中华人民新共和国行政处罚法讲义

　 《中华人民共和国行政处罚法》讲义

　《中华人民共和国行政处罚法》于1996年3月17日由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，自同年10月1日起实行。《行政处罚法》的通过和实行，是中国法治史上的一个里程碑，他体现了诸多的现代法治观念，因此，作为烟草行政执法机关的执法人员，要贯彻执行好行政处罚法，除准确地认识和理解法律条文本身的含义外，更重要的是要把握《行政处罚法》条文背后所包含的现代法治的基本理念。

　?根据《行政处罚法》以及依法行政的内在要求，现代法治包含了以下几方面的基本理念：

　?第一，人民主权的观念。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是国家的主人，国家机关工作人员是人民的公仆。国家的一切权力属于人民，意味着人民是国家权力的主体，是国家权力的源泉，人民的权利是国家权力的基础。根据社会契约论的观点，国家权力原本是不存在的，只是由于人都是社会的人，社会中的每个个体本性上都有占据更多社会资源发展自己，甚至通过侵犯他人权利赢得自己发展优势的倾向。为了保证每一个社会成员都有平等的发展机会，社会成员之间达成共同协议，即，制定法律，将通过侵犯他人权利发展自己的权利交出不再行使，大家共同遵守。同时，设立公共的管理机构——国家，由国家根据法律的授权以强制方式对实施法律所禁止的行为的人予以法律制裁。由此，制定法律、设立国家机器，其目的并不是为了一个独立的国家利益的需要，而是为了给社会每一个成员创造平等的发展机会和空间。我国是人民当家作主的社会主义国家，社会契约论的基本精神同样适用于我们。社会主义的国家不存在自己独立的利益，人民的根本利益就是国家的最大利益，国家机关除了通过税收等法定的途径从社会成员收取必要的费用外，决不可以将国家“权力”变为为部门、地方、甚至个人获取非法利益的工具。然而。目前我国财政税费分配体制等相关制度是令人担忧的。尽管实行了预算外收入收支两条线制度，但是，许多机关的执法人员工资、福利直接与罚没收入挂钩的局面并没有得到有效改变，?“利益驱动”型行政执法问题仍然十分突出。因此，如何从体制上、制度上保障人民的主权地位，防止国家权力滥用，还有许多问题需要进一步研究。

　?第二，有限政府的观念。人民的权利是本源的，国家权力是派生的。只有人民通过人民代表大会这一代议制机构制定法律，法律授权组建各类国家机关，并通过法律授权，赋予国家机关以相应的权力，此时国家机关才享有了相应的法定职权。因此，西方有句法律谚语：公民可以做法律不禁止做的任何事；国家机关只能做法律允许做的事。时代变了，政府已经由过去“守夜人”的角色转变为国家经济和社会事务的积极参与者、指导者和调控者，行政权无处不在。但是，政府在作出对公民法人或者其他组织不利影响的行政行为时，必须要有法律明确授权的有限政府观念，却没有丝毫的改变。我国国家机关职权法定是一项基本的行政法原则。行政处罚法定原则已经被载入《行政处罚法》；罪刑法定原则在1997年《刑法》中也有明确规定，类推制度已经被彻底废除。因此，只要国家机关在执法过程中严格遵守职权法定的原则，公民、法人和其他组织的无限权利就能够得到有效保障，即，公民、法人和其他组织只要不做法律禁止做的事，其行为就是合法的，任何国家机关不得干预。实施有限政府、无限公民权的原则，将会为每一个社会成员充分发挥其创造潜能提供最广阔的空间，全民族创新将成为可能。有限政府的观念要求政府机关在作出行政行为时必须考虑其行为的法律根据，无法律根据不得作出对老百姓不利影响的行为。否则，将要承担越权行政的法律后果。

　?第三，维护公民合法权益的观念。法律所保护的权利应当是具体的权利，只有每一个社会成员的合法权益得到有效保障，才能体现法律对人民利益的整体保护。我国是人民民主专政的社会主义国家，政府都是为人民服务的，是为了维护人民的根本利益的。那么，政府如何才能维护人民的根本利益呢？答案只有一个：依法行政。因为，法律是人民利益的最集中的体现。行政机关在执法过程中，对每一个社会成员平等地适用法律，平等保护，同等制裁，实现每一个执法行为中的个体合法权利得到充分保障，也就实现了对人民根本利益的保护。反之，在执法过程中，不依法行政，片面强调部门或者地方利益，搞违法行政，就是侵犯了人民的根本利益。因此，在政府行政行为和行政审判过程中，必须注意对公民、法人和其他组织合法权益的保护，这一点是行政行为和行政审判工作的根本目的所在。实践中尤其要克服过去长期存在的国家利益、集体利益首位，忽视甚至否定个体利益的观念，特别是要坚决反对以国家利益、整体利益、长远利益为名，实行地方保护、部门保护和徇私枉法的行为。

　?第四，法律至上的观念。法律是衡量人们行为合法与否的唯一标准，一切个人、组织及国家机关都要在法律的统治之下。法律是人们行为的基本准则。任何个人和组织不得享有法律之外的特权，法律面前人人平等。法律至上与人民主权是一致的。人民主权不是空洞的说教，人民通过人民代表大会，制定和通过法律，实现人民对国家事务的管理。因此，法律是人民意志的集中体现。法律至上就是人民利益高于一切。法律至上与中国共产党的领导不矛盾。《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，《中国共产党党章》亦明确规定：党必须在宪法和法律范围内活动。因此，中国共产党的领导并不排斥宪法和法律的至高无上地位。宪法和法律是中国共产党领导人民制定的，模范地遵守和执行宪法、法律是中国共产党的历史使命的必然要求。人为地把中国共产党的领导和依法行政、依法审判对立起来的观点是极其错误的。过去长期讨论的“党大”还是“法大”的问题，实质上在法律规定和理论上都是不存在任何问题的。中国共产党当然要在法律之下活动，这一点毫无异议。人们之所以会提出“党大”还是“法大”的问题，主要是实践中中国共产党的个别人有凌驾于宪法、法律之上的情况。决不能因为实践中的违法行为而否定法律至上的基本法治理念。法律至上要求行政机关在行政执法中以法律为准绳，严格依法行政。

　人民主权、有限政府、维护公民合法权益和法律至上四大观念是相辅相成、密不可分的。其中，人民主权是制度前提，有限政府是制度体现，维护公民合法权益是根本目的，法律至上是基本手段，上述四方面综合，构成实现依法行政的完整理念。

　学习、贯彻执行《行政处罚法》，只有站在现代法治精神的基础之上，才能真正保证既有效制裁违法维护正常的社会秩序，又充分保障社会成员合法权益不受行政执法机关的非法侵犯。

　?下面结合烟草行业行政执法，对《行政处罚法》的内容作简单介绍。

　?一、行政处罚概述

　（一）行政处罚的含义

　行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，对违法行政法律规范依法应当给予处罚的行政管理相对人所实施的法律制裁。这一概念具体包括以下几层意思：

　?1、实施行政处罚的主体是依法享有行政处罚权的行政主体。行政主体是一个学术概念，是指一切依法享有行政权的组织，包括两部分，一是各类行政机关，比如，我们县级以上人民政府所属的烟草专卖行政主管部门；另一部分是法律、法规、规章授权的组织。但是，并非所有的享有行政权的行政主体都有行政处罚权。只有依照法律、法规、规章规定明确授权，享有行政处罚权的行政主体才有权行使行政处罚权。

　比如，烟草专卖主管部门的处罚权，不是因为烟草专卖主管部门是国家行政机关，因此，当然地享有烟草专卖领域的行政处罚权，而是由于《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施细则》等一系列法律、法规中，通过具体的法律条文赋予我们烟草专卖行政主管部门特定的行政处罚权。因此，在行使行政处罚权时，一定要有具体明确的法律条文授权，才可以实施行政处罚。

　实践中应当注意的是，法律、法规、规章授权，在多数情况下是直接授予有关的行政机关的，而不是行政机关内部的工作机构。例如，烟草专卖行政部门，只能是指各级烟草专卖局，烟草专卖局可以以自己的名义对行政相对人做出行政处罚，但是，烟草专卖局内部的科也好、处也好、队也好还是内部局也好，都不能以自己的名义实施行政处罚。否则，就是主体无权，也就是越权，不管你处罚的正确与否，该处罚决定都是无效的，到了行政复议或者行政诉讼阶段都会被撤销。当然，个别情况下也有例外，有的法律、法规、规章不是将行政处罚权授予行政机关，而是授予行政机关的内部机构或者派出机构，比如，《治安管理处罚条例》就将50元以下罚款、警告的治安管理处罚权授予了公安派出所。公安派出所是什么？它是公安局的内部排除单位，不是行政机关，但是，法律授权了，它就是行政主体，可以盖自己的章，以自己的名义做出相应的行政处罚。

　2、行政处罚的对象是实施了违法行为的行政相对人。行政处罚的对象是行政相对人，行政相对人可以是公民，也可以是法人，法人包括企业法人，也包括各类机关法人，因此，行政处罚的对象，不仅仅是企业单位，也有可能是实施了违法行为的有关国家机关，行政相对人还包括有关的非法人组织，例如，合伙组织、个体工商户等。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的相对人还包括外国人、外国组织，当然，享有外交豁免权的外国人除外。

　行政处罚的对象必须是实施了违法行为的人。应当注意的是，并非一切违法行为都要受到行政处罚。我们有的执法人员疾恶如仇，见到有不听话的，违反规定的行为就要制裁，不制裁，他感觉对不起国家、人民。这种责任心、这种情感应当肯定，但是，作为执法的标准就不符合行政处罚法的规定了。违法不一定都要承担行政处罚的法律责任，只有行政相对人的行为违反法律规定，同时，法律对这种违法行为规定了行政处罚的，才可以依法追究该行政相对人的行政处罚责任。所以，我们的执法人员在做出处罚决定的时候，不仅要找到行政相对人违反禁止性规定的条款，同时还要找到对这种违反禁止性规定应当给予行政处罚的条款。

　3、行政处罚的直接目的是惩罚违法。行政处罚之所以要实施就是为了对违法者予以制裁。法律责任有一个共同的特点，责任的承担者必须为其行为承担惩罚性的法律后果，要么是人身自由受到一定限制，要么是部分财产权利被剥夺，再要么是对责任者的名誉给予否定性评价，没有这些制裁性的措施，法律的禁止规定将成为一句空话。因此，作为行政法律责任的一种形式，行政处罚必然要体现出惩罚性的特点。

　当然，行政处罚绝对不是为了处罚而处罚，处罚仅仅是其表面的、直接的目的。行政处罚制度设计的终极目的是要杜绝违法、防止违法的再度发生。在谈到行政处罚的性质的时候，有的认为，行政处罚既是一种法律制裁，同时又是对社会的一种告诫。这种认识是比较全面的，也符合《行政处罚法》的相关规定。实践中，一部分执法人员只看到行政处罚的制裁性质，以罚款代替对违法行为的制止、纠正，完全从单位部门的经济利益出发考虑问题，这种思路进行执法是很容易发生行政违法问题的。

　（二）《行政处罚法》概况

　行政处罚法是关于行政处罚的法律规范的总称。我国的行政处罚法从广义上讲包括《行政处罚法》以及所有规定了行政处罚内容的法律、法规、规章。狭义的行政处罚法仅指《行政处罚法》。今天要讲解的内容，主要是狭义的《行政处罚法》的内容。

　制定中国自己的行政处罚法在1980年代末就已经在酝酿。中国开始走上法制道路时，主要考虑的是有法可依的问题，因此，在1980年代制定了大量的管理社会、经济事务的法律法规。而这些法律、法规绝大多数都是规定禁止老百姓做这做那，做不到，就要对老百姓实施行政处罚，加上实行中央与地方财政分灶吃饭，行政处罚事实上已经成为政府揽财的一种手段，引起社会的极大不满。这样，一些学者就提出制定行政处罚法。同时，由于法制不健全，许多经济违法行为得不到应有的制裁，行政机关也在叫喊，行政处罚力度不够，要强化行政机关的行政处罚权，使之能够有效的管理社会。因此，行政机关也在急迫地盼望出台行政处罚法。在这两种力量的共同推动下，行政处罚法的立法很快就被提到了议事日程。然而，学者和行政机关制定行政处罚法的初衷明显不同。一个要限制行政机关的行政处罚权，一个是要进一步强化行政机关的行政处罚权。到底应当制定一部怎样的行政处罚法，这个问题成为争论的焦点。

　主张限制行政处罚权的学者们认为，行政处罚法必须是一部控制行政处罚权滥用的法律。从实体法而言，由于行政权的扩张是一种世界趋势，从实体权力上限制行政处罚权可能性几乎不可能，因此，只有从程序上限制行政机关滥用行政处罚权。，而且，由于1989年出台的《行政诉讼法》明确将违反法定程序作为可以撤销具体行政行为情况之一，制定中国的行政程序法也是落实行政诉讼法的重要措施之一。学者们自然而然地提出，应当将行政处罚法作为我国第一步有关行政程序的立法进行设计。

　?主张强化行政处罚权的行政机关实践部门的同志则强调，既然要制定一部行政处罚法，就应当象制定刑法一样，有总则，也有分则，尤其是分则部分，一定要将各种违法行为都包罗进去，搞一部规模宏大的行政处罚法典，今后只要老百姓看一看这部法典就知道哪些可以做，哪些不可以做，同时给行政机关更多的处罚措施和手段，保证这些禁止性规范得到有效落实。

　可以说，在行政处罚法制定、起草的几年当中，两种思潮一直在进行着激烈的斗争。始终是相互碰撞、不断妥协，求同存异。因此，我们现在看到并正在实施的这部行政处罚法实际上是各种观点、各种主张妥协的结果。例如，在体例上，更多地采纳了学者们的观点，主张处罚权法定、从程序上规范和限制行政机关滥用行政处罚权。在内容上，则部分采纳了实践部门的同志的意见，比如，规定规章可以设定行政处罚、普遍赋予行政机关对相对人到期不缴纳罚款的每日加处罚款额百分之三的罚款的强制执行权等。总体上看，现行《行政处罚法》更多地体现了学者们的观点，因此，有人认为，《行政处罚法》实际上是我国第一部规范行政行为程序的法律，《行政处罚法》是一部控权法。

　我们执法部门的同志学习这部法律、执行这部法律，应当从它的精神实质出发，《行政处罚法》更多地体现的控制行政机关滥用处罚权的法律，因此，一定要搞清楚，《行政处罚法》对我们手中的权力到底有哪些具体的限制。

　现行《行政处罚法》共计八章、六十四条，第一章总则，规定了行政处罚的立法目的、基本原则。第二章规定了行政处罚的种类和设定，尤其是对哪些规范性文件能够设定行政处罚，哪些规范性文件不能设定行政处罚做出了明确规定。第三章是行政处罚的实施机关，对行政处罚主体以及行政处罚权的委托做出严格限定。第四章是行政处罚的管辖和适用。规定行政处罚原则上适用属地管辖原则，同时规定了一事不再罚、从轻、减轻处罚、处罚时效等法律适用原则。第五章是行政处罚决定，主要规定了三种行政处罚程序。第六章行政处罚的执行，设置了罚缴分离的处罚执行制度，同时加强了行政机关执行处罚的强制力度。第七章法律责任，很有特色，过去的法律，法律责任多是规定相对人的法律责任，而《行政处罚法》则相反，主要是规定了行政机关执法人员的法律责任。第八章是附则，一是规定生效时间，二是规定法律法规的修订这也是很有特色的，后面再讲。

　?（三）行政处罚的基本原则

　?行政处罚的基本原则是指对行政处罚设定和实施具有普遍指导意义的行为准则。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的基本原则主要有：

　?1、处罚法定原则。《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”处罚法定是指行政处罚必须严格依据法律规定进行。行政处罚是实施行政管理目标的重要手段，行政处罚既要能够有效地维护社会公共秩序，同时又要保障没有违法或者不应当给予行政处罚的公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的非法侵犯。处罚法定原则包含以下几项要求：

　第一，处罚的设定法定。某一行为是否合法，是否应当受到行政处罚，不仅仅取决于行政机关是否按照已有的规定实施行政处罚，而且还依赖于其所依据的规定本身是否合法。如果规定本身违法，必然导致行政处罚决定违法。根据《行政处罚法》规定只有法律、法规、规章才能够设定行政处罚，因此，行政机关在做出行政处罚决定时，其所引用的规范性文件，最低也应当是规章一级的。

　第二，实施处罚的主体法定。行政处罚的实施必须由具有法定处罚权的行政机关、或者法律法规授权的组织、或者行政机关依法委托的组织实施。法律、法规在设定行政处罚的时候，都会规定该项处罚的执行者。例如，《烟草专卖法》第三十五条规定，对无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，可以责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处罚款，这一条明确规定，处罚的实施主体是工商行政管理部门。尽管是烟草领域的违法行为，我们烟草专卖主管部门就不能依此规定，对相对人做出处罚，发现需要处罚的，应当移送工商行政管理部门依法处罚。

　第三、处罚依据法定。《行政处罚法》第三条明确规定，无法定依据的行政处罚无效。这是依法行政中职权法定原则在行政处罚领域的具体体现，也是防止行政机关滥用职权，保护公民、法人和其他组织合法权益不受侵犯的重要保障。法无明文规定不处罚，决不能以所谓维护国家利益需要为名，对法律、法规、规章未规定为应当处罚的行为予以处罚。

　第四，处罚程序法定。做出处罚行为必须要遵守法定的程序。违法法定程序，根据《行政处罚法》的规定是无效的行政处罚，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，是应当被撤销或者确认为违法的行政处罚。什么是法定程序，凡是法律、法规、规章规定，行政机关在做出行政处罚决定的过程中必须履行的程序义务都属于法定程序。有的人认为，只有法律规定的程序才是法定程序，行政机关通过制定规章所确立的程序，是行政机关的自我约束，违反这类规定不应当认为是违反法定程序。这种认识是错误的。

　2、处罚公正、公开原则。这是《行政处罚法》第四条的规定。处罚公正是指现在处罚的设定与实施要公平正直、没有偏私。这是处罚法定原则的进一步延伸和补充，处罚不仅要合法，还要合理、恰当。处罚公正原则体现在两个方面，一是处罚实体要公正，二是处罚程序也要公正。处罚实体公正要求无论是行政处罚的设定也好，还是行政处罚的实施也好，都要做到过罚相当，即行政处罚的轻重要与违法行为的事实、性质、情节、以及社会危害程度相当。在行政处罚的设定上，应当区分各种不同的违法行为，恰当地规定处罚的种类、幅度等内容；在行政处罚的实施上，应当本着法律的基本精神，在法定的范围内，正确地行使自由裁量权。程序公正要求行政处罚的程序设定应当充分保障被处罚对象的申辩权力，从程序设置上，有效防止行政机关对相对人合法权益的侵害；在行政处罚实施过程中，应当充分尊重相对人在行政程序中的人格和尊严，保障相对人充分行使自己的程序权力，避免行政处罚的武断与专横。

　处罚公开原则是指行政处罚的设定与实施要向社会公开，不得暗箱操作。公开是防腐的最有效的良药。经常把被褥放在太阳下晒一晒，被褥就不会发霉变质。同样道理，政府的行为如果能够时时向人民公开，接受人民群众的监督制约，行政权滥用的机会就会少得多。行政处罚是一种对公民、法人和其他组织合法权利予以剥夺的从而实现法律制裁的重要权力，必须接受监督，怎么监督，公开是前提，只有让老百姓了解，老百姓才有可能行使监督权。《行政处罚法》对处罚公开原则做出了许多具体规定，主要体现在两个方面：一是要求有关行政处罚的所有规定都必须公开，未经公开的规定不能作为行政处罚的依据；二是行政机关实施行政处罚的程序必须公开，行政处罚主体实施行政处罚时应当告知当事人做出处罚决定的事实、理由、法律依据以及当事人所享有的权利，并要充分听取当事人的意见，不能拒绝当事人的陈述和申辩。这些规定在我们烟草专卖的法律、法规、规章中也都有具体体现。

　3、处罚与教育相结合的原则。这是《行政处罚法》第五条的规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”?行政主体在实施行政处罚时应当注意说服教育，实现行政处罚制裁与教育的双重目的。在处罚的同时，要让被处罚者明白为什么要处罚他，处罚他的法律根据是什么，要争取让每一个被处罚人在接受处罚之后心服口服，并且能够吸取教训，以后不再犯。决不能简单地以处罚代替教育，将处罚变相地作为向老百姓索取好处的手段。

　4、保障权利原则。《行政处罚法》第六条明确规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”这一原则的基本要求是：通过一定的程序，保障无辜的人不受处罚，应当受到处罚的人受到公正、合理的处罚。为此，《行政处罚法》为相对人设定了一系列的程序权利，例如，在行政处罚过程中，当事人有陈述的权利、申辩的权利、要求听证的权利、申请复议的权利、提起行政诉讼的权利请求国家赔偿的权利等等。行政处罚主体在处罚过程中必须切实保障当事人这些权利的实现。，不能随意剥夺或者限制当事人的权利，否则，程序违法，行政处罚将会被撤销。

　?二、行政处罚的种类与设定

　?（一）行政处罚的种类

　?行政处罚的种类是行政机关在做出行政处罚决定决定时可以依法选择适用的具体处罚措施。据不完全统计，目前，我国有关法律、法规、规章中规定的行政处罚种类大约有130余种。因此，行政处罚第八条所列举的仅仅是行政处罚经常使用的几种处罚类型，属不完全列举。从学理上，可以根据行政处罚所限制或者剥夺当事人权利性质不同，将行政处罚分为以下四类：

　?1、人身自由罚。这是行政处罚中最重的一类处罚，它所剥夺的是当事人的人身自由权。在一些西方国家，由于奉行天赋人权思想，要剥夺或者限制他人人身自由，只有法院才有这个权力。我国法律尽管规定人身自由罚为行政处罚的一类，但是，对这类处罚的行使，规定了比较严格的实体和程序要求。通常只有公安机关在对严重违反治安管理尚未达到犯罪程度的行为，根据《治安管理处罚条例》的规定做出。其形式主要是行政拘留。我们烟草专卖行政主管部门目前尚没有这种权力。

　2、申诫罚。申诫罚是对当事人的名誉、荣誉、信誉或者精神上的权利造成一定损害，从而实现法律制裁的一类行政处罚。名誉、荣誉等属于人身权的范畴。当事人的这些权力虽然本身不直接体现为财产价值，但是，它影响人的生存状态，甚至会对人的财产权利造成直接的损失。申诫罚的主要形式有警告、通报批评、剥夺荣誉称号等。绝不能低估申诫罚的效用，有的执法机关在对相对人做出警告或者通报批评处罚时，认为这是一个最轻的处罚，在认定事实、适用法律时不是特别认真，往往因此造成错罚。而同时给企业带来的损失可能是灾难性的，因为，消费者和商家越来越看重一个企业的信誉，被警告或者通报批评这一个事实就可能使这个企业信誉扫地，造成巨大的财产损失。

　3、财产罚。财产罚是指通过剥夺当事人的财产权利实现对当事人的法律制裁的一种处罚种类。财产罚是行政处罚中最常用的处罚种类，尤其是对那些牟利型行政违法行为，恰当运用财产罚，能够有效地制止这类违法行为的发生。但是，实践中存在另一种倾向，以财产罚代替其他处罚形式，政府财政主要依靠行政机关的财产罚作为收入来源，有的地方甚至搞罚款指标，执法人员的收入直接和其所实施的财产罚数额挂钩，这种做法是与设定财产罚的立法目的背道而驰的，必须克服。财产罚的主要形式有罚款、没收违法所得、销毁违禁品等。《烟草专卖法》是专门针对烟草经营领域的违法行为的，因此，该法中许多地方都规定了罚款、没收违法所得等财产罚形式，许多情况下，罚款和没收违法所得并用。应当注意的是不要将财产罚变成烟草专卖行政主管部门的创收手段。

　4、行为罚。行为罚是指通过剥夺或者限制当事人特定的行为资格达到对当事人的法律制裁的一种处罚种类。在行政法上，每个人的行为能力并不是完全相同的，一些人，通过满足特定条件，可以从事对一般人禁止的法律行为。这就是通常所讲的行政许可。但是，当行政许可的权利人违反法律规定时，行政机关就可以依法通过剥夺其行政许可权对该行为人进行法律制裁。行为罚的主要表现形式有吊销许可证、吊销职务证书、吊销驾驶执照、责令停产停业、取消资格、停止或者取消某种优惠等。根据《烟草专卖法》的规定，国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。由此可见，烟草专卖品对一般人而言，是一种禁止经营的行为，只有通过特别许可的人才可以从事此类产品的生产经营。因此，取得这种资格的当事人如果没有遵守相关规定，就有可能被取消生产经营资格。例如《烟草专卖法实施条例》第十六条规定“经检查不符合《烟草专卖法》和本条例规定条件的，烟草专卖许可证的发证机关可以责令暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至其从事烟草专卖业务的资格。”

　《行政处罚法》第八条前六项规定的行政处罚种类均可以归入以上四大类。同时，该条第（七）项还规定行政处罚的种类还包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”因此，认定法律、法规规定的某一措施是否是行政处罚，不是看该措施在《行政处罚法》第八条中有规定，而主要应当看该措施的目的是不是一种行政法上的制裁。例如，收回土地使用权，无偿收回土地使用权是行政处罚，而收回土地使用权，发放换地权益证书的，就不是行政处罚。因为后者的目的不是制裁，而是为了开发而采取的一种行政措施。

　（二）行政处罚的设定

　行政处罚的设定是指有关国家机关在法律规定的范围内创立或者规定某种行为应当被处罚、给予何种处罚的权力。行政处罚的设定分两种情况，一是行政处罚的创设权，即在上位法没有规定的情况下自行规定某种行为应当给予处罚，给予何种处罚；另一种情况是行政处罚的规定权，即在上位法已有规定的情况下，在上位法规定的行为种类、处罚幅度范围内，对上位法规定做出细化规定的权力。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的设定可以分为以下四个层次：

　1、法律的设定权。全国人大及其常委会可以创设各种行政处罚。由于全国大人是国家最高权力机关，全国人大常委会是其常设机关，在全国人大闭会期间代行全国人大的职权，因此，他们的行政处罚创设权是不受任何限制的。同时，由于限制人身自由的行政处罚属于最严重的行政处罚，《行政处罚法》规定，只有法律才能设定限制人身自由的行政处罚。

　2、行政法规的设定权。国务院是国家权力机关的执行机关，是最高行政机关。他可以创设除限制人身自由以外的其他任何行政处罚，同时，可以对法律已经做出规定的的行政处罚做出具体规定。

　3、地方性法规的设定权。省级人大、常委会，省、自治区人民政府所在市的人大、人大常委会，以及国务院批准较大市人大、人大常委会有权制定地方性法规，后两者人大、人大常委会制定的地方性法规须经省级人大常委会批准后方可生效。为保证法治统一，同时又兼顾地方特色，《行政处罚法》规定，地方性法规可以创设除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的任何行政处罚，同时可以对法律、行政法规已经做出的处罚进行细化规定。

　4、行政规章的设定权。规章可以分为两部分：一是部门规章，即国务院各部委以及国务院直属机构制定的规章；二是地方规章，即省级人民政府、省、自治区人民政府所在地市政府、国务院批准的较大市政府制定的规章。根据《行政处罚法》规定，规章只能创设一定数额罚款和警告的行政处罚，同时，也可以对法律、行政法规、地方性法规已经做出规定的行政处罚进行细化规定。一定数额的罚款，这个一定数额是多少，根据国务院的规定，部门规章创设的最高罚款额为：“对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过１０００元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的３倍，但是最高不得超过３００００元，没有违法所得的，设定罚款不得超过１００００元”。海南省人民代表大会常务委员会对海南省有关的政府规章做出了与国务院相同限额的规定。《海南省烟草专卖行政处罚规定》为适应《行政处罚法》的规定于1997年10月做出了修订。

　除以上法律、法规、规章可以设定行政处罚外，其他规范性文件一律不得设定行政处罚。由此，也就对我们执法部门提出了两点要求，第一，除有规章制定权的行政机关以外，其他任何执法机关不得为自己设定行政处罚权；第二，执法机关在做出行政处罚决定时，其处罚的法律依据只能是法律、法规或者规章，决不可以依据规章以下的规范性文件对行相对人做出行政处罚。

　三、行政处罚的管辖与适用

　（一）行政处罚的实施主体

　行政处罚的实施主体事关处罚主体是否合法的重大问题。只有依法享有行政处罚权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织才有权实施行政处罚。行政机关仅指国务院、国务院各部委、直属机构、以及省、自治区、直辖市、州（盟）、市、县人民政府及其工作部门、乡镇人民政府。其他机关或者行政机关内部的工作机构、派出机构都不能称之为行政机关。例如海南省烟草专卖局，它是海南省人民政府的直属局，是行政机关，但是，海南省烟草专卖局管理处就不属于行政机关。不是行政机关，就不能以自己的名义行使法律授予有关行政机关的行政处罚权。

　除行政机关以外，还有一类行政处罚实施主体，那就是法律、法规、规章授权的组织。法律、法规、规章授权的组织可以是行政机关的内设机构、派出机构，也可以是具有公共事业管理职能的其他组织。法律、法规、规章授权的组织可以在授权范围内以自己的名义对外实施行政处罚，在行政复议中可以作被申请人，在行政诉讼中可以作被告，在国家赔偿中可以作赔偿义务机关。

　应当注意的是，只有法律、法规、规章才能够授权非行政机关行政处罚权。其他规范性文件或者行政机关的决定、命令不能授权。大家可能注意到，我这里讲授权除了《行政处罚法》第十七条规定的“法律、法规”外，又增加了“规章”?授权，是不是讲错了？可以明确地讲，没错。这是1999年出台的《行政复议法》第十五条第一款第（二）项扩充的规定，根据该项规定，规章可以授权政府工作部门设立的派出机构行使一定的行政权。

　由于过去的立法对行政权的委托和授权在用语上未加以严格区分，在某些法律、法规、规章中存在这样的表述：由某某行政机关授权某某组织行使某种行政权。这种规定不能理解为授权，因为法律、法规、规章不能授权行政机关再授权，而且在任何情况下，不是通过法律、法规、规章形式，行政机关不得授权非行政机关行使行政权。这种“授权”应当理解为行政权的委托行使。

　谈到行政权的委托行使就不得不讲一下《行政处罚法》中处罚权的委托行使。根据《行政处罚法》第十八条和十九条规定，行政机关可以依照法律、法规、规章的规定将自己的部分行政处罚权委托给依法成立具有管理公共事务职能的事业组织行使。处罚权的委托行使是有条件的，主要是：

　?第一，行政机关将处罚权委托其他组织行使必须要有法律法规规章的明确规定，不是行政机关想委托就委托。我们有的行政机关，工作以有点忙不过来就四处出抓人，有时干脆就把行政处罚权直接交给联系比较多的单位行使，也不管有没有相应的法律、法规、规章规定，这种做法将来一旦复议或诉讼，行政机关是要败诉的。

　第二，处罚权的委托必须是在委托的行政机关自己的法定处罚权范围以内。越权委托无效。同时，将自己的处罚权完全委托他人行使也是不行的，只能根据实际情况，将一定地域范围或者部分处罚权能委托给他人行使。

　第三，行政机关委托其他组织行使行政处罚权，只能委托给依法成立的管理公共事务的事业组织，同时这个组织要有熟悉相关法律、法规、规章和业务的工作人员，需要技术检验或鉴定的，还应当具备相关的专业技术条件。绝不能把行政处罚权委托给经营单位行使。实践中，有的行政机关把从一经营单位扣押的伪劣产品，存放在其竞争对手的仓库，使得被处罚人心理总是不服，认为是行政机关与其竞争对手联合起来整自己。这里尽管不是处罚权的委托，仅仅是处罚过程中部分权力的委托，但也已经严重损害了行政执法行为的公信力。

　第四，接受委托的组织只能以委托的行政机关的名义对外行使行政处罚权。受委托组织以自己名义做出行政处罚决定的，该处罚决定无效。同时，委托的行政机关对受委托组织做出的处罚决定全面承担责任，即在复议中作被申请人、在行政诉讼中作被告，在国家赔偿中作赔偿义务机关。

　（二）行政处罚的管辖

　行政处罚的管辖是指行政机关内部关于行政处罚权的职能划分。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的管辖可以分为以下几方面内容：

　?1、行政处罚的事权管辖。行政处罚的事权管辖主要依据行政机关不同部门之间的职权划分决定，也即，原则上，属哪一个行政机关管辖的事务范围的事项，通常也由那一个行政机关行使行政处罚权。例如，原则上烟草专卖方面的处罚应当由烟草专卖主管部门行使。但是，由于行政机关存在综合部门和单一管理部门的区别，也就是在设立行政机关时，国家并不是按照一个标准来划分的，有的部门可能是根据行业划分，有的部门则可能是按照综合管理权限来划分，这样就必然存在职权范围的交叉问题。例如，我们烟草专卖主管部门主要是按行业划分的，这个行业属于我们的管辖范围，但是，工商行政管理部门则是一个综合职能部门，所有进入市场的商品和经营者他都可以管，这样就会出现，工商和烟草两个部门对烟草市场均有管辖权的情况。如何划分两者权限？原则上，在行政许可的处罚领域，谁批准谁享有吊销、暂停、取消该项许可证的权力，其他方面，依照法律规定行使各自的法定处罚权。因此，我们可以看到，在《烟草专卖法》等法律、法规中，许多地方都规定了要有工商行政管理部门进行处罚。实践中，如果出现法律规定的职权重叠事项时，原则上两个部门都可以处罚，谁先立案，谁处罚，一家处罚后，针对同一违法行为另一家不能再处罚。

　2、行政处罚的地域管辖。行政处罚地域管辖是指同一行政机关内部不同地区同级行政机关之间关于行政处罚权的职权划分。根据《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的有管辖权的行政机关管辖。什么是“违法行为发生地”？违法行为发生地包括三个方面：一是违法行为的产生地，二是违法行为的实施地，三是违法行为的结果地。有的违法行为产生地、实施地、结果地在一个地方，但是，有的则可能在几个地方。如果违法行为的产生地、实施地、结果地分别在几个地方的，则各个地方的相关行政机关都有管辖权，谁先管由谁管，发生管辖争议的，由他们的共同上一级机关指定管辖。

　3、行政处罚的级别管辖。对同一事项的行政处罚权在同一类行政机关上下级之间的职权划分就是行政处罚的级别管辖。根据《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚级别管辖的原则是首先由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。也就是说，通常情况下，行政处罚应当由县级人民政府的有关职能部门管辖，不要事无巨细都有都有上级行政机关包揽，要充分发挥几层行政执法机关的作用。对我们海南来讲，这一点尤其重要。我们海南是小省，省直接管县，省一级行政机关要尽可能让市县行政机关作行政处罚决定，不要总觉得对下面不放心，什么事都想拿过来自己管，这样永远也管不好，因为，不发挥下面的作用，你有再大的本事也不可能把全省的事都管得过来。省一级行政机关的作用主要是业务指导和监督。这样说，也不是讲省一级的行政机关就不能做出处罚决定，对全省有重大影响的、新类型的案件也可以提到上面直接管，尤其是法律、法规、规章规定必须由省一级行政机关管辖的案件，必须要由省一级行政机关管辖，

　（三）行政处罚的适用

　行政处罚的适用主要有几个适用规则需要引起注意。

　1、犯罪案件的移送规则。行政违法与犯罪之间本身就不存在一条泾渭分明的分界带。达到犯罪构成所要求的社会危害程度，行政违法就发生了质的变化，成为犯罪行为。一旦构成犯罪，行政机关就不能再管辖，应当将案件移交有管辖权的司法机关处理。存在应当给予司法机关无法做出的行为罚时，也应当在司法机关做出终审判决后，依据终审判决认定的事实，依法再对相对人做出行为罚的处罚决定。绝不能以行政处罚代替刑事处罚。

　2、一事不再罚规则。这是一个比较复杂的问题，目前学术界对此争议也很多。我们在此不去更多地关注学者们的争论。实践中如何处理好法律的这一条规定？我认为，应当把握好这样几点：第一，一事不再罚的“一事”是一个法定标准。也就是说，判定是否是一事，应当以法律、法规、规章规定的违法行为的构成来确定。例如，《烟草专卖法》第三十二条规定，无烟草专卖许可证生产烟草制品的，由烟草专卖行政主管部门给予行政处罚，这个违法行为构成就有两个方面，一是无许可证，二是生产烟草制品。这两个行为结合才是一个违法行为。第二，对“一事”只能由一个行政机关给予一次罚款处罚。再以上述条款为例，对无证生产烟草制品这一个违法行为，可能工商行政管理部门认为它是超范围经营。烟草部门想处理，工商部门也想处理，如果，烟草部门已经做出了罚款处罚，工商部门无论有多么充分的法律依据，他都不能再对这个相对人做出罚款处罚，当然，如果工商部门认为对这个相对人应当吊销其营业执照，他还可以做出处罚。反过来也是同样，如果工商部门已经做出了罚款处罚，我们烟草部门也不能再次做出罚款处罚。

　3、责令停止违法规则。这与行政处罚的目的是紧密相连的。行政处罚的终极目的不是为处罚而处罚，它是要实现人人守法。因此，行政机关在做出处罚决定的同时必须要责令相对人停止违法行为，或者限期改正违法行为。有的行政机关以罚款了事。本来是违法行为，结果一罚款反倒万事大捷了，违法的行为无人再过问，或者行政机关过一段时间再来罚一次，以罚款代替管理。这种做法是行政失职，不要以为没事，行政诉讼法新的解释已经明确规定，对这类行政失职行为，企业的竞争对手或者消费者都可以依法提起行政诉讼。

　4、从轻、减轻和免除处罚规则。根据《行政处罚法》规定，不满14周岁的人的违法行为不处罚；精神病人发病期间的违法行为不处罚；违法行为超过两年未被发现的不再处罚。同时，对已满14周岁不满18周岁的人、主动消除或者减轻违法行为危害结果的、受他人胁迫有违法行为的、查处违法行为有立功表现的，等等，应当从轻或者减轻行政处罚。这些情节尽管不是违法行为本身的事实，但是，由于事关对相对人是否处罚或者处罚轻重，行政机关在做出处罚决定之前必须认真调查核实这些事实，并根据事实，依法对相对人做出处理。如果没有考虑这些看似案外因素的事实，在复议或诉讼中，行政机关必然会败诉。

　5、行政处罚的证据规则。《行政处罚法》对行政处罚的证据规则并未作出比较系统明确的规定，但是，处罚证据确实是关系到行政处罚合法与否的至关重要的问题。根据《行政诉讼法》一及相关法律规定，行政处罚证据规则应当包含以下几项内容：第一，行政机关应当遵循先调查取证后作处罚决定的程序原则。《行政诉讼法》和《行政复议法》都规定，复议和诉讼过程中，被告不得自行调查取证，复议机关和人民法院也不能通过调查取证来证明具体行政行为的合法性。其原理就在于行政机关在做出处罚决定之前应当有充分的证据，否则，就不应当做出具体行政行为。事后取得证据反过来证明其先前做出的行政行为合法，本身就是违法法定程序。在复议和诉讼中，行政机关只能提供其在做出处罚决定之前的证据，否则法院将不予采纳。第二，证据应当符合《行政诉讼法》规定的证明标准。首先，证据的种类应当是《行政诉讼法》第三十一条规定的七大类之一；其次，证据必须具有真实性、合法性、相关性。证据真实是指证据至少在法律上是可以被认定为客观的。证据合法是指证据的取得是通过合法手段得来的，例如，《行政处罚法》规定，行政机关调查或者检查必须两人以上，如果执法人员一人调查所取得证据就是违反法定程序的证据，不能作为证明处罚行为合法的根据。

　6、行政处罚的时效规则。前面已经提到，违法行为在两年内未被行政机关发现的不再处罚。两年是行政处罚的一般时效期限。行政处罚规定时效制度一是为了提高行政效率，二是为了稳定社会关系。这个两年的处罚时效是从违法行为发生之日起计算，如果违法行为是处在继续状态或者连续状态的，从违法行为终了之日起计算。何谓继续、连续。所谓继续是指违法行为处在一种不间断的状态，例如，一家企业持续数月无证生产烟草制品生产，这数月就是一种继续状态。所谓连续是指重复多次地进行同一种违法行为，比如，多次无证运输烟草专卖制品。无论是继续还是连续，其处罚时效都应当从违法行为实施完毕的最后一天开始算起。这就要求我们的执法机关必须及时查处各种违法行为，否则，过了两年的处罚时效，想处罚也来不及了。当然，如果是行政机关已经发现，由于违法行为人逃跑或者案件事实复杂，行政机关一直在立案调查过程中，这种情况不适用两年的处罚时效规定。根据《行政处罚法》规定，除两年处罚时效外，如果法律有特殊规定，依照法律的特殊规定，例如《治安管理处罚条例》规定的处罚时效只有六个月。

　?四、行政处罚程序

　?（一）行政处罚的必经程序

　根据《行政处罚法》第三十条、三十一条、三十二条规定，行政处罚必经程序包括下面几个方面：

　1、查清事实程序。查明事实程序，实质上是对处罚法定原则的进一步说明。行政机关要对相对人做出处罚必须要有法律根据，法无明文规定不处罚；仅仅到此还不够，做出行政处罚还应当有事实根据，这样，才使得处罚法定原则落到了实处。行政机关做出处罚决定之前必须要查明当事人的违法事实，事实不清，怀疑有违法事实，怀疑的程度再大，也不能处罚。新修改的《刑事诉讼法》已经明确将“疑罪从无”、“无罪推定”写进了法律条文之中，同样，查明事实程序也是这一法治原则在行政处罚领域的体现：违法事实不清不得给予行政处罚。

　2、告知程序。处罚公开是行政处罚的基本原则，同时，也是当事人在处罚过程中行使权利的基本前提。因此，《行政处罚法》规定，行政机关在做出处罚决定之前，应当告知做出处罚决定的事实、理由和依据，同时，还要向当事人告知其在处罚过程中依法享有的陈述权、申辩权、听证权等权利。有的行政机关认为我还没有做出处罚，就告诉你我将要做出的处罚决定的事实、理由和依据，那不是泄密吗？这完全是过去秘密行政形成的老观念，实行依法治国，越来越多的过去称之为秘密甚至机密、绝密的东西都将曝光于社会，接受大众的监督。因此，贯彻《行政处罚法》也必须要解放思想。

　3、当事人陈述、申辩程序。行政处罚是行政机关依职权采取的主动性行政行为，在处罚过程中，被处罚人始终处于被动的地位，为了保证行政机关在主动行为过程中能够多听一点不同意见，尤其是来自被处罚人的意见，防止行政机关武断专横或者偏听偏信，《行政处罚法》规定，行政机关在做出处罚决定之前必须充分听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳，行政机关如果不采纳，一意孤行，到了复议或者诉讼阶段，必然会自食其果。更重要的是，为了防止和杜绝实践中出现的态度罚情况的出现，充分保障当事人的陈述、申辩权，《行政处罚法》还规定，行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。

　以上三个程序，无论是适用一般程序，还是听证程序、亦或是简易程序，是任何一个处罚程序都必须遵守的程序。因此，我们将这三个程序称为行政处罚的必经程序。行政机关在做出处罚决定之前如果未告知当事人做出处罚的事实、理由和依据，没有听取当事人的陈述、申辩（当事人放弃陈述、申辩权的除外）的，该处罚决定不能成立。

　?（二）行政处罚的一般程序

　行政处罚的一般程序是行政机关做出处罚决定通常所适用的程序。这一程序可以分为以下几个阶段：

　1、立案。行政机关发现违法行为后，首先要登记立案，通常行政处罚立案由执法人员填写格式的立案登记表，简单写明案件的来源、主要违法事实以及个人审查是否立案的意见。之后，报主管的行政首长批准是否立案，行政首长批准立案之后，由执法人员统一登记编号，并由行政首长或者其授权的人员决定案件的承办人，每一案件的承办人不得少于两人，同时，为明确责任，还应当确定一位主要承办人。是否准予立案主要应当考虑三各方面的问题，一是有无违法事实的存在，二是是否需要承担行政处罚的法律责任，三是是否属于本机关管辖。

　2、调查。行政机关立案之后应当立即进入调查阶段。执法人员在调查时必须两人以上，调查之前应当向当事人或者其他人员出示执行公务的身份证件，对当事人或者有关人员的询问应当制作笔录，并由被询问人阅读确认后，签名盖章。行政执法人员在询问过程中，不得诱供、不得采取暴力、胁迫等手段迫使当事人或者其他人员承认其不愿意承认的事实。

　对需要收集的证据可以进行抽样，对可能灭失的证据，经行政机关负责人批准后，可以先行登记保全，并在7日内做出处理。对登记保全的证据，应当由当事人在登记保全物品清单上签字，最好由两个以上的见证人见证并签字。对登记保全的物品，行政机关应当认真保管，如有损坏，应当予以赔偿。行政机关不得将登记保全的物品擅自使用。

　调查事实要和法律适用结合起来，发现违法事实后，执法人员首先应当考虑这个违法行为的性质，应当适用什么法律条款。然后，结合案件事实，根据法律规定的违法事实构成来展开调查，绝不能跟着案件发生的时间过程，事无巨细，一查到底。那样只能是事倍功半、劳民伤财。

　3、决定。执法人员在调查完毕后，应当提出对有关事实认定、证据采信、适用法律、处理结果的意见并报告行政机关负责人。根据行政机关负责人的初步意见，执法人员再将本机关认定事实、理由和依据告知当事人，并告知当事人陈述申辩的权利等，在充分听取当事人意见后，决定是否坚持原来的意见，并将情况向行政机关负责人做出书面报告，由行政机关负责人进行审查分别不同情况做出处理。对情节复杂或者重大违法案件，应当召开行政机关负责人会议，集体讨论决定。当然，由于行政机关实行首长负责制，在听取大家意见的基础上，最终由机关首长做出决定。

　行政机关做出决定后，执法人员应当根据决定起草处罚决定书。决定书尤其要注意认定事实清楚，要注意事实和证据之间的联系，不要抛开证据认定事实，在事实认定上要坚持宁缺毋滥的原则，也就是证据扎实的大胆认定，证据不足的，坚决剔除，不予认定。另外，在适用法律上，要引用法律条文准确，有上阶位法律的，一定要引用上阶位法律，引用法律要和认定事实相对映，法律条文的引用要具体，条、款、项、目，能够具体到什么程度就具体到什么程度。处罚决定书写好后，交行政机关负责人签发，并送达当事人。原则上，行政处罚决定书应当直接送达当事人手中。如果不便直接送达当事人的，也可以采取邮寄送达、委托有关行政机关送达、当事人拒不接受处罚决定书的，可以留置送达，对于当事人下落不明的，也可以公告送达。

　（三）行政处罚的简易程序

　行政处罚是大量的，如果都采用一般程序处理，一个不利于提高行政效率，再则也增加处罚成本，不符合行政经济原则。因此，《行政处罚法》规定了在一定条件下，行政机关可以实用简易程序做出处罚。

　1、适用简易程序的条件。根据《行政处罚法》第三十三条规定，行政机关适用简易程序必须具备以下几个条件：第一，违法事实确凿。事实清楚是适用简易程序的前提条件。处罚法立法之初，有人提出适用简易程序的首要条件应当是当事人对违法事实无异议，后来立法过程中，大家认为当事人无异议这个条件容易使行政机关采取不正当手段做到表面的当事人无异议，标准不客观，因此，立法最终改为违法事实确凿，也就是说，仅仅当事人无异议还不够，还必须要有其他证据佐证，才能适用简易程序。第二，适用法律明确。对将要处罚的事实的定性，以及应当适用的法律无争议，不存在适用法律不明的情况。第三，仅限于对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。

　2、行政处罚简易程序。首先，执法人员应当表明身份，出示工作证或者执法证；其次，向当事人告知处罚事实、理由和法律依据；第三，听取当事人的陈述和申辩；第四，填写格式化的、有编号的行政处罚决定书，决定书的内容必须记载当事人的姓名、基本情况，违法事实、行政处罚的依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关的名称，并由执法人员签名或盖章；第四，当场送达处罚决定书；第五，及时报所属行政机关备案。

　（四）行政处罚的听证程序

　行政处罚的听证程序是从国外借鉴而来，其蓝本是美国《联邦行政程序法》中正当程序原则之下的听证程序。通过公开的、具有对抗性特点的开庭方式，充分保障被处罚人的程序权利的实现。

　1、听证程序的适用条件。听证程序属于正式的法律程序，主要是针对较为重大的行政处罚。根据《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关做出下列行政处罚之一的，应当告知当事人享有听证的权利，当事人要求听证，行政机关必须举行听证：停产停业、吊销许可证、较大数额的罚款以及其他重大的行政处罚。根据1998年9月2日国家烟草专卖局令第3号《烟草专卖行政处罚程序规定》第四十条规定，以国家法律、行政法规以及国家烟草专卖局的规章为依据做出行政处罚的，八万元以上罚款应当为当事人举行听证。以海南省地方性法规或者规章为处罚依据的，根据海南省人大常委会的规定罚款10万元以上应当举行听