需要清晰国资系统的产业布局及发展重点。

　一、明确发展定位和产业布局 （一）发展定位：双擎驱动、协同双赢 。

　依托现有资源，利用实体运营与资本运作两个引擎，驱动集团各业务协同发展、内外部合作共赢，推动资源资产化，资产资本化，资本证券化，实现经济效益和社会效益的双赢。

　（二）“ N+1 ”的国资系 统产业布局 。

　国资系统产业布局优化的方向应该采取“有进有退”的策略，重点发展涉及重大基础设施和提供重要公共产品和服务的行业，以及能引领顺德区域发展的新兴战略行业。将主业集中在自己擅长的领域，对于一些低效、无效的业务要逐步剥离。

　着力产业布局再优化，更新定位，分类管理，聚焦核心产业，强化资源禀赋，通过战略重塑，推动国资布局结构调整，形成综合能级较强的“N+1”国资运营主体和功能主体，在现有的公用事业板块、金融板块、战略新兴产业板块、城市升级运营板块、基建板块五大板块基础上合理扩展，另加一个历史遗留化解功能项目。在这些板块中，以公用事业板

　块和城市升级运营板块为发展重点和支柱，金融板块实现稳增长，战略新兴产业板块为拓展新业务的突破口，基建板块稳中有进。

　现有的“5+1”国资运营主体是顺德国资系统在“十三五”期间的起点，但不是“十三五”期间的终点。目前，我国的政治经济社会环境正处于一个变革期，顺德的经济社会也处于转型升级期，在这种情况下，国资系统的产业布局必须根据经济环境的变化及时进行调整，通过优化提升国资系统的竞争力，实现保值增值。

　—— 公用事业板块。该板块主业包括供水、固废处理、污水处理、管网建设及加油加气站等其他资产，引入战略投资，完善水务产业链，创新商业模式。打造一流公用事业服务平台，聚焦以水务行业为主的纵向产业价值链建设，发挥优势，创新形式，盘活资源，积极推动公用事业板块上市。

　—— 金融板块。该板块以金融投资为主业，同时发挥资金纽带作用，是一项战略产业。设立金融领域机构，加大金融领域投资，向金融产业领域深度延伸，培育新利润增长点，逐步推进公司市场化、资本化、证券化，使之成为核心竞争力较强、品牌知名度较高的综合金融服务平台。打造全产业链金融业务，涉足保险业投资，争取控股一家证券公司，为集团内外部企业提供金融服务；抓住南沙自贸区、融资租赁业开发的先头机遇；主导建立融资租赁公司，积极布局小额贷款业务；以德鑫创投为平台，强化产业孵化职能；把握前

　海自贸区金融政策对接港澳和国外资本的机遇，积极引入外资，扩大融资渠道。

　—— 战略新兴产业板块。该板块通过建立创投平台，利用了解顺德本土产业和企业动向的信息优势，有选择地向本地一些创新性强、有发展潜力、科技含量高的中小企业进行风险投资，享受新兴产业和企业成长的成果；在国资系统运营人才具备的情况下，甚至可以考虑对一些新兴企业加大股权投资直至控股，使新兴产业成为国资系统调整产业布局，优化结构的重要渠道。将战略新兴产业板块打造成为国资系统的战略新兴产业孵化平台。通过与国内外知名的、有运作经验的创投公司合作，引进其经营与管理经验，借助大牌创投公司的资金优势，同时发挥国资系统了解本土企业和政策变化的信息优势，实现优势互补，打造针对服务于顺德本土，能积极推进顺德本地创新性科技企业快速持续发展的新兴产业。

　—— 城市升级运营板块。该板块主业包含土地开发运营及物业经营，提升整合资源能力，向城市开发领域深度延伸，逐步形成“土地运作+区域综合运营”的产业链经营模式，成为具有区域影响力的城市综合开发运营商。打造城市升级运营平台，提高土地开发效率。培育置业广场、华侨城等项目市场运营能力，整合物业管理服务，合理规划，租售并举，逐步提高高增值物业类型；以锦纶厂“三旧改造”项目为契机，探索城市升级开发运营模式，优化中大-卡大 B 区项目，

　把握创新产业园区、轨道沿线开发等区域综合开发运营建设机遇，协同其他产业板块，促进城市转型升级。

　—— 基建板块。该板块主业主要为路桥建设与维护、轨道交通建设，强化统筹协调，合理布局，打造立体高效、内通外连的基础设施建设综合服务平台，协同其他板块业务助力城市升级发展。打造基建综合服务平台，合理布局基础设施和公共配套，打破镇街“背靠背”发展局面，强化片区内部和片区间的交通连接，实现内通外连“一盘棋”。以广州地铁 7 号线西延对接、广珠城轨交通等一批重点项目为机遇，加快实现与广州南站、南沙的无缝对接、接驳，积极把握轨道交通时代的大趋势，打造立体高效、内通外连的基础设施建设综合服务平台。

　—— 历史遗留化解功能项目。主要指由于国企改制、停业导致的金融债务和产权不明的土地、物业、资产等，该项目旨在梳理历史遗留资产，明确物业产权，化解债务问题。

　通过历史遗留资产处置，使历史遗留资产转化为可培育资产。

　在以上 5 大板块的基础上，十三五期间通过多样化的产业基金，在金融板块和战略新型板块基础上，对新兴产业进行投资和孵化，延伸国资产业链，形成 N+1 的产业格局。

　二、发展举措 （一）规范有序发展混合所有制经济 。

　一方面通过混合所有制可以为国资系统的发展引进资金和人才，另一方面可以借助混合所有制进一步从制度上规范现代企业制度，为国资系统的发展提供制度保障。

　推进国资证券化。整合供水公司、城网公司与环投热电、广告牌、垃圾处理等经营性资产，成立公共事业股份公司（集团），通过 IPO 或新三板上市，加快证券化步伐。

　引入社会资本。结合行业政策要求和集团实际情况，在环境、路桥、城际轨道等重大基础设施项目投资、建设和运营中引入社会资本（PPP），实现准公共项目资金投入多元化。在基建、物业经营等竞争性领域，可以加大混合所有制的力度，大力引进社会资本。

　引入战略投资。促进规模扩张和竞争性行业市场开发，积极引入实力强、信誉好、行业资源优势大，且易于与国企形成战略协同、管理整合和文化融合的战略投资者，促进国资系统产权结构优化和核心竞争能力提升。

　探索员工持股。在金融、准金融、环境等高新技术产业、人力资本贡献比重较高的竞争性行业板块，积极探索并稳步实施经营管理者和核心骨干持股计划，与市场对接。

　（二）注重产业协同互补发展 。

　促进实业和产业协同发展，加强产融（实业与金融）结合。

　一是加快重点板块发展。加强政策性投资项目与公用事业、城市升级开发运营等板块的协同发展，政策性投资项目

　以“项目+资源”捆绑模式发展，为其他板块提供土地、政策等资源。

　二是强化板块内部协同发展。打通板块产业链条，实现资源共享。在公用事业板块，发挥水务产业链的协同效应。在城市升级运营和基建板块，完善土地开发联动机制。在金融和战略新兴产业板块，联合金融平台各个金融主体，强化彼此协同的深度和广度。

　三是构建产融结合的基金平台。产融结合即产业部门与金融部门在资本、资金、人事等多方面相互融合、同生共长，其根本在于产业与金融资本的融合。经济转型和增长方式的转变等离不开配套成熟的金融服务，金融的发展也需要以产业发展为基础。从顺德国资系统的角度看，国资系统的结构调整和转型升级都需要金融部门的支持，国有企业的发展壮大需要资金，巨额的资金缺口必须通过多元化的融资渠道和多样的融资手段与工具来解决，在这种情况下，打造产融结合的基金平台，是国资系统解决融资问题的有力手段。同时，背靠国资系统的优质资产和日益完善的经营管理，也是融资平台获得稳定收益的有力保障。

　（三）提升 国资系统核心竞争力 。

　以建立现代企业制度为抓手，形成股东会、董事会、监事会和经理层协调运转、有效制衡的决策执行监督机制，明确国资办、董事会及经营管理层权限，健全国资系统的风险控制体系，强化核心竞争力。优先构建市场化的人力资源管理体系，培养、储备、招聘、选拔高端资本运作型人才和专

　业产业运营型人才，形成健全的人才储备库。提高项目运作能力，着重发掘项目机会和建设项目经理责任制，打造高水平运营管理团队；提高规划管控能力，加强国资办对国有企业的战略引领；提高资源整合能力，充分释放集团业务能量；提高投融资能力，夯实做大做强做优企业的金融基础。

　三、发展重点 （一）做优做强做大公用事业板块 。

　一是推进公用事业板块整体上市。壮大公用事业的重要构图，是以水务为核心推动公用事业板块资产上市。通过上市拓展权益性融资渠道，有效整合公司和运营主体资源。为公用事业板块获取资金、拓展相关业务创造有利条件。

　二是提高管网运作市场化能力。《佛山市顺德区供水专项规划修编（2015-2030）》的出台，供水管网建设和升级改造将迎来新一轮高峰期。应稳健推进供水管网改造升级基础项目，重点推进“一河两岸”项目，积极有序推进农村水改工作，实现全区供水管理“一盘棋”。针对供水管网业务市场化程度较低现状，创新业务模式，推动信息管网、供水管网、污水管网集约化建设，不断提升市场化经营能力。

　三是积极介入污水治理领域。目前，占全区污水产生总量 15%的偏远农村地区污水未纳入城镇污水管网，直排河涌，造成污染。在工业污水方面，顺德以工业起家，有排放废水的企业近 2000 家，年排放废水约 1800 万吨。因此，从投资领域来看，农村及分散性工业污水处理领域不仅有较大的市场空白，同时该领域还能产生较大社会效应，城网海德公司

　应抓住发展机遇，积极介入污水处理行业，拓展水务产业链，提升资本获利能力。

　四是盘活道路沿线经营性资产。将广告牌、加油加气站等优质沿线经营性资产划入公用事业板块。统一规划，统一管理，盘活存量资产，提高盈利能力和运营效率。对部分优质经营性资产，可采取售后回租、TOT 等模式开发经营。

　五是尝试引入水务产业基金。针对水务产业投资周期长、资本回报稳定的特点，通过设立水务产业基金，合理利用金融杠杆缩短投资回报期。适当吸引对风险偏好较低，要求收益稳定的民营或外资企业投资者，在水务板块践行 PPP模式。

　 （二）做实金融板块 。

　一是在银行业、保险业和证券行业开展财务型投资。总体来讲，地方银行、保险业和证券业仍正处于稳步发展的阶段。在现金流充裕的情况下，对银行业、保险业和证券行业开展财务型投资，可以获得稳定的收益。在管理人才和专业人才具备的情况下，还可以介入这些行业的经营管理，增强国资系统在当地金融业的影响力和话语权。

　二是积极介入准金融行业。顺高投作为顺德区政策性的融资担保机构，应拓宽融资担保的业务渠道，争取区政府支持，加强银担合作，适时引入民间资本参与合作，完善风险管控体系；德信行应积极开展与政府的信用征信合作，大力开发企业征信业务，探索“互联网+征信”的征信系统模式，逐步扩张业务区域。紧抓国家支持南沙自贸区和大力发展融

　资租赁业的战略机遇，独立发起或联合顺德区银行业及民营企业合资成立融资租赁公司，开展立足顺德区域内的高端装备租赁等业务；积极布局开展小额贷款业务，坚持“小额、分散”原则，创新微贷技术；加强融资担保、征信服务、融资租赁与小额贷款的业务协同，开发“担保+小贷”、“担保+融资租赁”、“担保+创投”等新的业务模式。

　三是打造综合金融服务平台。以资源共享、业务互补为原则，以金融投资和产业投资为重点，积极推进金融服务平台建设。打破各业务板块资金分散格局，盘活沉淀资金，提高资金使用效率，降低资金使用成本。为了充分发挥资金纽带作用，成立财务结算中心，管理各板块资金，根据业务、项目情况，通过内部调配、外部借贷、资本运作等方式融通资金渠道，实现资金聚而不僵、分而不散、高效有序、动态平衡。适时在前海自贸区成立金融和战略新兴产业板块控股子公司，撬动外来资本，拓宽外来资本“走进来”和顺德国有资本“走出去”渠道。联合金融服务平台下的各个金融主体，如担保、小贷、租赁、征信等，加强平台互动与业务协同。

　（三）做强战略新兴产业板块 。

　充分挖掘顺德“产业底蕴”优势，以产业基金等形式深入开展新兴产业投资。目前，顺德正处于产业转型升级的关键时期，这个阶段很有可能再次产生一批引领顺德产业更新换代的优秀企业。国资系统可以利用地缘优势和信息优势，打造一支业务过硬的创投团队，及时发现市场及产业动向，

　以产业基金等形式对顺德地区乃至周边地区的成长性企业进行投资，对新兴行业进行股权投资，以多种形式支持、参与创新型、知识型企业和机构入驻顺德。一方面可以分享本地经济发展和产业转型升级的收益，另一方面也可以为国资系统调整产业布局，介入新行业提供基础，改变过去二三十年顺德经济大发展，而国资系统却没有分享经济成长果实的局面。

　具体来说，可以包括但不限于以下项目机会：以顺德新港、李小龙乐园、浦项钢板为代表的战略性项目，践行“小鱼傍大鳄”模式，充分发挥资源优势和国企身份优势，吸引资金实力强、运营经验高的战略投资者共同开发。对以“德鑫创投”为代表的股权投资业务，以 “跟投”方式参与，自主发起成立私募股权投资基金和创业投资基金，重点孵化促进产业转型升级的物联网、机器人、高端装备制造、医疗器械、新能源、新材料等产业；互联互通，资源共享，积极参与中大-卡大、南方智谷及顺德区高新技术产业开发区中的创新项目开发。

　（四）做强城市升级运营板块 。

　一是积极介入土地资源开发运营。争取政府支持，强化与区土储中心合作伙伴关系。在土地开发市场上，重点要放在“七通一平”方面。不断提升开发资质，积累项目经验。多渠道解决融资问题，争取国开行等政策性银行的贷款支持，也可引入社会资本合作开发。以逢沙片区的土地资源开发业务为始点，加快土地资源多级结合开发步伐。轨道交通

　建设将带来沿岸土地升值，抓住作为施工方之一的机会，积极介入轨道沿线区域开发。

　二是培育房地产综合开发运营能力。土地资源二级开发行业目前市场化程度较高，开发运营风险较大。随着限购令的松绑，房地产市场有转暖趋势，但对市场未来仍应持谨慎态度。基于过去在房地产二级开发方面仍主要以政府政策项目居多，经验及人才团队均较欠缺，因此二级开发应以培育为主，主要定位为机会性投资业务。加强市场调查与项目可行性研究论证，控制项目风险。根据产业定位和项目特征，引进知名地产商合作开发。

　三是 大力推进“三旧改造”工程。

　。“三旧改造”工作对顺德区城市升级发展意义重大。通过锦纶厂“三旧改造”项目累积区域综合开发经验，与镇街开展战合作，积极参与重大“三旧改造”项目。

　四是灵活处理物业资源。由于物业分布于不同子公司，地理位置分散、物业老旧，市场化运营程度较低等问题，导致未形成规模化、市场化的物业经营模式。从物业资源的产业性质看，该行业属于竞争性行业，技术含量不高，市场竞争性较充分，根据国企改革有进有退的原则，可以适当考虑完全或部分退出一些物业资产，引进社会资本进行经营管理。

　（五）基建板块稳中求进 。

　一是路网内通外连更顺畅。合理布局基础设施和公共配套，搭好区域快速路网络骨架，完善区域道路运输枢纽系统，

　打破镇街“背靠背”发展局面，强化片区内部和片区间的交通连接，实现内通外连“一盘棋”。加快过境城际轨道站场和市域轨道交通建设，以广州地铁 7 号线西延对接、广珠城轨交通、镇街有轨电车等一批重点项目为机遇，促进顺德区镇街“半小时经济圈”、珠三角“一小时经济圈”进一步完善。

　二是助力其他板块发展。对于公用事业板块，通过网顺公司加强与供水、污水、信息等管道所属单位的统筹协调，科学规划建设施工，注入可经营性资产，参与股权投资；对于金融板块，采取资产抵押等方式解决融资问题，获取金融支持；对于城市升级运营板块，提供良好路网环境，联动互补贯通，盘活土地资源，促进城市升级。

　三是提升自主融资能力。充分利用已有的项目公司和融资平台，创新融资机制，引入市场和社会力量，改变财政资金单一投入渠道。用好国家政策性和商业性银行的基础设施投资导向，拓展包括债券市场、信托产品和基础设施产业投资基金等融资渠道，逐步改变政府信用和财政兜底方式，推动融资转向。

　四是探索建设智慧交通。从构建智能化的基础设施切入，统一规划，协调管理，合理设置功能，集约利用空间资源，应用物联网、云计算、人工智能、自动控制、移动互联网等技术，在交通管理、交通运输、公众出行等交通领域，进行感知、互联、分析、预测、控制等管控，实现交通智慧、绿色发展。

　（六）做活历史遗留化解功能项 目 。

　一是梳理归类，明晰产权。摸清家底，列出清单。对于权属界线不清的物业资产，但可分清权属的，整体“打包”，会同相关部门解决，积极限时界定清楚；对于无法理清产权的物业资产，进行剥离，妥当处置；对于位置偏僻、残旧、分布零散、价值低廉，且无法继续使用的资产和物业，可进行整合、转让；对于不具运营条件且长期亏损的项目，在放大社会效益时充分兼顾经济效益，或进行转让。

　二是评估价值，盘活资源。对历史遗留的物业资产尤其是未明确产权的资产进行评估，重点梳理升值潜力大、能与其它资产产生协同作用的资产，在取得可观经济补偿的同时，可适当放弃发展潜力弱、无法理清的资产。积极推进物业产权置换，归集零散物业，发挥物业资产的聚集效应和系统效应。将理清产权的物业植种于城市升级运营板块，获取收益。

　三是积极稳妥，化解债务。历史遗留的债务债权主要有两类：第一类是因国企改制效力产生的部分，第二类是改制后因对外债务的承担而产生的部分。应尊重历史，分阶段、分步骤的将债权债务进行剥离，以时间换空间，以经济和法律手段进行豁免核销，降低债务处理成本，防范债务风险和国有资产流失。

　第五部分 “十三五”期间国资系统管理 体制创新的主要任务

　“十三五”期间，紧扣顺德的战略要求以及区委、区政府赋予国资国企的功能定位，围绕区国资国企 激发新活力，监管大数据的发展主线，顺德国资管理在机制上锐意创新，根据商业类企业和公益类企业的不同定位和特点，分别设计不同的管理机制，商业类企业以混改等方式释放发展潜力，公益类企业以绩效管理等方式提升经营效益，双轮驱动，彻底激发国资企业活力。同时，扣紧国资国企运营发展，在确保国资保值增值的前提下，与时俱进，不断完善监管工作。

　根据以上工作思路，制定国资系统管理体制创新 18 条主要任务，支撑十三五期间国资系统的产业布局和发展重点战略落地。

　一、以“激发新活力”理念创新治理机制 （一）推进混合所有制改革。在现有国资管理体制下，国资委要承担作为国有资本运营者和国有产权增值的操盘者的使命，存在制度设计上的缺陷；同时作为政府机关，国资委也不能从经营产权的增值中分享收益。在这种情况下，就会存在某种意义上的所有者缺位，国有企业的实际经营者受制于政策的约束，由于无法充分分享企业快速成长所带来的收益，在国资系统中就没法产生激发企业家精神的机制，国资系统的效率缺乏有效的制度保障。

　因此，要从根源上提升国资系统的效率，就得从产权入手，引进对企业保值增值有强烈使命感的非国有投资者或股东，从制度层面设计激发企业家精神的机制，释放企业发展活力。鼓励多种形式的混合所有制，允许入股的多元资本充分享受国资系统的增值收益，允许以专利、技术等形式入股；混合所有制既可以在一级企业顺控集团层面展开，也可以在二级企业层面推广，所引进的股东既可以是社会资本，也可以是员工持股。

　在推进混合所有制的同时，同步推进国有资产的证券化、资本化改革。加快国有资产优化重组，将有价资产进行财务量化，并以此形成资产权益的股份份额，即形成资本形态，发挥好市场的决定性作用，充分利用各类资本市场，推进国有资产的资本化、证券化，放大国有资本功能。按照先易后难、稳妥推进的原则，启动公共事业板块整合，加快企业上市步伐；明确条件、程序和步聚，探索组建或改组国有资本运营和国有资本投资公司，实现资本价值最大化。

　通过国有资产的证券化、资本化改革，增强国有资本的流动性，为国资委“管资本”创造条件，同时也有利于政府大幅减少对资源配置的干预，将国资系统的管理重心转移到“管资本”上。

　（二）完善现代企业制度，健全企业法人治理结构。从形式看，目前的国资系统已经基本建成了符合现代企业制度的...