谈改进派驻纪检监察机构工作措施和办法

　 谈改进派驻纪检监察机构工作措施和办法

　一、纪检监察机关的领导体制与工作机制

　回顾党的历史，纪检机关的产生与组成经历了两个发展阶段：即早期的在同级党的代表大会上选举产生和“七大”以后的在同级党的委员会全体会议上选举产生。

　　在领导体制方面，随着监督工作的逐步深化以及客观形势的发展需要，纪检机关的领导体制也由1980年前的在同级党委领导下开展工作的单一领导体制改为十二大党章确立的受同级党委和上级纪委领导的双重领导体制。合署办公后，中央一级的领导体制为：中央纪委受党中央领导，监察部受国务院领导。地方各级纪检监察机关实行“双重领导”体制。即：党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会受同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导；县级以上行政监察机关受本级人民政府和上级纪检监察机关双重领导。对地方各级监察机关而言，组织管理上的双重领导体制决定了工作管理和干部管理上的多重或双重关系。就工作管理而言，地方各级纪检监察机关的工作部署，向同级党委、政府和上级纪检监察机关报告工作。就干部管理而言，实行的是双重管理体制。具体执行中因层级和范围的不同，实行的是一方为主，一方为辅的管理方式。十四大后随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入推进，在反腐败领导体制和工作机制上实行党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与的领导体制和工作机制。在实行党风廉政建设责任制和建立健全惩治预防腐败体系工作中实行党委(党组)组织负责，纪检监察机关(机构)协调参与的工作管理机制。在强化监督措施上建立了五项制度，即巡视制度、纪检机关对同级党委及其成员的初核制度、下级纪检机关向上级纪检机关工作报告制度、主要领导干部提拔任用前征求纪检机关意见制度和纪检干部调动前征求意见制度。

　二、派驻纪检监察机构的设立、组织管理方式及所承担的主要职责任务

　(一)派驻纪检监察机构的设立与组织管理方式。回顾纪检监察工作的发展历程，最早提出派驻管理体制的是党的八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》。该决定明确，各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委和监察委员会直至中央反映情况，检举党员的违法乱纪行为，并规定中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，由中央监察委员会直接领导，各地在必要时也可照此办理。这一规定首次明确了纪检监察机关与派驻机构的直接垂直领导关系，从管理体制上初步探索了强化监督的新方式。纪检监察机关恢复重建后，根据监督工作的需要，“十二大”通过的新党章规定，中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。这为派驻纪检监察机构实行双重领导管理体制奠定了基础。纪检、监察机关合署办公后，派驻纪检组和派出监察机构也实行了合署办公，在组织管理方式上实行双重垂直管理体制，即分别受上级纪律检查机关和行政监察机关的领导，干部管理以上级纪检监察机关为主。

　　(二)派驻纪检监察机构的主要职责任务：由于派驻纪检监察机构是合署后的纪检监察机关的派出组织，工作中承担着纪律检查和行政监察双重职能。主要为监督检查驻在部门及其所属系统执行党的路线、方针、政策和决议情况，遵守国家法律、法规和执行人民政府决策情况。在党章和《行政监察法》规定范围内，对驻在部门党组(党委)及其领导成员和其他领导干部实行监督；协助驻在部门党组(党委)抓好党风廉政建设、纠正部门和行业不正之风，会同有关部门对党员、干部进行党纪、政纪教育；监督、检查驻在部门及其所属系统党风廉政建设执行情况；督促、协调驻在部门研究制定本系统、本行业预防和治理腐败的措施；受理对检查、监察对象的控告及其申诉，调查处理检查、监察对象违反党纪、政纪的案件；上级纪检监察机关、驻在部门党组(党委)、行政领导班子交办的其他事项。

　　(三)当前派驻机构工作管理中存在的现实具体问题。一是管理体制不协调，统管工作不全面、不到位。主要表现为各级纪检监察机关普遍实行的是双重管理体制，派驻纪检监察机构作为派出纪检监察机关的职能延伸、监督前哨，在管理体制上却实行的是单向垂直管理体制，与驻在部门的关系体现为监督与协助关系；虽然从理论上讲，这种管理体制有助于增强派驻机构的独立性，提升派驻机构的责任意识和监督意识，强化监督效果，但由于实际工作中派驻机构与驻在部门存在事实上的领导与被领导关系，纪检组长是驻在部门党组领导下的一名党组成员，而派驻监察机构相当于驻在部门的一个内设机构，这种管理体制，实际上很难达到理想效果，加之派驻纪检监察机构及人员的许多具体事项如业务指导、日常工作考核、干部成长进步与个人培训发展、党团组织活动、退休管理服务、后勤物质保障等全部依靠驻在部门等，导致与驻在部门的依附关系无法切断，实际执行效果大打折扣。二是人员少、任务重矛盾突出。由于派驻纪检监察机构承担着党纪监督和行政监察的双重职责，同时还要协助驻在部门开展党风廉政建设和反腐败工作、完成上级纪检监察机关、驻在部门党组交办的各项工作任务，在人员编制极为有限的情况下，往往疲于应付日常事务，很难集中精力深入开展监督检查工作，职能作用难以充分有效发挥。三是由于职责定位模糊，工作中存在被迫大包大揽，越俎代疱现象。虽然中、省两级都对派驻纪检监察机构的工作职责、任务进行了规定，但由于没有较为系统全面的管理制度和规范条例，多重监督主体在监督职责划分上存在交叉重叠、职责界限不清现象，致使派驻纪检组在具体工作中不得不承担了大量本应由其他管理职能部门承担的监督职能、任务，既加大了派驻纪检组的监督责任风险，也影响了自身本职工作的深化细化。

　三、对目前管理体制下改进派驻纪检监察工作的建议

　针对当前派驻纪检监察机构在组织管理、人员编制及实际工作中存在的现实具体问题，在不改变现有管理体制和机构编制的情况下建议采取以下措施强化对派驻纪检监察机构工作的管理：

　(一)在派驻机构的职能定位上：针对当前党风廉政建设和反腐败工作中多部门履行管理监督职能的实际以及各级纪检监察机关与派驻机构在机构设置与人员编制、干部配置上的巨大差距，重新确立制定派驻纪检监察机构在当前形势下的工作职能定位及所承担的具体职责、目标、任务，明确派驻机构与其他管理监督部门在履行职责、承担相应工作任务上责任划分并以条例、制度、规章的形式确立下来，以便工作中有章可循、有尺可量、有责可追。

　　(二)在工作的组织管理上：1．进一步规范完善派出纪检监察机关与派驻机构在组织管理、业务指导、后勤保障、日常工作联系交流、工作效果考核评定等方面的相关管理制度措施，以利于派驻机构解除后顾之忧，放心大胆地开展执纪监督工作。2．整合资源，改进监管方式，提高监督质量效果。根据行业特点和业务性质，可适当对现有派驻机构资源配置进行调整组合，也可参照目前一地方试行的片派驻管理模式，对部分业务相近的派驻纪检机构进行集中统一连片管理。此外，还可借鉴其他监督方式如巡视制度等的优势开展多侧面多角度立体监督。

　　(三)在监督的重点方式上：鉴于派驻的力量所限，当前重点加强对驻在部门党组执行党的政治纪律情况的监督检查，坚决纠正违背科学发展观的行为，保证中央和省委的重大决策部署得到贯彻执行。在监督策略和方式上要以督促落实驻在部门党组健全完善自我约束机制，贯彻执行民主集中制，强化惩防体系建设为目标，围绕选拔任用干部、畅通监督渠道、重大事项民主公开、领导干部执行廉政纪律情况等重点环节开展监督检查，突出抓好驻在部门党组贯彻落实党风廉政建设责任制、指导组织系统行业反腐倡廉建设等重点工作的落实实施。

　　(四)在强化派驻机构的能力素质上：要视角宽、看得远，谋的深。派驻机构要履行好监督职责，必须能站在全局高度考虑思考问题，必须对驻在部门的基本业务、工作特点规律、干部队伍状况等有比较准确的了解掌握，必须对当前和今后一段时期的工作发展趋势、可能的薄弱环节及潜在问题隐患有基本的大致判断和把握，只有这样才能在工作中抓住重点，履行好应尽的工作职责。

　(作者单位：陕西省审计厅)