承德市双峰寺水库PPP项目财政承受能力论证报告
来源：英国移民 发布时间：2020-08-06 点击：
某某 市双峰寺水库
PPP
项目财政承受能力论证报告
目录 前言 ................................................................... 1 一、 报告编制依据 ...................................................... 2 (一) 报告编制目的 .................................................. 2 (二) 报告编制依据 .................................................. 2 二、 项目采用 PPP 模式的必要性 .......................................... 3 三、 项目基础信息 ...................................................... 5 (一) 项目名称 ...................................................... 5 (二) 基本经济技术指标 .............................................. 5 (三) 项目产出说明 .................................................. 6 1.水库防洪能力 ................................................. 6 2.供水能力 ..................................................... 7 3.发电能力 ..................................................... 7 4.工程布置及主要建筑物 ......................................... 8 (四) PPP 合作范围 ................................................... 8 (五) PPP 运作模式 ................................................... 8 1.实施机构 ..................................................... 8 2.PPP 运作方式 .................................................. 9 3.合作期限 ..................................................... 9 4.PPP 模式交易结构 ............................................. 10 (六) 风险分配框架 ................................................. 11 1.风险分配原则 ................................................ 11 2.政府与社会资本间的风险分配机制 .............................. 14 (七) 回报机制 ..................................................... 15 四、 项目财务分析 ..................................................... 16 (一) 项目财务分析原则 ............................................. 16
(二) 测算方法 ..................................................... 16 (三) 项目边界条件 ................................................. 16 1.合作期限 .................................................... 16 2.项目资本金 .................................................. 16 3.项目投资回报水平 ............................................ 17 4.折现率 ...................................................... 17 (四) 财务分析过程 ................................................. 17 1.总成本费用 .................................................. 17 2.项目收入 .................................................... 18 3.相关税率 .................................................... 19 (五) 测算结果 ..................................................... 19 五、 财政承受能力论证 ................................................. 21 (一) 财政承受能力论证基本思路 ..................................... 21 (二) 财政承受能力论证工作流程 ..................................... 22 (三) 财政责任识别 ................................................. 23 1.股权投资支出责任 ............................................ 23 2.运营补贴支出责任 ............................................ 23 3.风险承担支出责任 ............................................ 24 4.配套投入支出责任 ............................................ 24 (四) 某某市财政支出预测 ........................................... 24 1.股权投资支出责任预测 ........................................ 24 2.运营补贴支出责任预测 ........................................ 25 3.风险承担支出责任预测 ........................................ 25 4.配套投入支出责任预测 ........................................ 26 (五) 政府财政承受能力论证 ......................................... 28 1.某某市本级财政一般公共预算支出情况 .......................... 28
2.某某市本级财政一般公共预算支出预测 .......................... 28 3.某某市政府专项基金 .......................................... 29 4.本项目财政承受能力分析 ...................................... 29 (六) 财政承受能力论证结论 ......................................... 30 附表 .................................................................. 32
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前言
2015 年 4 月 1 日，某某市政府印发了《某某市推广运用政府和社会资本合作模式（PPP）实施方案》，明确了推广运用 PPP 模式的基本原则，科学设定了运用范围及合作模式，规范了实施流程，并制定了当前和今后一个时期的 “路线图”和“时间表”。2015 年 5 月 12 日，本项目被列入河北省首批政府和社会资本合作（PPP）重点项目。前期项目实施机构委托第三方专业咨询机构完成了本项目的实施方案的编制。
基于此，根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（ 试行）
的通知》（ 财金[2014]113 号）和 《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21 号）的文件精神和要求，本项目需要开展 PPP 项目财政承受能力论证工作，对本项目的财政支出责任进行识别、测算，论证项目的财政承受能力， 科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。北京金准咨询有限责任公司受某某市财政局的委托，开展本项目的财政承受能力论证工作，并编制本报告，为某某市政府实施某某市双峰寺水库 PPP 项目提供决策参考。
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一、
报告编制依据
( ( 一 ) 报告编制目的
某某市双峰寺水库 PPP 项目拟按政府和社会资本合作模式(PPP)进行建设。编制本报告的目的是：结合某某市双峰寺水库项目实际情况，按国家相关 PPP 政策文件就拟定 PPP 方案进行财政承受能力论证，判断本项目采用 PPP 模式对某某市当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目的财政管理提供依据。
( ( 二 ) 报告编制依据
1. 《某某市双峰寺水库 PPP 项目实施方案》； 2. 《某某市双峰寺水库概算调整报告》； 3. 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金[2015]21
号）；
4. 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015 年第
25
号令）；
5. 《中华人民共和国预算法》； 6. 《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43
号）；
7. 《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发 [2014]45
号）；
3
8. 《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60
号）；
9. 《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财预[2014]351
号）；
10.
《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724
号）；
11.
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113
号）；
12.
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》 （财库[2014]215
号）；
13.
国家发改委、建设部联合颁发的《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》; 14.
委托方提供的其他项目资料。
二、
项目采用
PPP 模式的必要性
本项目公益性、基础性、战略性强，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、城市安全。考虑市财政收入有限且在当前经济面临较大下行压力的背景下，项目工程建设存在较大的资金缺口；同时，根据《预算法》和《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号)文件要求，地方政府融资举债受到严格限制，国家鼓励推广使用政府与社会
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资本合作（PPP)模式开展项目融资建设。为此，本项目釆用 PPP 模式成为必然选择。
一是有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的 提供者变成一个监管的角色，从而提升公共产品服务质量， 也可以在财政预算支出方面减轻政府压力。二是平滑政府财政支出，提高水利设施供给。大型水利设施项目的建设投入巨大，对当地财政压力较大。通过引入社会资本，可将建设期巨大支出的压力在合作期内分摊，有利于平滑财政支出责任、加快重要水利设施建设。三是促进投资主体的多元化。利用社会资本提供投资、融资、运营服务，能为项目提供更多的资金技术，促进了投融资体制改革，推动项目设计、施工、设施管理、运营等方面的革新。四是政府部门和社会资本可以取长补短，发挥政府公共机构和 社会资本各自的优势。双方可以形成互利的长期合作关系， 可以为公众提供高质量的服务。五是风险合理分配，按照 “风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
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三、
项目基础信息
( ( 一 ) 项目名称
某某市双峰寺水库 PPP 项目（以下简称“本项目”或 “项目”）。
( ( 二 ) 基本经济技术指标项目类型：在建工程 项目区位: 本项目水库位于滦河一级支流武烈河干流上，坝址位于某某市双峰寺镇小庙子村附近，距下游某某市区约 12 千米。
占地面积：控制流域面积 2303 平方公里，占武烈河总 流域面积的 89%。回水长度 7.65 公里，水面面积 8.19 平方 公里。淹没影响总面积 13273 亩，规划安置移民 6084 人。
建设内容：正常蓄水位为 389.0 米，死水位 382 米。
总库容 1.373 亿立方米。拦河坝为碾压混凝土重力坝，设 计防洪标准为 100 年一遇，拦河坝最大坝高 50.1 米，坝顶 高程 396.1 米,坝长 533 米,顶宽 7-15 米。坝后式电站装机 容量为 1580 千瓦。
总投资：项目总投资为 455136 万元。政府批复概算为 375037 万元，由于移民安置由定点安置变更为货币安置， 故总投资有所增加。初步设计概算工程部分静态总投资
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47430 万元（建筑工程投资 25302 万元，机电设备及安装工 程 2643 万元，金属结构设备及安装工程 2074 万元，施工 临时工程 3742 万元，独立费用 10984 万元，基本预备费 2685 万元）。
资金来源：中央预算内投资定额补助 90000 万元（已 到位
80000
万元），河北省预算内投资补助
67000
万元（已
到位
17000
万元），某某市预算内投资补助
6136
万元（已全部到位）。考虑资金到位情况和建设投资需求，实际资金缺口近 276000 万元，拟通过与社会资本合作解决。
工程进展：2014 年正式施工，目前，大坝主体已完成工程量的 60%以上，工程区、淹没区土地征收工作已完成任务量的 43.42%。计划 2018 年底完成蓄水。
( ( 三 ) 项目产出说明
1.
水库防洪能力
根据国家标准《防洪标准》（GB50201—94），某某市区现状人口近 50 万人，城市等级为Ⅲ级，属中等城市，防洪标准重现期应为 50～100 年。位于市区的避暑山庄，为Ⅰ 级文物古迹，文物保护级别为国家级，防洪标准重现期应大于等于 100 年。因此，某某市防洪标准应定为 100 年一遇。按照《防洪标准》的要求，《海河流域防洪规划》《滦河流域防洪规划》《河北省城市防洪规划》中均将某某市防
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洪标准定为 100 年一遇。
某某市现状防洪能力为 20 年一遇，河道安全行洪流量为 1674m3/s。双峰寺水库建成后，使武烈河流域及某某市区防洪标准由现状 20 年一遇提高到 100 年一遇。
2.
供水能力
目前某某市采取地下水开采方式向市区供水，按严格控制耗水量大的工业用水发展分析，2025 年某某市区用水量（含景观）将达 6400 万立方米。现状某某市区供水工程的供水能力远达不到市区国民经济发展的要求。
在双峰寺水库修建后，某某市将具有地表水和地下水两种水源型式，双峰寺水库与滦河地下水共同保证某某市区供水保证率达到 95%。
3.
发电能力
根据双峰寺水库 1956～2007 年共 52 年的兴利调节成果——月（旬）末水位、月（旬）放水量（包括供水量和水库汛期弃水量），按月（旬）进行了水能计算。
结合双峰寺水库流量频率计算结果，确定双峰寺水库装机方案。电站装机容量为 1270kW，机组台数为 3 台，该装机方案年利用小时数 3087h，多年平均发电量 392.03 万 kW·h。
8
4.
工程布置及主要建筑物
双峰寺水库主要建筑物拦河坝、泄水建筑物及供水、发电引水建筑物为 2 级建筑物，考虑到电站厂房同时作为 向某某市供水的渠首建筑物，其级别确定为 3 级，消能防 冲等其次要建筑物为 3 级。本工程为混凝土重力坝，主要 建筑物设计洪水标准采用 100 年一遇，校核洪水标准采用 2000 年一遇；电站厂房设计洪水标准为 50 年一遇，校核洪 水标准为 200 年一遇；消能防冲等其他次要建筑物设计洪 水标准为 50 年一遇。
( ( 四 ) PPP 合作范围
本项目合作范围为某某市双峰寺水库。
( 五
)
PPP
运
作
模
式PPP 运作模式包括明确项目的实施机构、确定项目 PPP 运作方式、设计 PPP 交易结构等。
1.
实施机构
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条的规定：县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。在本项目中，由某某市政府授权某某市双峰寺水库工程建设管理局作为实施机构，具体负责本 PPP 项
9
目的组织实施工作。
2.
PPP
运作方式
本项目采用建设—运营—移交（BOT）的模式，社会资本与某某水务集团共同组建项目公司，市政府授权某某市双峰寺水库工程建设管理局与项目公司签订 PPP 合作协议。项目公司作为本项目的投资及经营主体，负责项目的投融资、建设、运营、维护一体化运作；某某市双峰寺水库工程建设管理局根据政府授权，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益最大化。
政府将项目设计（本项目虽己完成设计，但允许项目公司进行设计优化）、投资融资、建设、运营及维护等建设运营全过程全部交给项目公司，由政府通过向项目公司支付服务费的方式购买项目可用性和维护服务。可用性服务费和运维绩效服务费纳入跨年度的财政预算，并提请人大审议通过。
3.
合作期限
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综
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合因素确定，最长不超过
30
年”，考虑本项目的实际情况，
确定本项目合作期限为 25 年（含建设期及运营期，其中建 设期不超过 3 年）。
4.
PPP
模式交易结构
本项目由某某市水务集团和社会资本方共同出资设立项目公司，水务集团参股项目公司，出资 6186 万元，持有约 27.9%股权；社会资本方控股项目公司，出资 16000 万元， 持有约 72.1%股权。项目公司股东按照股权比例享有项目公司经营收益，但因本项目为“政府付费”项目，政府方股东某某水务集团放弃持股分红权以减少政府支付负担。经政府同意双峰寺水库工程建设管理局授予项目公司特许经营权并签署 PPP 合作协议。项目公司成为本项目的投融资、建设和运营维护主体。
根据实施方案，本项目 PPP 模式交易结构图如下图所
示：
11
( ( 六 ) 风险分配框架
PPP 模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本，应遵守风险与收益对等原则、风险有上限原则。
1.
风险分配原则
（1 1 ）
风险最优分配原则
PPP 经营模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本，在风险转移水平由低至高的区间内，存在一个最优风险转移水平，使项目可实现价值最大化。
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如果将风险不恰当的转移给社会资本，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移甚至可能危及政府和社会资本合作关系的长期稳定性。
在基于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，即特许经营项目的风险最优分配原则。当然，无论风险分配给哪一方，其都应拥有选择如何处理和最小化该风险的自由。
风险分配应考虑的因素包括：项目的性质、各方对风险管理的优势和能力、产出说明书的灵活性（是否有影响风险管理方式的限制性条款）、以往项目的风险转移水平 （体现了各方管理特定风险的历史表现和未来管理该风险的潜在能力）、市场对风险的普遍态度、公共利益因素及其他政策考虑。
最优风险转移水平即由全面的风险识别、科学的风险量化以及合理的风险分配得到。
（2 2 ）
风险与收益对等原则
PPP 项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。合同条款中应既
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关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险分配才有意义。
（3 3 ）
风险有上限原则
在 PPP 项目较为长期的合作过程中，一些风险可能会出现政府和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在 PPP 合作协议中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。否则，社会资本可能无法保证公共产品或服务的提供效率，政府可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。
基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿 PPP 项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本，实践中经常将风险分配标准化流程引入 PPP 项目的风险分配中。
14
2.
政府与社会资本间的风险分配机制
按照风险分配的上述基本原则，以及财政部推广应用PPP 模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：
政策风险：政策风险主要是指由于政策、法规、行业标准等的变更导致项目取消、项目变更等风险。此风险由政府方承担，由此导致的投资增加、政府付费调整等由政府依法解决。
经营风险：社会资本应当承担项目的投融资、设计、建设、运营、回报、债务等风险。
资产风险：市政府同意项目公司拥有水库资产的所有权、占有权及使用权，不拥有资产处置权，项目设施资产损坏、灭失的风险由社会资本承担。该风险可由社会资本通过商业保险予以解决。同时，社会资本应当对项目资产进行妥善保管、维护，按照约定承担资产风险责任。
支付风险：政府承担 PPP 合作协议确定的政府付费额度内的付款责任和风险。
融资风险：社会资本承担本项目的融资风险。
不可抗力：不可抗力包括了自然灾害等不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。不可抗力的风险由政府、社会资本共同承担。
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( ( 七 ) 回报机制
本项目不具有“使用者付费”基础，社会资本在项目中的资金投入和运营维护成本支出宜釆用“政府付费”的回报机制，即政府购买服务。服务费由可用性服务费和运维绩效服务费构成。可用性服务费指政府支付给项目公司的建设投入，支付条件为项目公司建设的公共资产在符合适用法律及协议规定下通过验收标准，可用性服务费主要包括项目建设投资（不含国家及地方对本项目补助资金）、融资成本及必要的合理回报。运维绩效服务费指政府支付给项目公司为维持本项目运营的服务费，支付条件为项目公司提供的服务符合 PPP 合作协议规定的绩效标准，运维绩效服务费主要包括本项目的运营成本及相关税费。
项目支付来源：
（1）项目公司获得的或有收益（水资源费、供电收入等），由市财政局每年核定运营成本和收益，收益用于抵消市财政支付项目公司的政府付费。
（2）市本级财政一般公共预算支出。
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四、
项目财务分析
( ( 一 ) 项目财务分析原则
由于本项目可行性研究报告已由市发改委批复，本次项目财务分析原则如下：
（1）以项目批复的可研报告为依据，遵循项目实施方案，参照行业或类似项目的估测指标进行双峰寺水库的测算； （2）本报告仅从双峰寺水库的财政承受能力论证的角度进行财务分析测算，测算结果不能作为项目招标的依据。
( ( 二 ) 测算方法
项目公司的回报机制为政府付费，政府支付计算如下：
政府付费=可用性服务费+运维绩效服务费。
( ( 三 ) 项目边界条件
根据本项目的实施方案，财务分析的边界条件如下：
1.
合作期限
本项目的合作期限为 25 年，其中建设期 3 年，运营期 22 年。
2.
项目资本金
本项目资本金为 22186 万元， 其中， 水务集团出资
17
6186 万元，社会资本方控股项目公司，出资 16000 万元， 股权占比为 27.9%：72.1%。
3.
项目投资回报水平
本项目暂按社会资本的资本金年化收益率为 1.7%进行测算。
4.
折现率
考虑资金时间价值，方案总费用现值计算采用现金流折现方法。本报告采用三年期国家债券利率 4.00%作为政府支出现金流的折现率。
( ( 四 ) 财务分析过程
1.
总成本费用
总成本费用包括为生产、运行以及销售产品和提供服务所花费的全部成本和费用。按经济性质分类包括运营成本、折旧费、摊销费、财务费用。
（1 1 ）
运营成本
根据项目可行性研究报告，本项目年运营成本为 915 万元。
（2 2 ）
折旧摊销费
18
项目工程静态总投资按全部形成固定资产计，取折旧
19
年限为 22 年，采用平均年限法计提年折旧费。移民环境投 资均计入摊销费中，摊销期 22 年，采用平均年限法计提摊 销费。每年折旧摊销费为 20690.27 万元。
（3 3 ）
财务费用
财务费用主要指债务资金产生的利息。本项目中，需融资金额为 276000 万元，贷款利率参照中国人民银行最新公布的 5 年以上期限贷款基准利率 4.90%考虑，贷款期限 25 年。贷款宽限期（建设期）为 3 年，还款期 22 年，按年计息。
2.
项目收入
本项目收入来源主要为政府补贴。项目公司获得的或有收益（发电收入、水资源费收入等），由市财政局核定运营成本和收益，收益用于抵消市财政支付项目公司的政府付费。
（1 1 ）
发电收入（或有收入）
水库多年平均发电量约为 392.03 万 kW·h，依据某某市物价局“承价字”（2007）88 号文的精神，现行上网电价为 0.40 元/kW·h，则正常运行期年供电收入为 156.8 万元。
20
（2 2 ）
水资源费收入（或有收入）
据测算，水库年均可供水量约为 1460 万立方米，根据 《关于调整水资源费征收标准的通知》（承水资字[2014]4 号），市区内地表水水资源费为
0.5
元/立方米，测算年水
资源费收入约为 730 万元。
3.
相关税率
（1 1 ）
增值税及附加
由于抵扣条件不明确，增值税及附加在本报告中暂不考虑，实际运营中如有发生由政府予以全额补贴； 城市维护建设税：按增值税的 7%计算。教育费附加：按增值税的 3%计算。
地方教育费附加：按增值税的 2%计算。
（2 2 ）
企业所得税
根据《中华人民共和国企业所得税法》，本次测算中企业所得税税率按 25%计，符合“三免三减半”政策。所得税部分由项目公司缴纳，政府支付责任中不包含所得税部分。
( ( 五 ) 测算结果
按照前述边界，合作期内政府须向项目公司合计支付
50.22 亿元，平均每年支付 2.28 亿元，其中包括支付可用
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性服务费 48.21 亿元，支付运维绩效服务费 2.01 亿元（详见附表）。
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五、
财政承受能力论证
( ( 一 ) 财政承受能力论证基本思路
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》 (财金[2014]113 号)中规定：“为确保财政中长期可持续性， 财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备”。
根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21
号)规定：“每一年度全部
PPP
项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”，“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。
本报告根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号),科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据， 对政府的财政可承受能力进行评估测算。
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( ( 二 ) 财政承受能力论证工作流程
根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)，PPP 项目财政承受能力论证工作流程如下：
图 6- 1 财政承受能力论证工作流程
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( ( 三 ) 财政责任识别
根据财金[2015]21 号文，PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、 配套投入等。
1.
股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项 目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社 会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
在本项目中，社会资本和政府共同出资设立项目公司，
在合作期限内项目公司负责双峰寺水库的运营、维护和管理，因此，政府承担股权投资支出责任。
2.
运营补贴支出责任
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
本项目属于政府付费模式，政府承担全部运营费用支出责任。
24
3.
风险承担支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况的风险，以上风险会产生财政或有支出责任。
由于存在不可抗力风险、政策风险，政府承担风险带来的财政或有支出责任。
4.
配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套设施工程等其他投入责任，通常包括完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、土地征收和整理、建设部分项目配套措施、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实际情况确定。
本项目相关配套安排已经落实，政府无配套投入支出责任。
( ( 四 ) 某某 市财政支出预测
1.
股权投资支出责任预测
本项目由政府方与社会资本合作成立 PPP 项目公司运作，政府出资方在项目公司占有股权比例定为 27.9%，建设
25
期第一年政府股权投资支出为 6186 万元。
2.
运营补贴支出责任预测
本项目属于政府付费模式，在项目运营期间，政府承担全部服务费支出责任。
计算可用性服务费和运维绩效服务费，按边界条件测算各年财政补贴。经测算，政府方在本项目合作期限内支付的可用性服务费 48.21 亿元，支付运维绩效服务费 2.01 亿元，因此，合作期限内的运营补贴支出责任为 50.22 亿元。
3.
风险承担支出责任预测
一般而言，项目存在法律风险、政策风险、最低需求风险，政府需承担风险带来的财政或有支出责任。本项目政府风险主要有：政策风险、不可抗力等风险。
然而，运营风险、政策风险、不可抗力风险在现阶段暂无法计量。依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21
号）文：“在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出”。综合考虑，本项目采用以下公式计算政府风险承担支出数额：
26
政策风险=项目总投资×1%。，政府承担风险，在合作期 限 25 年 内 摊 销 。
每 年 支 出 数 额 为 455136 × 1% ÷ 25=182.05 万元； 不可抗力风险=项目总投资×1%。，政府和社会资本共同承担，在合作期限 25 年内摊销。政府方支出为 455136× 1%÷25÷2=91.03 万元； 因此，本项目风险承担支出责任为每年 273.08 万元。
4.
配套投入支出责任预测
本项目前期的征地拆迁、居民迁移等工作由政府方负责实施，相关费用已经在总项目投资中列示。本项目 PPP 模式覆盖全部工程范围，目前阶段尚未有明确的配套投入 支出责任，因此不考虑对配套投入支出责任进行量化分析。
表 9-1 合作期限内财政支出责任预测（单位：万元）
序号
项目
合计
现值
第 第
1 年 年
第 第
2 年 年
第 第
3 年 年
第 第
4 年 年
第 第
5 年 年
第 第
6 年 年
第 第
7 年 年
1
财政支出责任 515223.04 303618.13 6729.08
543.08 543.08 22492.08 23127.08 22246.08 22347.08 1.1 股权投资支出 6186.00 5948.08 6186.00
0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.2 运营补贴支出 502210.00 293403.95 270.00
270.00 270.00 22219.00 22854.00 21973.00 22074.00 1.3 风险承担支出 6827.04 4266.10 273.08
273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 1.4 配套投入支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
序号
项目
第 第
8 年 年
第 第
9 年 年
第 第
10 年 年
第 第
11 年 年
第 第
12 年 年
第 第
13 年 年
第 第
14 年 年
第 第
15 年 年
第 第
16 年 年
1
财政支出责任 24919.58 22441.08 23461.08 22451.08 22423.08 24866.58 22260.08 23638.08 22473.08 1.1 股权投资支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.2 运营补贴支出 24646.50 22168.00 23188.00 22178.00 22150.00 24593.50 21987.00 23365.00 22200.00 1.3 风险承担支出 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 1.4 配套投入支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
序号
项目
第 第
17 年 年
第 第
18 年 年
第 第
19 年 年
第 第
20 年 年
第 第
21 年 年
第 第
22 年 年
第 第
23 年 年
第 第
24 年 年
第 第
25 年 年
1
财政支出责任 24788.58 22540.08 22280.08 25975.58 22590.08 22202.08 22275.08 21809.08 23801.08 1.1 股权投资支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.2 运营补贴支出 24515.50 22267.00 22007.00 25702.50 22317.00 21929.00 22002.00 21536.00 23528.00 1.3 风险承担支出 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 273.08 1.4 配套投入支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
27
28
( ( 五 ) 政府财政承受能力论证
1.
某某 市本级财政一般公共预算支出情况
2010 年度至 2014 年度，某某市本级财政一般公共预算支出分别为：38.76 亿元、44.91 亿元、56.75 亿元、63.78 亿元、56.77 亿元，增长率分别为：16%、26%、12%、-11%。考虑数据时效性及目前宏观经济状况，分别赋予各年增长率权重 10%、10%、40%、40%。根据以上条件，某某市本级财政一般公共预算支出如表 9-2：
表 9-2 某某市本级财政一般公共预算支出表（单位：亿元）
年份
一般性预算支出
增长率
权重
基础年 2010 38.67
2011 44.91 16% 10% 2012 56.75 26% 10% 2013 63.78 12% 40% 2014 56.77 -11% 40% 增长率 4.8%
2.
某某 市本级财政一般公共预算支出预测
地方政府未来长期财政收入和支出受多种因素影响。考虑与目前增长水平的衔接，以 2015 年市本级财政一般公 共预算支出 75.19 亿元为计算基数，结合 2010 年-2014 年市本级财政一般公共预算支出，预测增长率。随着各年基数不断扩大，增长率将呈现逐步走低的趋势，为对 PPP 项目财政承受能力进行论证，本报告暂按以下增长率方案预
29
测未来市本级财政一般公共预算支出。
2016～2025 年期间：增长率暂按 4.8%预计； 2026～2035 年期间：增长率暂按 4.0%预计； 2036～2040 年期间：增长率暂按 3.0%预计。
按上述财政一般支出增长率预测方案，本项目合作期限财政一般支出预测见表 9-3。
表 9-3 某某市本级财政一般公共预算支出预测表（单位：万元）
年份
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
市本级
787991
825815
865454
906996
950531
996157
1043973 1094083 1146599 年份
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
市本级
1201636
1249701
1299689
1351677
1405744
1461974
1520453 1581271 1644522 年份
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
市本级
1710303
1778715
1832076
1887038
1943650
2001959
2062018
3.
某某 市政府专项基金
本项目带来的水资源费收入为或有收入，受环境影响较大，故在此不进行测算。项目后期水文环境能够提供水资源费收入时，可将水资源费收入列为政府专项基金，用于补贴本项目的运营费用。
4.
本项目财政承受能力分析
本项目为某某市首个 PPP 项目，故只衡量本项目财政支出责任在某某市一般公共预算支出中占比即可。
经测算，在 PPP 模式下，本项目公共预算支出占市本级一般公共预算支出情况见表 9-4，占比最大值出现在合作
30
期第 4 年，该年是项目运营期第一年，公共预算支出占市本级一般公共预算支出比例为 2.48%，本项目所占财政支出责任比例均值为 1.53%。
( ( 六 ) 财政承受能力论证结论
财政承受能力论证表明，本项目财政支出在 某某 市财
政一般公共预算支出中占比为
1.53% ，在 某某 市财政可承受范围之内， 某某 市双峰寺水库
PPP 项目财政承受能力可通过论证。
31
表 9-4 本项目财政承受能力分析（单位：万元）
序号
项目
合计
现值
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 1
本项目公共预算支出 515223.04 303618.13 6729.08 543.08 543.08 22492.08 23127.08 22246.08
22347.08 2
市本级一般公共预算支出 34550024.77 19905705.89 787991.20 825814.78 865453.89 906995.67 950531.47 996156.98 1043972.51 3
财政承受能力比例
1.49% 1.53% 0.85% 0.07% 0.06% 2.48% 2.43% 2.23% 2.14%
序号
项目
2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 1
本项目公共预算支出 24919.58 22441.08 23461.08 22451.08 22423.08 24866.58 22260.08 23638.08 22473.08 2
市本级一般公共预算支出 1094083.19 1146599.18 1201635.95 1249701.38 1299689.44 1351677.02 1405744.10 1461973.86 1520452.82 3
财政承受能力比例
2.28% 1.96% 1.95% 1.80% 1.73% 1.84% 1.58% 1.62% 1.48%
序号
项目
2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 1
本项目公共预算支出 24788.58 22540.08 22280.08 25975.58 22590.08 22202.08 22275.08 21809.08 23801.08 2
市本级一般公共预算支出 1581270.93 1644521.77 1710302.64 1778714.74 1832076.18 1887038.47 1943649.62 2001959.11 2062017.88 3
财政承受能力比例
1.57% 1.37% 1.30% 1.46% 1.23% 1.18% 1.15% 1.09% 1.15%
32
附表
政府付费表
项目 总额 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 可用性服务费 482080 270 270 270 21304 21939 21058 21159 23731.5 运维绩效服务费 20130
915 915 915 915 915 政府支付总额 502210 270 270 270 22219 22854 21973 22074 24646.5
项目 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 可用性服务费 21253 22273 21263 21235 23678.5 21072 22450 21285 23600.5 运维绩效服务费 915 915 915 915 915 915 915 915 915 政府支付总额 22168 23188 22178 22150 24593.5 21987 23365 22200 24515.5
项目 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 可用性服务费 21352 21092 24787.5 21402 21014 21087 20621 22613 运维绩效服务费 915 915 915 915 915 915 915 915 政府支付总额 22267 22007 25702.5 22317 21929 22002 21536 23528
33
还本付息表
总额 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 贷款到位资金 276000 81000 85000 110000
期初余额
0 81000 166000 276000 269000 262000 254500 246500 支付利息 185220 0 0 0 14034 13673 13300 12901 12476 偿还本金 276000 0 0 0 7000 7000 7500 8000 8500 还本付息总额
0 0 0 21034 20673 20800 20901 20976 期末本金余额
81000 166000 276000 269000 262000 254500 246500 238000
2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 贷款到位资金
期初余额 238000 229000 219500 209500 199000 188000 176500 164000 151000 支付利息 12025 11549 11047 10519 9965 9386 8768 8111 7429 偿还本金 9000 9500 10000 10500 11000 11500 12500 13000 13500 还本付息总额 21025 21049 21047 21019 20965 20886 21268 21111 20929 期末本金余额 229000 219500 209500 199000 188000 176500 164000 151000 137500
2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 贷款到位资金
期初余额 137500 123000 108000 92000 75000 57500 39000 20000 支付利息 6708 5948 5150 4300 3412 2485 1519 515 偿还本金 14500 15000 16000 17000 17500 18500 19000 20000 期末本金余额 123000 108000 92000 75000 57500 39000 20000 0 还本付息总额 21208 20948 21150 21300 20912 20985 20519 20515
34
财务计划现金流量表
序号 项目 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028
1 1
经营活动净现金流量
157000.00
0.00
0.00
21034.00
20673.00
20800.00
20901.00
20976.00
21025.00
21049.00
21047.00
21019.00
20965.00 1.1 现金流入 157270.00 270.00 270.00 22219.00 22854.00 21973.00 22074.00 24646.50 22168.00 23188.00 22178.00 22150.00 24593.50 1.1.1 上级政府直补 157000.00
1.1.2 政府补贴收入 270.00 270.00 270.00 22219.00 22854.00 21973.00 22074.00 24646.50 22168.00 23188.00 22178.00 22150.00 24593.50 1.1.3 其他收入
1.2 现金流出 270.00 270.00 270.00 1185.00 2181.00 1173.00 1173.00 3670.50 1143.00 2139.00 1131.00 1131.00 3628.50 1.2.1 经营成本 0.00 0.00 0.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 1.2.2 税金及附加 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.2.3 所得税 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.2.4 其他流出 270.00 270.00 270.00 270.00 1266.00 258.00 258.00 2755.50 228.00 1224.00 216.00 216.00 2713.50
2 2
投资活动净现金
流量
-260186.00
-85000.00
-110000.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00 2.1 现金流入
2.2 现金流出 260186.00 85000.00 110000.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.2.1 建设投资 260186.00 85000.00 110000.00
3 3
筹资活动净现金
流量
103186.00
85000.00
110000.00
-21034.00
-20673.00
-20800.00
-20901.00
-20976.00
-21025.00
-21049.00
-21047.00
-21019.00
-20965.00 3.1 现金流入 103186.00 85000.00 110000.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 3.1.1 项目资本金流入 22186.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 3.1.2 建设投资借款 81000.00 85000.00 110000.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
3.1.3 其他流入（政 府补贴）
0.00
0.00
3.2 现金流出 0.00 0.00 0.00 21034.00 20673.00 20800.00 20901.00 20976.00 21025.00 21049.00 21047.00 21019.00 20965.00 3.2.1 利息支出 0.00 0.00 0.00 14034.00 13673.00 13300.00 12901.00 12476.00 12025.00 11549.00 11047.00 10519.00 9965.00 3.2.2 偿还债务本金 0.00 0.00 0.00 7000.00 7000.00 7500.00 8000.00 8500.00 9000.00 9500.00 10000.00 10500.00 11000.00 3.2.3 其他流出
4 4
净现金流量
（ 1+2+3 ）
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00 5 5
累计盈余资金
0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
35
序号 项目 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040
1 1
经营活动净现金流量
20886.00
21268.00
21111.00
20929.00
21208.00
20948.00
21150.00
21300.00
20912.00
20985.00
20519.00
20515.00 1.1 现金流入 21987.00 23365.00 22200.00 24515.50 22267.00 22007.00 25702.50 22317.00 21929.00 22002.00 21536.00 23528.00 1.1.1 上级政府直补
1.1.2 政府补贴收入 21987.00 23365.00 22200.00 24515.50 22267.00 22007.00 25702.50 22317.00 21929.00 22002.00 21536.00 23528.00 1.1.3 其他收入
1.2 现金流出 1101.00 2097.00 1089.00 3586.50 1059.00 1059.00 4552.50 1017.00 1017.00 1017.00 1017.00 3013.00 1.2.1 经营成本 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 915.00 1.2.2 税金及附加 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.2.3 所得税 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.2.4 其他流出 186.00 1182.00 174.00 2671.50 144.00 144.00 3637.50 102.00 102.00 102.00 102.00 2098....
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