我国财政支出结构特征与优化调整方向

　新中国成立以来，伴随经济体制改革和发展阶段转变，我国财政支出结构也发生了重大调整。从国内看，财政支出规模经历了“稳、降、升”三个主要阶段，地方财政支出占比持续提高，经济建设支出占比明显下降，社会文教支出占比显著上升，近年来行政管理支出也有所下降。从国际看，我国财政支出占国内生产总值比重水平不算高，但占比提高速度较快，未来养老医疗支出潜在压力大。结合我国财政支出结构的调整历程和国际比较，在充分认识我国财政支出结构调整取得积极成效的同时，加快财政支出结构深化调整，建议保持财政支出与国内生产总值的比例相对稳定，优化中央与地方的财政事权和支出责任划分，进一步减少对经济的直接干预，针对社会保障支出的潜在压力做好应对预案。

　 我国财政支出结构的重大调整

　 财政支出结构与经济体制和经济发展阶段密切相关，随着我国经济体制和财税体制改革深入推进，我国经济发展水平快速提升，财政支出结构也随之发生重大变化。

　从占国内生产总值比重看，财政支出表现出“稳、降、升”的阶段性特征。1978 年以前，财政支出占国内生产总值的比例保持相对平稳且较高水平，1952—1977 年的平均水平达到 28.4%。伴随改革开放，财税改革首先从分配关系着手，政府向企业让利，使得财政支出占国内生产总值比重持续下降，从 1978 年的 30.5%一直下降至 1994 年的 11.9%。1994 年财税体制改革使得国家财政能力逐步恢复，2015 年财政支出与国内生产总值的比值为 25.5%，随后呈小幅下降态势，2018年下降至 24.5%。

　数据来源：Wind 数据库和《中国统计年鉴》 图 1 国家财政支出与国内生产总值的比值 从中央与地方财政支出关系看，地方财政支出占比提升至略高于 85%的水平。1978 年改革开放前后，中央和地方在财政支出中各占 50%左右，随着放权让利，更多事权下放给地方政府，地方政府的支出责任增加，在财政支出中的占比也随之提高，上世纪 90 年代上升至 70%左右，2000年以后又逐步提高，在 2012 年地方财政支出占比超过 85%，此后一直稳定在略高于 85%的水平。可见，地方政府承担了主要的财政支出责任。

　 数据来源：Wind 数据库和《中国财政年鉴》 图 2 中央与地方财政支出结构 从功能性质分类看，经济建设支出占比明显下降。按功能性质分类，财政支出可以分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出、其他支出。图 3 展示了 1950 年以来五大类支出占财政支出的结构变化。经济建设支出方面，1950—1977 年平均占比为 54.1%，上世纪 80 年代开始经济建设费占比逐步下降，直至 2008 年全球金融危机爆发后略有回升，2012—2018 年平均占比为 28.5%，2018 年已降至 26.2%。社会文教支出方面，总体上呈现缓慢上升态势，2018年占比已达到 39.2%，成为财政支出中第一大项。国防支出方面，总体上呈现缓慢下降态势，2018年占比已降至 5.1%。行政管理支出方面，2007 年以前呈现占比提高态势，近年来有所降低，2018年占比为 18.2%。其他支出合计占比 11.3%。

　 数据来源：Wind 数据库和《中国财政年鉴》注：由于指标名称和口径调整，2007 年以后数据由作者重新归类后与 2006 年以前数据拼接图 3 国家财政按功能性质分类的支出结构 从细分项目看，财政支出结构变化也十分明显。按 2007 年以后财政支出项目分类，财政支出包含20 多个项目，其中占比较高的项目有教育、社会保障和就业、一般公共服务、城乡社区事务、农林水、公共安全、国防、交通运输等。下表展示了 2007 年、2012 年和 2018 年各年各项目财政支出占比情况，通过对比可以发现十余年来我国财政支出结构的变化。其中，一般公共服务支出占比由 2007 年的 17.1%下降至 2018 年的 8.3%，教育支出 2018 年保持在 14.6%的较高水平，社会保障和就业支出占比由 2007 年的 10.9%提高至 2018 年的 12.2%，医疗卫生与计划生育支出占比由 2007 年的 4.0%提高至 2018 年的 7.1%，节能环保支出占比由 2007 年的 2.0%提高至 2018年的 2.9%，城乡社区支出占比由 2007 年的 6.5%提高至 2018 年的 10.0%，农林水支出占比由2007 年的 6.8%提高至 2018 年的 9.5%。

　 数据来源：Wind 数据库和《中国财政年鉴》

　从支出明细分类看，商品和服务支出占比较大幅度下降。基于全国 70 余万户预算单位汇编情况，2017 年财政支出中工资福利支出占比 24.4%，比 2007 年下降 1.3 个百分点，但比 2012 年提高4.7 个百分点，工资福利待遇明显好转；2017 年商品和服务支出占比 27.3%，分别较 2007 年和2012 年下降 7.7 和 5.1 个百分点，呈现逐步降低态势，但仍为财政支出中第一大项；2017 年其他资本性支出占比 24.2%，较 2007 年提高幅度达 10.3 个百分点，资本性支出的重要性明显提高；2017 年对企事业单位的补贴占比 5.9%，分别较 2007 年和 2012 年提高 3.9 和 2.3 个百分点，呈现逐步上升态势。

　 数据来源：《中国会计年鉴》 财政支出结构的国际比较

　 基于国际组织的数据库，我们对部分国家的广义财政支出结构进行了对比，所谓广义是指包括社会保障支出，主要对比财政支出占国内生产总值的比重、财政分项支出结构，以及相同发展阶段的部分国家财政支出结构对比。

　我国财政支出占国内生产总值比重处于较低水平。从包括社会保障的广义财政支出看，2015 年我国广义财政支出占国内生产总值的 31.2%，普遍低于同期 OECD 经济体，例如法国56.6%、德国 43.8%、英国 42.2%、日本 39.4%、美国 37.6%、韩国 32.3%。从增长态势看，我国广义财政支出占国内生产总值的比重提高较快，2005 年和 2010 年分别为 21.0%和25.4%，2005—2015 年的 10 年间广义财政支出占国内生产总值的比重提高了 10.2 个百分点。

　 数据来源：OECD 数据库和世界银行数据库，目前只更新至 2015 年

　 数据来源：OECD 数据库和 IMF 数据库 我国分项财政支出中经济事务占比较高。在进行对比的 31 个国家中，中国的经济事务支出占财政支出的 27.7%，排位第 1，超过第二名 9.5 个百分点；一般公共服务支出占比 8.6%，排位第 31；社会保护支出占 22.0%，排位第 29，仅略高于美国的 20.8%和韩国的 20.1%，而大多数国家社会保护支出占比较高；健康支出占 8.9%，排位第 29；教育支出占 12.3%，排位第 12；环境保护支出占 2.3%，排位第 9；公共安全支出占比 4.3%，排位第 12；国防支出占 4.2%，排位第 8，远低于以色列的 14.7%、美国的 8.8%、韩国的 7.7%；住房和社区设施支出占比 8.2%，排位第 1；娱乐、文化和宗教支出占 1.5%，排位第 28。

　我国财政支出结构具有一定发展阶段特征。根据宾夕法尼亚大学世界表 9.0 公布的数据测算，2015年我国按照购买力平价衡量的人均国内生产总值约为 13300 美元，将人均国内生产总值达到这一水平的主要经济体进行对比，并考虑数据可得性，我们主要选择了 1991 年的韩国。从相同发展阶段的韩国来看，当时的经济事务支出占比为 20.8%，也比较高，随着经济发展水平提高，经济事务支出占比逐步下降至 2015 年的 16.2%；健康和社会保护支出则是经历逐步提高的过程，健康支出占比从 1991 年的 6.2%提高至 2015 年的 12.8%，社会保护支出从 1991 年的 11.8%提高至2015 年的 20.1%，提高幅度均较大。所以，我国当前的财政支出结构具有一定的阶段性特征，不

　宜直接同当前的发达国家直接比较，而应随着经济发展逐步推动财政支出结构调整。

　 图 4 中国和韩国相同发展阶段的财政支出结构对比

　财政支出结构面临的主要问题

　 通过回顾我国财政支出结构变化和进行财政支出结构国际比较，可以看出，经济发展阶段、经济体制、财税体制、人口结构等都是影响财政支出结构的重要因素，不同发展阶段财政支出结构具有显著差异。几十年来，我国财政支出结构发生了巨大调整，基本适应了经济社会发展的需要，当然在一些方面还存在亟待解决的问题。

　财政收支压力明显加大。当前，我国减税降费力度较大，加之经济增速放缓，财政收入增速受到较大影响，近期财政收入增速低于国内生产总值增速，但财政支出具有较强刚性，而且在经济增速放缓时期更需要发挥宏观政策的逆周期调节作用，近期财政支出增速保持较高水平，财政收支矛盾进一步加剧，影响财政可持续性。

　地方政府承担了过多事权和支出责任。近年来，地方财政支出占比一直处于略高于 85%的历史高位，不仅承担地方政府应有的责任，很多中央政府的事权也下达给地方政府，中央政府下拨的资金还要求地方配套，地方财政支出压力较大，财力与事权不匹配问题十分严重。

　经济事务占比依然较高。与 OECD 国家相比，我国经济事务支出占比排名第一，较第二名高出 9.5个百分点。将发展阶段因素考虑在内，我国经济事务支出占比仍然比处于类似发展阶段的国家高。而且，随着我国基础设施日趋完善，财政投资对经济的拉动作用边际递减，财政投资效率有所下降，资源配置效率有待提高。

　社会保障支出的潜在压力较大。在工作年龄人口占比较高时，经济增长可以受益于人口红利，但随着这批人进入老龄状态，将给社会保障体系带来巨大压力，社会保障方面的支出也将迅速增长，将构成财政风险的重要因素。2018 年，我国 65 岁以上人口占比已达到 11.9%，日本和韩国达到类似阶段时的人均 GDP 均显著高于我国，我国未富先老现象明显，可以预见，未来一段时期中国也将面临更严重的老龄化问题。同时，我国医疗卫生支出也将面临较大增长压力。

　财政支出结构调整的政策建议

　 回顾我国财政支出结构变化，对比发达国家财政支出结构，结合我国当前所处发展阶段，我们建议下一步特别是“十四五”时期要充分认识到财政支出结构调整所取得的成效，进一步优化财政支出结构，提高财政支出效率，为实现建立现代化财税体制的目标加快推进各项改革。

　稳定财政支出与国内生产总值的相对比例。当前我国应该控制财政支出规模扩张速度，适应减税降费等带来财政收入增速放缓的情况，继续保持当前财政支出占国内生产总值比例趋稳的势头，将财政支出规模控制在合理范围，为长期可持续发展留有空间。

　优化中央与地方的财政事权和支出责任划分。加快推进财政支出领域主要改革，形成中央与地方以及省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架，适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。在出台外交、医疗卫生、应急救援、科技、教育、交通运输等领域改革方案的基础上，加快制定出台更多分领域改革方案。按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度，确保各级政府财力与事权相匹配，平衡好区域间政府财力，促进区域间公共服务均等化。尤其是明确省以下政府间财力和事权划分，提高法治化和规范化程度，为基层政府提供有效的财力保障。

　进一步减少对经济的直接干预。我国应进一步优化财政支出结构，提高财政资金使用效率，减少直接参与经济建设和财政补贴，降低对经济运行的干预，促进市场公平竞争，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。将节约的资金更多地用于提供公共服务，推动公共服务均等化，发挥好公共财政的职能。

　针对社会保障支出的潜在压力做好应对预案。要针对未来一段时期我国即将面临的老龄化问题，未雨绸缪，做好应对预案。逐步推迟退休年龄，与我国人口平均预期寿命相比，逐步推迟至 65 岁退休比较适宜。在降低社保缴费率的同时，要做好相关缴费工作，切实履行参保人的缴费义务。根据人口结构和收入水平，做好养老保险精算工作，合理确定养老金待遇水平及其增长率。