某某省某某市某某区西地满族中学PPP项目财政承受能力论证报告

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　 某某区西地满族中学 PPP 项目

　财政承受能力评价报告

　某某 区西地满族中学

　PPP 项目

　财政承受能力评价报告

　编制机构：

　某某

　2017 年

　2 月 月

　目

　录

　第一章

　项目基础信息

　................................ ................

　1 一、项目基本情况 ............................................. 1 二、项目经济技术指标 ......................................... 4 三、项目公司股权情况 ......................................... 7 第二章

　风险分配基本框架

　................................ ...........

　8 一、项目风险分配原则 ......................................... 8 二、项目风险分配建议 ......................................... 9 第三章

　财政承受能力论证

　................................ ...........

　10 一、责任识别 ................................................ 10 二、支出测算 ................................................ 12 三、财政支出基数 ............................................ 13 四、财政补贴支出比例 ........................................ 13 五、行业和领域均衡性分析评估 ................................ 14 六、论证结论 ................................................ 15 第四章

　报告编制的主要政策依据

　................................ .....

　16 附件一：财政责任识别与支出测算一览表

　..............................

　19

　1

　第一章

　项目基础信息

　一、项目基本情况

　（一）项目简述

　1、项目名称

　某某区西地满族中学 PPP 项目（下称“本项目”或“项目”）。

　2、项目性质

　本项目为新建项目，拟采用 PPP 模式，具体以“建设-运营-移交

　（BOT）+使用者付费+财政补贴”模式进行运作。

　3、项目周期

　项目全生命周期 10 年，其中建设期 2 年，运营期 8 年。

　4、项目投资规模

　项目总投资 17,001.15 万元，其中：工程费用 11,378.19 万元，其

　他费用 1,137.19 万元，设备购置费 3,860 万元，预备费 625.77 万元。

　5、项目实施机构

　依据工作职能，承德市某某区人民政府授权承德市某某区教育局

　（以下简称“教育局”）作为项目实施机构，负责代表政府与中标社会资本签约，承担项目实施方案编制、招标前手续办理、招标、项目实施监管、设备采购监督、造价控制、结算初审等职责。未来由项目公司具体负责项目的投资、融资、建设及运营维护等工作。

　6、项目运营模式

　2

　项目建成投入使用后，项目公司将本项目资产委托给满族中学为教育办学用途。教学等核心任务由满族中学承担，包括负责教学管理、教师工资支付等等。非教学业务由项目公司承担，项目公司负责物业管理、校园维护、食堂运营、校园商业开发、商铺出租等。

　（二）项目建设的必要性

　西地满族中学建于 1949 年，占地面积 15,340 平方米，建筑面积

　5,200 平方米。西地乡于 2009 年 8 月划归某某区以来，随着城镇一体化进程的迅猛发展，居住人口急剧膨胀，学校负荷不断加重，根据学区划片规划以后初中每年入学人数约 900 人。

　校园周边环境差，道路狭窄，门口就是公路，对面是附近的居民区，过往车辆又较多，学生进出学校存在着重大的安全隐患。由于学校紧邻承钢，粉尘污染噪音污染特别严重，已经严重危害到师生的身心健康。

　校园面积狭小，又没有标准的运动场地，每到雨雪天气，操场泥泞不堪，学生做课间操、上体育课、课间活动、开运动会都没有办法进行。

　教学楼及教学辅助设施落后老化。现有的设备已满足不了教学日益发展的需要。教学用房及办公用房十分紧张，学校现建筑物中，达不到抗震、设防标准及防灾要求。砖混结构教学楼，是预制板楼面， 有几处出现裂缝。学校围墙年深日久，风侵雨蚀，漏雨现象日渐蔓延， 墙体裂缝日增，给师生的生命和正常教学造成很大的威胁。给家庭和

　3

　社会造成不可估量的不和谐隐患。严重制约了学校的发展。

　校园四周居民房密集，把学校包裹得像一个围城，居民上下班与学校上下学时间相冲突，严重影响学生的生命安全。

　鉴于这些情况，异址重建学校是化解学校生源陡增压力，减轻学校负荷，解决区域教育薄弱，使学校均衡发展的不二选择，更能有效解决学区招生范围的学生就近读书的难题。大幅度提高某某区的教育教学水平，将起到决定性的作用。

　（三）项目提供的公共产品和服务内容

　本项目提供的公共产品主要是新建九年一贯制学校一所，包括教学楼、综合实验楼、食堂、宿舍楼、配电室、供热加压站、室外厕所、体育器材室、小学部综合楼、传达室及其他附属工程。

　本项目提供的服务内容指项目公司在运营期内，通过对非教学业务的承担，提供物业管理、校园维护、食堂运营、校园商业开发、商铺出租等，其中校园商业开发仅指为了满足学生需求的超市、理发店、商铺等商业开发，不得进行面向社会需求的大规模商业开发项目。

　（四）项目采用

　PPP 模式运作的必要性

　本项目采取 PPP 模式，不仅可以减轻承德市某某区政府的资金负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，有利于项目的总体规划和监管；对社会资本来讲，拓宽了社会资本发展空间， 进一步激发非公有制经济的活力；对社会公共服务来讲，通过“专业 的人做专业的事”，提高公共产品供给效率和服务质量。

　4

　PPP 模式与传统政府采购模式相比，可以在一定程度上优化项目的风险分配。在传统政府采购模式下，由于决策及其它原因，经常导致政府分担较多的风险。在 PPP 模式下，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，通过合作各方平等协商，有利于在政府和社会资本之间形成合理的风险分配机制。

　同时，PPP 模式也可以在一定程度上提高项目的运营效率。传统政府采购模式将建设和运营分别交给不同的机构来负责，而 PPP 模式的建设和运营由社会资本组建的或社会资本与政府方合资组建的项目公司来统一负责，这也有利于降低运营成本、提高服务效率。

　（五）项目采用

　PPP 模式运作的可行性

　自财政部发布第一份针对 PPP 的正式文件《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财经〔2014〕76

　号文）开始，某某院、财政部、发改委，各级地方政府连续发布了一系列 PPP 文件，总体来看，政府对于 PPP 模式的推广势在必行，PPP 模式或将是未来城镇化建设的主流融资渠道之一，其对缓解地方政府财政压力、减轻地方债务风险的作用不可低估。本项目采用 PPP 模式符合国家及地方政府的政策导向。

　二、项目经济技术指标

　（一）项目区位

　本项目位于承德市某某区西地乡冯营子村，东临西地新村，西至规划道路，南至规划道路，北至现状自来水公司水厂，交通便捷，适

　5

　于教学。

　（二）项目建设内容

　项目将建设一所九年一贯制学校。

　（1）项目总用地面积 62,416.3 平方米（折 93.62 亩），其中：

　建筑占地面积 8,988 平方米，绿化面积 12,483 平方米，塑胶运动场面

　积 16,471 平方米，路面硬化面积 24,474.3 平方米。

　地上机动车停车位 106 个，中学部非机动车停车 875 个。

　（2）项目总建筑面积为 36,248.8 平方米，项目地上总建筑面积

　为 35,197.8 平方米（包括：教学楼 14,999 平方米，综合实验楼 3,700

　平方米，食堂 2,397 平方米，男生宿舍楼 4,150 平方米，女生宿舍楼

　4,097 平方米，配电室 150 平方米，供热加压站 152 平方米，室外厕

　所体育器材室 258.7 平方米，小学部综合楼 5,273.2 平方米，2 个传达

　室 20.9 平方米），地下建筑面积 1,051 平方米。

　项目建成后，小学部容纳 810 名小学生，18 班（每班 45 人）及

　43 名教职工人员，中学部容纳 3,000 名中学生，60 班（每班 50 人）

　及 222 名教职工人员。小学部师生比例为 1:19，中学部师生比例为 1:13.5。

　（三）投资规模

　项目总投资 17,001.15 万元，其中：工程费用 11,378.19 万元，其

　他费用 1,137.19 万元，设备购置费 3,860 万元，预备费 625.77 万元。

　6

　（四）主要产出说明

　本项目主要产出包括直接产品和可提供的服务。

　直接产品指具有独立使用功能、验收合格的单项工程，包括教学楼、综合实验楼、食堂、宿舍楼、配电室、供热加压站、室外厕所、体育器材室、小学部综合楼、传达室及其他附属工程。

　可提供的服务指项目公司在运营期内，通过对非教学业务的承担， 提供物业管理、校园维护、食堂运营、校园商业开发、商铺出租等， 其中校园商业开发仅指为了满足学生需求的超市、理发店、商铺等商 业开发，不得进行面向社会需求的大规模商业开发项目。政府或其指 定授权机构则负责对其进行监督，对其提供服务的质量进行评价。

　（五）项目资金来源

　（1）项目投资资金来源

　根据《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51 号）的最低资本金比例要求，投入资本金至少应达到项目总投资（不含政府为本项目拨付的建设投资补贴资金）

　的 20%。本项目注册资本金为总投资额的 20%，为 3,400.23 万元，招标完成后可再按工程的实际清单造价计算注册资本金金额。中标社会资本负责筹集资本金，剩余 80%的资金缺口由项目公司自行解决。建设期利息由社会资本承担，不计入建设成本。

　（2）项目运营收入资金来源

　本项目运营收入主要为食堂租金、校园商业租金。

　7

　三、项目公司股权情况

　 本项目拟设立项目公司，由项目公司负责项目的投融资，建设， 运营，并在 PPP 项目合同约定的特许经营期满后，将项目所有资产无偿移交给政府指定机构。

　项目公司由社会资本出资设立，注册资本金全部由社会资本出资， 社会资本享有项目公司 100%的股权。

　8

　第二章

　风险分配基本框架

　一、项目风险分配原则

　（一）风险最优分配原则

　PPP 模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本，在风险转移水平由低至高的区间内，寻找一个最优风险转移水平， 使项目可实现价值最大化。

　在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该风险的权利。

　（二）风险与收益对等原则

　 PPP 项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。合同条款中既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。

　（三）风险可控原则

　应该按照项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险， 以保证双方合作关系的长期持续稳定。

　9

　二、项目风险分配建议

　按照风险分配的上述基本原则，以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：

　 表 2-1 风险分配建议表

　1、组织机构风险、施工技术风险、工程建设、项目融资风险、资金风险、财务和运营风险由社会资本承担。

　2、法律、政策变更和最低需求风险等由政府承担。

　3、不可抗力等风险由政府和社会资本共同合理承担。

　编号

　风险种类

　风险承担方

　1 组织机构风险 社会资本 2 施工技术风险 社会资本 3 工程建设风险 社会资本 4 融资风险 社会资本 5 资金风险 社会资本 6 法律、政策风险 政府 7 财务和运营风险 社会资本 8 最低需求风险 政府 9 不可抗力风险 政府和社会资本共担

　10

　第三章

　财政承受能力论证

　为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。

　一、责任识别

　在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务， 财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。

　（一）股权投资支出责任

　股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。

　本项目项目资本金中，完全由社会资本筹集。故政府不承担股权投资责任。

　（二）运营补贴支出责任

　运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。

　本项目中，回报机制由政府付费和使用者付费组成，其中，政府按照设施使用的绩效考核情况分期支付财政补贴。

　（三）风险承担支出责任

　风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任，政府需要按照风险分配框架承担部分项目风险。

　由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风

　11

　险进行分类，采用分类比例法进行测算。

　第一类可转移风险包括：项目建设运营期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，此类风险主 要由项目公司承担。

　第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和社会资本共担的风险。

　第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。

　（四）配套投入支出责任

　配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等等。

　本项目配套投入支出责任主要指项目前期手续办理、项目建成后 满族中学的搬迁等等，由于采用对工程实施 BOT 建设完成并整体运营， 为降低项目运营成本支出，减少社会资本负担，已经到位政府投入， 不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。

　项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单，作为合同附件， 用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。

　12

　二、支出测算

　（一）股权 投资支出

　本项目资本金全部由社会资本以自有资金出资，故政府无股权投资支出。

　（二）运营补贴支出

　根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金〔2015〕21 号）文件，本项目财政补贴为可用性付费和绩效付费，在项目运营期内，由财政局根据绩效考核情况及合同约定向项目公司按期支付财政补贴。

　（三）风险承担支出

　由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。

　第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，此类风险主要由项目公司承担，故此类风险不需政府承担。

　第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和社会资本共担的风险，按照项目建设投资和运营成本的 1%考虑，社会资本和政府各分担 50%。

　第三类不可转移风险包括：项目公司在运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支 出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营

　13

　成本 5%考虑。

　14

　（四）支出测算结果

　财政责任支出按照上述各项进行分析统计。具体数值参见附件一 （财政责任识别与支出测算一览表）。三、财政支出基数

　通过对某某区财政一般公共预算支出进行统计分析，预测在未来十年中，每年某某区一般公共预算支出的年增长比例应为 10%，并按照增长比例测算项目全生命周期周期内一般公共预算支出。

　基础数值从某某区财政局发布的预算执行情况和预算草案报告中提取。测算过程中，2017 年测算值按照 2016 年额度增长 10%计算， 2018 年至 2026 年每一年按照前一年增长 10%计算。

　 表 3-1 某某区一般公共预算支出测算分析表

　四、财政补贴支出比例

　对 PPP 项目责任支出总额与财政一般公共预算支出总额进行对比测算，计算得出运营期内财政补贴支出比例。截至目前，某某区实施PPP 项目有滦河支流城区段水生态治理工程PPP 项目和某某区城市

　 分析期间

　一般公共预算支出决

　 算（万元）

　分析期间

　 一般公共预算支出决

　 算（万元）

　 2017 年

　 116,402

　2022 年

　 187,467

　2018 年

　 128,042

　2023 年

　 206,213

　2019 年

　 140,846

　2024 年

　 226,835

　2020 年

　 154,931

　2025 年

　 249,518

　2021 年

　 170,424

　2026 年

　 274,470

　15

　污水处理厂经营权转让、提标改造工程 PPP 项目。

　本次 PPP 项目支出责任总额按照前述项目中财政一般公共预算支出责任和本项目的财政一般公共预算责任支出之和计算。

　 表 3-3 财政预算支出能力评估表

　 五、行业和领域均衡性分析评估

　 该项目属于公用基础设施，是公共服务领域的 PPP 项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，垃圾处理、污泥处置、供水、供热、供气、城市景观等均可适应 PPP 模式建设。

　 年度

　财政一般公共预算支出总额

　 （万元）

　其他项目支出责任合计

　（万元）

　 本项目

　支出责任

　 （万元）

　 PPP 项目支出责任总额

　（万元）

　PPP 项目支出比例

　 2017 年

　 116,402.00

　3,393.00

　32.85

　3,425.85

　2.94%

　2018 年

　 128,042.20

　776.00

　52.15

　828.15

　0.65%

　2019 年

　 140,846.42

　776.00

　2,328.33

　3,104.33

　2.20%

　2020 年

　 154,931.06

　776.00

　2,397.93

　3,173.93

　2.05%

　2021 年

　 170,424.17

　776.00

　2,469.63

　3,245.63

　1.90%

　2022 年

　 187,466.59

　776.00

　2,543.47

　3,319.47

　1.77%

　2023 年

　 206,213.24

　776.00

　2,619.54

　3,395.54

　1.65%

　2024 年

　 226,834.57

　776.00

　2,697.88

　3,473.88

　1.53%

　2025 年

　 249,518.02

　776.00

　2,778.57

　3,554.57

　1.42%

　2026 年

　 274,469.83

　776.00

　2,861.69

　3,637.69

　1.33%

　16

　目前承德市某某区签约 PPP 项目数量有限，整个公共服务领域还有很大的发展空间。

　六、论证结论

　依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十六条，“财政预算支出能力评估，原则上，应确保在所有 PPP 项目的全生命周期内，每一年的 PPP 项目的支出责任占全年财政支出的比例不超过 10%。” 依据某某区财政决算的平均值和平均增长比例预算在项目建设期和运营期内，PPP 项目总支出不超过某某区一般性公共预算支出的 10%，在财政承受能力范围内，项目适宜采用 PPP 模式。

　17

　第四章

　报告编制的主要政策依据

　1、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（某某院令第 613

　号）

　2、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委 25 号令）

　3、《某某院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27 号）

　4、《某某院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13 号）

　5、《某某院办公厅关于政府向社会力量购买服务指导意见》（国办发〔2013〕96 号）

　6、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

　（财金〔2014〕76 号）

　7、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号）

　8、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕

　113 号）

　9、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕

　215 号）

　10、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

　（发改投资〔2014〕2724 号）

　18

　11、《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金〔2015〕21 号）

　12、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29 号）

　13、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》

　（财金〔2015〕57 号）

　14、《财政部关于印发〈PPP 物有所值评价指引（试行）〉的通知》（财金〔2015〕167 号）

　15、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92 号）

　16、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）

　19

　附件一：财政责任识别与支出测算一览表

　单位：万元

　序号

　项目

　 建设期

　 运营期

　 2017 年

　 2018 年

　 2019 年

　 2020 年

　 2021 年

　 2022 年

　 2023 年

　 2024 年

　 2025 年

　 2026 年

　 一

　股权投资支出

　-

　 -

　 -

　 -

　 -

　 -

　 -

　 -

　 -

　 -

　 二

　运营补贴支出

　-

　 -

　 2,320.23

　2,389.84

　2,461.53

　2,535.38

　2,611.44

　2,689.78

　2,770.48

　2,853.59

　三

　风险承担支出

　32.85

　52.15

　8.09

　8.09

　8.09

　8.09

　8.09

　8.09

　8.09

　8.09

　四

　财政支出合计

　32.85

　52.15

　2,328.33

　2,397.93

　2,469.63

　2,543.47

　2,619.54

　2,697.88

　2,778.57

　2,861.69

　 19