中国社会保障制度现状问题与发展

　中国社会保障制度现实状况、问题和发展

　林嘉

　中国人民大学法学院

　教授

　中国改革开放以来，经济以前所未有速度发展，其成就为世界所瞩目。在经济发展同时，社会也取得全方面发展，人民生活水平大幅度提升，适用社会主义市场经济秩序社会保障制度已基础建立。社会保障制度已成为目前构建友好社会关键内容。

　 一、中国社会保障制度建立和发展

　 (一)中国传统社会保障法律制度建立

　 1949 年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951 年 2 月 26 日政务院颁布了《中国劳动保险条例》(以下简称《保险条例》)，《保险条例》颁布实施，标志着中国除失业保险外，包含养老、工伤、疾病、生育、遗属等职员社会保险制度已初步建立。该法规适适用于国营企业和部分集体企业。和此同时，国家机关工作人员社会保险制度也以颁布单行法规形式逐步建立起来。以后三十多年，国家也颁布了很多相关法律法规，建立起了适适用于计划经济时代社会保障制度。

　 (二)改革开放以来中国社会保障法律制度重构

　改革开放以来，中国开始了社会保障制度重构。这一过程和国家经济体制改革是同时。从 20 世纪 80 年代开始，在部分城市实施社会保险制度试点改革，继而在全国范围内实施，经过 20 年努力，中国已建立起了适用市场经济秩序社会保障制度。现在中国社会保障制度基础包含两大部分：一是完全由国家财政支撑项目，包含对社会弱势群体救助、对军人及其军烈属优抚安置、对无依无靠孤老残幼、残疾人员和社会大众举行社会福利和相关小区服务，完全属于国民收入再分配范围，充足表现社会公平;二是由用人单位、职员个人缴费、国家给合适补助三方共同筹资项目，包含养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等(现在中国相关社会保险法律要求，属于用人单位、职员个人和国家三方共同缴费项目是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险关键由用人单位缴费、国家财政给合适补助。)，属于社会保险范围，其中，养老保险和医疗保险实施个人账户和统筹相结合，其它三项保险属于完全统筹项目。和前项内容比较，现行中国社会保险是在劳动者和用人单位建立劳动关系基础上实施，既表现公平和效率，又重视权利和义务相结合。

　 1.养老保险制度。实施社会统筹和个人账户相结合措施，在全国范围内建立了职员基础养老保险个人账户。1997 年国务院公布《相关建立统一企业职员基础养老保险制度决定》，明确要求企业缴纳基础养老保险费百分比，通常不得超出企业工资总额 20%，个人缴纳基础养老保险费百分比，1997 年不得低于本人缴费工资 4%，1998 年起每两年提升 1 个百分点，最终达成本人缴费工资 8%。按本人缴费工

　资 11%数额为职员建立基础养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其它部分从企业缴费中划入。个人账户储存额只用于职员养老，不得提取支取。截止 20XX 年 3 月底，全国养老保险参保人数 16554万 [1]。

　 2.医疗保险制度。1994 年经国务院同意，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《相关职员医疗制度改革试点意见》，明确提出职员医疗保障制度改革目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇全部劳动者。1996 年国务院再次同意了《相关职员医疗保障制度改革扩大试点意见》，在全国范围内进行了医疗保险制度改革试点。1998 年国务院正式公布《相关建立城镇职员基础医疗保险制度决定》(国发[1998]44 号)，要求城镇全部用人单位，包含企业、机关、机关、社会团体、民办非企业单位及其职员，全部要参与基础医疗保险。基础医疗保险费由用人单位和职员共同缴纳，用人单位缴费率控制在职职员资总额 6%左右，职员缴费率通常为本人工资收入 2%。基础医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户组成，职员个人缴纳基础医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳基础医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。该决定明确了建立城镇基础医疗保险制度目标。截至 20XX 年 3 月底，全国医疗保险参保人数为 12708万人。其中，参保职员人数为 9238 万人，参保退休人员为 3470 万人 [2]。

　3.失业保险制度。1999 年 1 月 22 日国务院在 1986 年和 1993 年待业保险要求基础上，再次公布了《失业保险条例》，该条例深入扩大了失业保险范围，调整了失业保险基金起源。按要求，城镇企业机关、城镇企业机关职员全部要参与失业保险，城镇企业机关根据本单位工资总额 2%缴纳失业保险费，城镇企业机关职员根据本人工资 1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区市实施全市统筹。截至 20XX 年 3 月底，全国参与失业保险人数为 10441 万人，领取失业保险金人数为 411 万人 [3]。

　 4.工伤保险制度。20XX 年 4 月 27 日国务院颁布《工伤保险条例》，要求全部企业及其职员全部要参与工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实施社会统筹，设置工伤保险基金，对工伤职员提供经济赔偿和实施社会化管理服务。该条例对工伤范围及其认定、劳动判定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金管理和使用等问题全部作了具体要求。截至 20XX 年 3 月底，全国工伤保险参保人数为 7009 万人，享受工伤保险待遇人数为 29 万人 [4]。

　 5.生育保险制度。1994 年 12 月，劳动部颁发了《企业职员生育保险试行措施》，要求生育保险按属地标准组织，生育保险费用实施社会统筹。生育保险基金由企业根据其工资总额一定百分比向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费提取百分比通常不超出企业工资总额 1%。女职员在生育期间可享受生育待遇。截至 20XX 年 3 月底，全国生育保险参保人数为 4488 万人 [5]。

　6.社会救助方面。国家开始更多地关注社会弱者，为了处理社会低收入人群生活，1999 年 9 月国务院公布了《城市居民最低生活保障条例》。依据要求，享受城市最低生活保障制度对象关键是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准持有非农业户口城市居民。据统计，全国城镇享受最低生活保障金人数 1998 年为 184 万人，1999 年为 266 万人，20XX 年为 402 万人，20XX 年为 1170 万人，20XX 年为2064 万人，到 20XX 年 9 月底为 2180 万人 [6]。

　 二、目前社会保障制度面临关键问题

　 社会保障制度建立，对于保障公民基础人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义和公平等方面有着主动作用。目前，中国社会保障制度还面临着很多问题，关键有：

　 (一)社会保障覆盖面问题

　 社会保障覆盖面直接影响到社会保障制度适用范围，它关系到社会组员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度作用能否充足发挥。现在中国社会保障覆盖面还比较低。比如，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多，但也只有 16554 万人，而中国城镇就业人员为 73740 万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和(第一产业从业人数为 36870 万人，占50.0%;第二产业 15780 万人，占 21.4%;第三产业 21090 万人，占28.6%。资料起源：http：//.gov.cn.)。从上述参与社会保障人数和

　从业人员人数相比看，中国社会保障覆盖面仍然很低。现在，乡镇企业职员、进城农民工、城镇私营企业就业人员和很多灵活就业人员大多没有参与社会保险，而这部分人员占从业人员百分比逐年增大。所以，中国社会保障覆盖面还比较低，和国际相比，只相当于低收入国家水平。

　 (二)个人账户和社会保障基金问题

　 社会统筹和个人账户相结合是现在中国养老保险和医疗保险所采取筹资和管理模式(社会统筹和个人账户相结合是 1993 年 11 月 14日中共中央十四届三中全会所作《相关建立社会主义市场经济体制若干问题决定》中首次提出，国务院《相关深化企业职员养老保险制度改革通知》(国发[1995]6 号)正式要求。具体操作是：为每一个职员设置一个个人账户，由个人和企业共同缴费，个人缴费部分全部记入个人账户，企业缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入职员个人账户。)。但在这套制度实施过程中，出现了部分难以回避矛盾和问题，最突出是个人账户空账问题。实现个人账户以后，不一样年纪段职员因缴费年限不一样而出现个人账户资金不一样。针对这种情况，考虑历史遗留问题，现在对不一样年纪职员采取了不一样措施来计发养老金，也即所谓“新人新措施、老人老措施、中人中措施”。因为“老人”和“中人”在过去传统制度下并没有养老金缴费积累，所以她们也就无法凭借现在个人账户领取养老金。实际上，对于这两部分人养老金问题，不得不依靠目前基础养老保险制度中缴费积累来支付，甚

　至动用“新人”个人账户中资金来填补“老人”退休金，其结果是“老人”“中人”账户是空，“新人”账户也是空，再加上部分企业采取多种手段逃避或拖延缴费，这就使得个人账户变得有名无实。假如空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金支付危机。个人账户做实，取决于“老人”和“中人”账户资金起源。因为“老人”和“中人”在旧体制下没有实施缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业超额利润上缴给国家，当职员生老病死时再由国家赔偿给劳动者。现在实施新养老保险制度，国家对这部分劳动者给予赔偿，在理论上是完全公平和合理。

　 (三)就业和失业保险问题

　 就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定大局。在以后若干年内，就业将成为影响中国社会发展最大难点。现在中国就业关键面临着来自城镇双重压力。据估量，现在中国每十二个月最多能够发明就业机会是 900 多万个，但竞岗人数是 20XX 多万。到 20XX 年 3月底，全国共有城镇登记失业人员 832 万，城镇登记失业率为 4.2%，但假如加上未登记实际失业人员，失业率可能超出 10% [7]。以后，还将有 1.5 亿-2 亿以上农村劳动力需要向非农行业和城镇转移。另外，下岗职员再就业问题已成为目前就业矛盾焦点。

　 (四)城镇贫困人口问题

　改革开放以来，在人民生活水平全方面提升同时，社会贫富差距也在扩大。现在中国人均 GDP 已超出 1000 美元，但收入差距不仅没有缩小，而且还在快速扩大。衡量收入不平等基尼系数已达成 045 左右，而且居高不下，城镇 20%富裕家庭拥有全部金融资产 67%以上，城镇实际收入和福利差距靠近 6 比 1，城镇平全部有 20 年收入增加距离。现在，中国已建立起了城市居民最低生活保障制度。

　 城市居民最低生活保障制度建立，对处理城市贫困人口生活起了关键作用。但现在最低生活保障制度仍存在部分问题，如资金起源不足，保障标准较低。全国低保整年支出约 150 亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高约 300 元到低不到 40 元不等，全国人均为 55 元 [8]。实施范围有限，仅限于城市低收入人群，广大农村贫困人口还未能包含其中。

　 (五)农村养老保障问题

　 农村养老保障问题一样是现在社会保障制度建设中一个难点。农村养老问题怎样处理，这是一个包含面很大问题。中国有 8 亿多农民，对农民养老问题不处理，就难以实现建立社会保障目标，也会对社会组成巨大不安全隐患。上世纪 80 年代农村经济体制改革以前，农民养老关键由农村集体组织负担了大部分责任，后伴随土地和收入分配旧体制瓦解，赡养老人责任又转由家庭来负担，但因为制度变迁，传统家庭赡养老人功效正逐步弱化，建立适合目前农村特点养老保障制度势在必行。

　(六)社会保障管理体制问题

　 现在，社会保障管理体制还存在很多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一管理体制。如养老保障问题，国企职员归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。因为众多机构共同行使社会保险职能，轻易造成多头管理、各自为政局面，既缺乏宏观协调，又缺乏综合平衡，同时，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。

　 三、未来发展几点思索

　 (一)以社会公平为基础标准，扩大社会保障范围

　 社会保障制度在社会发展中地位毋庸置疑。只有实施全覆盖、多层次社会保障制度，让全体社会组员全部能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中作用。所以，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革目标。在社会保险方面，应逐步将范围扩大到全部和用人单位建立劳动关系劳动者，包含灵活就业劳动者，并最终包含部分自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应该加大国家财政开支，建立完善对贫困居民救助制度，应深入放宽救助条件，提升生活困难补助标准，使社会贫困人口全部所以而受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中地位和作用，应改革现行福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民全部能够经过社会福利制度分享到社会发展结果。

　(二)以政府为主导，筹集社会保障基金

　 政府在社会保障制度运作中起主导作用。而社会保障制度运作必需有资金支持，必需在政府主导下筹集社会保障基金，应该采取多个方法充实社会保障基金。比如，经过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职员历史欠债。另外，还能够考虑其它方法来充实社会保障基金，如开征新税种，除已经开征利息税之外，还能够考虑开征消费税、遗产税等;还能够发行用于社会保障专题国债等，经过多个开源方法来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。

　 社会保障基金征缴是社会保障基金起源制度保障，需要在立法上对社会保障基金征缴给予规范，尤其是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金行为。在社会保障基金管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性前提下，应该尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率目标，需要加强对社会保障基金监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，能够采取信托投资方法来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立财产。另外，应该采取组合投资模式进行投资，以降低风险，又确保必需投资回报率，以确保社会保障基金安全和效率。

　 (三)以均衡发展为基础，加紧农村社会保障制度建立

　处理农村养老保障问题，应该依据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地域发展不平衡特点，应采取循序渐进标准来推行。就现在而言，在部分经济发达农村地域，能够经过引导、激励方法推行养老金计划，关键是要确定合理缴费百分比，提升养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作条件，以吸引更多参与者，待条件成熟后，逐步从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地域，还是应该以传统养老模式为主，继续实施农村五保户供给制度，同时强化家庭养老功效，达成一定经济条件后再实施养老金计划。在农村养老保障问题上，必需强调国家责任，对实施强制养老金计划，国家应该经过财政补助措施对农民发放养老补助，以推进农村养老保障制度实施。对于不含有实施条件实施养老金计划，国家应加大社会救助力度，以保障农民基础生存权实现。

　 (四)以依法治国为目标，加紧社会保障立法进程

　 中国社会保障制度改革已近 20 年，但社会保障立法还相对滞后。迄今为止，中国未颁布专门社会保障法或社会保险法，只颁布了部分国务院行政法规，这种立法滞后现实状况不符合中国社会保障制度快速发展需要。要完善社会保障制度，必需加紧社会保障立法步伐。当务之急是立即制订社会保险法，明确社会保险主体权利义务，使社会保险各项制度在法律强制性标准下有效运行。另外，还需制订社会救助法、社会福利法、社会保险基金管理法等。惟有加紧社会保障立法，

　才能愈加好地建立和健全社会保障制度，发挥其保障公民生存权、稳定社会秩序、促进经济发展功效，实现经济和社会协调发展。

　 注释:

　 [1]劳动和社会保障部 20XX 年第 1 季度新闻公布会，http：//.gov.cn。

　 [2]劳动和社会保障部 20XX 年第 1 季度新闻公布会，http：//.gov.cn。

　 [3]劳动和社会保障部 20XX 年第 1 季度新闻公布会，http：//.gov.cn。

　 [4]劳动和社会保障部 20XX 年第 1 季度新闻公布会，http：//.gov.cn。

　 [5]劳动和社会保障部 20XX 年第 1 季度新闻公布会，http：//.gov.cn。

　 [6] 20XX 年 12 月 17 日新华网：《教授解读 20XX 年中国社会发展 10 大问题和趋势》，http：//.com。

　 [7] 20XX 年 12 月 17 日新华网：《教授解读 20XX 年中国社会发展 10 大问题和趋势》，http：//.com。

　 [8]http：//.com.cn。20XX 年 3 月 25 日 11：38 中国新闻网。

　出处:《河南省政法管理干部学院学报》20XX 年第 5 期