[09届秋丰顺县电大行管,浅谈流动人口的权益保障,论文]丰顺县石远平

　 浅谈流动人口的权益保障

　09届秋 行管  何焱贤

　【摘要】随着我国社会主义市场经济的深入发展，流动人口规模持续扩大，流动人口的迅速增多为繁荣经济、丰富人民生活、促进经济发展发挥了重要作用。然而流动人口的种种合法权益：健康权、生命保障权、平等工作权等等却离他们那么遥远。对此，笔者认为应该从各方面入手，采取多种有力措施，保障流动人口的权益。

　【关键词】流动人口  权益  措施

　一、保障流动人口权益的现实意义

　（一）流动人口的基本状况

　1、流动人口的概念。所谓流动人口，通常是指在某一时间范围，居住地发生跨越一定地域界限而发生变动的人。

　2、流动人口数量庞大。

　从改革开放之初的几百万人，到1984年的2000万，又到1995年的8000万，再到目前的1.5亿左右。我国现阶段的国情决定今后流动人口还会继续增长。按着国家有关部门的规划，2020年，我国城市化水平将达到60％的水平，即城市人口将从目前的5.8亿增加到8.5亿，净增加2.7亿，每年平均增加2200万左右。[1]

　3、流动人口是城市中的弱势群体。

　流动人口大多分布在城乡结合部或者“城中村”，形成低层次经济圈和生活链。由于现有户籍制度与城市各项政策的影响,即便在同一区域中流动人口与城市居民也形成相对隔离的两个群体，在经济利益、社会交往上形成两个互不相同的体系,造成心理与文化上的隔离与互不认同。所以，如何增强政府管理的有效性和公共服务的可及性，促进流动人口和户籍人口的融合就成为做好流动人口管理和服务的关键。此外，流动人口以非正规就业为主，收入偏低。与城市非农业户籍的人口相比，流动人口，特别是农民工一般是在工资较低、工作条件差、就业不稳定、无医疗保险、无社会保障、无升迁机会的城市非正规部门就业。在某种程度上说，流动人口是弱势群体，需要特殊的保护。

　（二）保障流动人口权益的意义

　    1、保障流动人口权益是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国流动人口以农民工为主体，规模庞大、分布广泛，他们收入低、保障弱，脱离了地缘、亲缘的社会支持系统，在城市时刻面临着找不到工作、失业、财务丢失、伤病等风险，有时候还成为偷盗、诈骗、抢夺、伤害等不法侵害的对象。这些人几乎随时都有可能面临各种困境和威胁，很容易陷入身无分文、举目无亲、生活无着的境地。政府和社会的救助，能够使其人身最基本的生存和生活权益得到一定保障，有利于缓解社会矛盾，构建和谐社会。

　2、保障流动人口权益是促进农民全面发展的需要。流动人口多数来自社会经济发展落后的农村地区，如何把农村人力资源转化为人力资本是新农村建设的关键环节。大量农村人口进入城市，开阔了眼界，更新了观念，适**市和工业文明，适应现代文明的生产生活方式，受到了教育，增加了收入，提高了素质，提高生存和发展能力，培养和造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，促进了人的全面发展。

　3、做好流动人口服务和管理是统筹解决人口问题的必然要求。流动人口事关稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口大国向人力资本强国转变战略目标的实现，是我国当前和今后一个时期统筹解决人口问题的重要任务之一。各地统计显示流动人口计划生育是薄弱环节，流动人口违法生育现象突出，约占违法生育总量的

　60%-80%。

　二、现行流动人口的权益保障措施的进步与局限

　（一）进步性

　    1、我国现行流动人口社会保障机制是2003年6月20日国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，办法较建国以来不同时期多次颁布的救助管理办法有明显的进步，即由强制性的收容遣送转变为关爱性的救助管理。这体现了社会的进步和政府执政理念的转变，由过去的权力政府，强调控制、管理，转变为责任政府、服务政府。[2]

　2、《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，地方各级人民政府要建立流动人口、农民工服务和管理工作的经费保障机制，将涉及劳动就业、计划生育、子女教育、治安管理等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。这使得流动人口、农民工的各项保障有了财政保障。

　3、《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，建立统一管理，优质服务的新体制，将流动人口服务和管理作为一项重要任务，纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划。这使得流动人口的权益保障有了明确的目标和方向。

　（二）局限性

　    1、缺乏必要的全国统一的流动人口管理的法律法规。目前，我国在流动人口的管理法律中地方性法规、地方政府规章居多，缺乏全国统一的管理标准。我国现行的涉及流动人口管理主要的法律法规，除对流动人口必须携带居民身份证或其他合法有效能够证明其身份的证件的规定有全国性法律《中华人民共和国居民身份证法》予以规范外，流动人口的其他管理规定或者是由公安、劳动与计划生育等部门以部门规章的形式发布，如公安部的《暂住证申领办法》、《租赁房屋治安管理规定》等；或者由省市地方人民代表大会及其常务委员会和地方人民政府以地方性法规和地方政府规章的形式来发布，如北京市人大常委会制定了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，北京市政府据此分别就外地来京人员户籍管理、住房租赁、务工经商管理、计划生育管理等各方面均制定了相关管理规定等，其他各省也大多如此。这样直接导致的结果就是地方与地方之间对流动人口管理规定存在地方性差异，各地有各自的管理标准，无法统一起来。

　   2、制度层面还存在二元性。长期以来，我国经济制度改革先行，而其他许多制度层面的改革没能统筹、系统、协调地进行，已经逐步成为人口流动的阻力。最主要表现在两个方面。一是户籍制度至今没有突破。中国许多制度是与户籍制度挂钩的，没有城市户口，就失去很多城市居民待遇的“资格”。比如，子女入学问题、享受最低保障问题，等等；二是社会保障制度，农村居民流动到城市享受不到养老保险、失业保险、医疗保险等方面的社会保险制度待遇。而且，跨城乡、跨地区的社会保障制度还没有衔接好。例如，在没有实现全国统筹的情况下

　,社会养老保险异地转移的问题还没有解决。此外，诸如劳动就业制度、人事制度、教育制度、财政制度、住房制度、生育制度等等，都还存在城乡二元的特点，是人口流动的障碍。

　    3、服务和管理缺乏制度性的保障。上文提到了建立流动人口、农民工服务和管理工作的经费保障机制，但是，因为中央财政预算没有示范作用，地方没能很好执行这一规定，许多地方没有合理核定流动人口服务和管理成本，没有将此项经费纳入或足额纳入正常的财政预算支出范围，造成服务管理经费严重不足。在资源配置方面，也还是沿用户籍人口数进行核定，而没有充分考虑人口流动的因素。例如，避孕药具按照户籍人口数进行配置，流出地用不完，而流入地不够用，因此，无法实现公共服务的均等化。

　    4、政策层面还存在冲突性。尽管地方政府试图建立“政府主导，统筹协调，部门配合，齐抓共管”的一盘棋格局，但是由于国家层面没有权威的流动人口服务管理领导协调机构，没有专门办事机构，部门职责不明确，因此，部门之间信息不对称，加之缺乏有效的沟通机制，导致政府各部门服务和管理没能形成合力，出台的相关政策有些重叠，甚至互相“制肘”，而有些政策则是空白，弱化了流动人口服务和管理，同时增加了部门协调的难度。

　三、改革与完善流动人口权益保障的措施

　（一）健全全国性流动人口管理的法律法规。

　法律是维护社会秩序的有力武器,也是保障公民权利实现的最后一道防线。目前，流动人口管理法规繁杂，且不同效力等级的法规在处罚种类、幅度有矛盾之处，不便执行。为了使流动人口的管理人员有法可依，增强他们的执法信心和决心；必须由全国人大或常委会制定一部统一的《流动人口管理法》，完善流动人口管理法律，提高立法层次，规范管理行为。对流动人口管理中涉及的社会治安管理、计划生育、劳动和社会保障等问题明确相关部门、单位和个人的权利和义务，在加强管理同时突出对流动人口权利的维护，制定《流动人口流管理法》时要结合户籍改革立法,对流动人口入住城市、子女教育、权益保障、计划生育、社会治安和享有 政治 权利等方面的权利和义务以法律的形式予以明确。使流动人口正确行使个人权利,履行个人义务。严禁从本地区、本部门利益出发，制定出台对流动人口就业、子女入学等方面带有限制性、歧视性政策，使流动人口能真正享有宪法和法律赋予的各种权利。要对各地针对流动人口的政策和法规进行清理,及时废除过时的法规,取消带有歧视性的政策。

　（二）逐步改革城乡分割的二元户籍制度，消除城乡居民户口差别。

　随着我国社会主义市场经济的完全确立，农村剩余劳动力由第一产业向第二、三产业转移，农村人口城市化已成为一种必然趋势。但现行的城乡分割的二元户籍制度给农村人口的城市化造成了极大障碍，严重阻碍了城乡一体化市场经济形式的确立和发展，越来越显示出对流动人口的不合理限制和歧视，引发了流动人口与城市居民的对立情绪，伤害了流动人口及其后代的感情[3]。因此，应加快户籍管理立法，逐步取消现行的二元户籍制度，取消户口特权，逐步实行统一居民身份的一元户籍制度，城市居民和农村居民只有居住地、工作地以及职业的不同，而不存在社会等级与经济地位的差别。在政策上保障流动人口与城市居民在国民待遇上的一致性，就可以从制度上消除城乡间的不平等因素，使流动人口在维护自身权益时更加理直气壮，更加自觉。

　（三）完善体制，建立国家层面的权威机构，统筹协调各项服务和管理政策。

　建国以来，我国一直实行户籍人口、流动人口“分立并行”的管理体制，政府服务管理的重点放在户籍人口身上。随着形势发展变化，这种“分立并行”、地区和部门之间缺乏协作配合的管理体制，日益显现出条块分割、多头管理、权责分散的弊端，难以适应加强流动人口服务管理的要求。目前流动人口的服务和管理中出现很多矛盾和问题，主要原因就是改革不到位、体制不完善、机制不健全的集中反映。因此，要加快要建立“统一管理，优质服务”的新体制，应在总结各地流动人口服务管理体制改革的经验的基础上，首先在国家层面成立强有力的人口服务管理的综合协调机构，切实加强流动人口服务和管理的总体部署和综合协调，才能真正建立和完善流动人口公共服务和公共管理体系。

　（五）以构建和谐社会为目标，逐步解决流动人口中的弱势群体问题。

　从源头上，各地必须切实负起责任，完善农村社会保障制度，加快农村社会救助制度建设，以保障贫困人口的最基本生活。同时，加大扶贫力度，通过各种途径帮助、引导有一定劳动能力的贫困人口走上自食其力的道路。在城市，应当逐步给予符合相关条件的进城农民以市民待遇，建立统一的劳动力市场，降低他们在城市就业的门槛；而当他们失业或陷于生活无着时，纳入城市社会救助制度的覆盖范围。在此基础上，我国应进一步完善流动人口的基本生活、医疗、工伤、教育 、养老保险等各方面的社会保障制度，实现各种制度的有效衔接，建立起公正、积极、高效的社会救助体系。

　（六）强化政府服务职能，努力为流动人口创造一个公平的环境。

　流动人口问题是关系和谐社会建设的一个重大问题，其解决的主体是政府。因此，政府要发挥主导作用，高度重视流动人口权益保障，将其纳入政府创建和谐社会的重要工作之列。

　第一，是树立正确的政绩观。保护劳工的合法权益，历来是负责任的各国政府及各国劳动法所奉行的主旨。因此，我国要建立起保障劳工合法权益、促进和谐社会建设的长效机制其关键在于培育和履行公权行使者的责任政府理念。对政府部门及官员的政绩考核，不能仅仅着眼于经济发展方面，还要评定其处理解决劳工、环保等诸多社会问题的责任心、能力和水平。

　第二，是增强政府服务意识，落实“以人为本”理念。对流动人口的权益保障和管理责任要落实到流出地和流入地政府。流出地政府要对本地的劳动力资源进行认真分析研究，尽可能科学安排，吸收一些劳动力就地择业。对外出人员要依靠农村组织及时登记，掌握外出人员数量、基本流向和个人情况等。通过广泛收集外地劳动力需求信息，建立针对外出人员的服务体系，开展一些必要的劳动技能、法律知识和城市生活常识的培训，提供必要的就业信息，提高就业能力和流动的组织化程度。流入地政府要针对本地流入人员的数量、用工条件和用工种类向社会发布，为外来人员提供就业服务。流出地政府和流入地政府要加强配合，加强信息交流，有针对性地开展服务。政府要严肃查处企业向劳工收取押金、保证金等不合理费用和扣押劳工身份证件的行为，规定因企业自身原因提前解除劳动合同时，企业必须给劳工支付补贴

　 [4]。

　（七）充分发挥村（居）民自治机制的作用，增加强对流动人口管理的约束使用。

　村（居）委会是由村（居）民组织进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在加强村（居）民管理方面丰着独特的作用，充分发挥其作用，进一步加强流动人口计划生育管理，在制定村（居）居自治章程时，将流动人口计划生育管理内容纳入其中，充分发挥广大群众自我管理、自我服务的作用。

　解决流动人口问题的最根本之道，则在于加快社会结构的转型，实现 工业化和城市化，从根本上解决“三农”问题，并在健全社会主义市场经济体制的同时，通过完善基于公平和公正的社会政策，普及国民待遇原则，维护农民的合法权益，将贫富差距和城乡差距控制在适度的范围内。

　参考文献:

　[1] 国家统计局，《中国统计摘要》，中国统计出版社，2008年。

　[2] 孙志祥，《流动人口社会救助问题研究》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》，2007年01期

　 [3] 张奋成，李波阳，《城市流动人口的民本管理探讨》[J]，社科纵横，2006

　[4] 阚巍，《 农民工权益保障的路径选择》[J]，中共贵州省委党校学报，2006，