教育行政清单管理制度剖析

　 教育行政清单管理制度剖析

　2017年4月18日，浙江省嘉兴市第五高级中学以会议纪要的形式，落实安全责任清单，强调按责任清单做好日常安全教育和提醒工作；4月24日，西安市高新区出台政策推行教育行政权力清单制度――探索建立负面清单，推动公共权力公开透明运行，对办学主体减少干扰，加强服务。近几年来，“责任清单”“权力清单”“负面清单”逐渐成为高频词汇；清单管理理念日渐深入人心，这对于规范各级行政部门的权力和责任，有了更为清晰的指向和明确的准则。在教育领域，清单管理在教育行政部门的稳步探索中已取得初步成效，一些学校也开始尝试。

　　清单理念引入教育

　　“清单”，即记载有关项目的明细单。它最早用于财务领域，主要有薪水清单、账目清单；后来逐渐延伸到其他领域。2013年11月，中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”这是党和国家为做好简政放权，首次把清单的概念引入行政管理之中。

　　在教育方面，“权力清单”是与简政放权、实现教育管办评分离息息相关的。全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇表示：教育管理体制改革是保障教育改革成功实施的需要。从根本上说，教育管理体制改革主要解决的是权力、责任在各级政府之间、政府与学校之间的分配问题，其中，教育的“放、管、服”改革和“管、评、办”分离，是深化教育管理体制改革、解决现行教育管理体制弊端的主要途径，而实行清单管理制度，就是深化教育领域监管体制改革的举措之一。

　　教育部在2014年6月出台《关于改进评审评估评价和检查工作的若干意见》中，第一次提到“三评一查”要实行目录清单管理。2015年5月，教育部发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》明确提出：要建立教育行政权力清单和责任清单制度，在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点；清单之外的事项，学校可自主施行。

　　2016年4月26日，21世?o教育研究院联合社会科学文献出版社在北京举行了《中国教育发展报告（2016）》新闻发布会。报告对108位县级教育行政组织负责人开展了主题为“教育局长对教育简政放权的态度”的问卷调查。调查指出：不同职务级别、工作年限、学历水平和任前职务的教育局长，对教育“管办评分离”政策的了解程度和认同程度基本一致，不存在明显差异，其中，教育局长在“教育局应该建立教育行政权力清单和责任清单制度，并向社会大众公开”这一项上认可度最高，达91.3%。

　　在建立权力清单制度上，各地教育行政部门进行了大量有益的探索。

　　2016年4月，陕西省咸阳市教育局决定进一步开展清权减权，依法依规修订“五张清单”――行政许可项目清单、权力和责任清单、公共服务事项清单、随机抽查事项清单和行政许可中介服务事项清单；7月，深圳市宝安区主导编制的《县（区）全民国防教育工作评价标准》通过评审，宝安区主张国防教育实行军地同责，将105项国防教育工作纳入政府部门权责清单实行政绩考核；10月，安徽省霍邱县教育局上报审批的37项权力清单通过平台录入办理，在县政务服务中心的教育局窗口，实现了为民服务线下和线上同步进行；12月，安徽省庐江县教育局在公布的权责清单流程图中，不仅明确了办理相关事项的程序流程，而且还列出了承办机构、承诺时限、服务电话和监督电话；2017年2月，长春市教育局开始部署涉及今年教育民生工作的12项任务清单；4月，杭州市拱墅区教育局在所属事业单位教师招聘公告中，详细列出了普通高校应届毕业生、在职教师、留学人员及中外合作大学毕业生等各类身份人员报名所需材料清单。

　　建立清单制度非朝夕之事

　　权力清单制度的建立，为各地教育部门进一步规范行政权力运行，促进简政放权、放管结合指明了方向，也为更多的学校和群众办事提供了方便。然而，对权力进行梳理，建立清单制度，不是一朝一夕就能完成的，必须要立足实际，稳步推进。这从浙江省宁波市教育局的“清单管理”之路，就可以看到。

　　早在2015年，宁波市教育局就按照市政府深化“四张清单一张网”改革的要求，共梳理出教育权力清单56项、公共服务事项清单214项。2017年上半年，宁波市教育局在总结近两年实践经验的基础上，以“减政放权、优化流程、精简环节”为目标，对教育权力清单、公共服务事项清单进行再次梳理，最终经省、市编委办确认，教育权力事项为33项，公共服务事项为40项。同时，综合考虑总体改革进程和事项推进复杂程度等因素，宁波对梳理出的清单进行分类，第一批14项教育权力事项、第二批40项公共服务事项列入“最多跑一次”清单；而对其他目前尚未成熟实现一次性办结条件的项目，则争取年内逐步加以推进落实。

　　《教育》记者了解到：“最多跑一次”是浙江省政府今年重点推出的一项改革目标。浙江省希望用“最多跑一次”改革，促使各级各部门减权、放权、治权，形成覆盖行政许可、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政服务等领域的“一次办结”机制。在落实“最多跑一次”的过程中，浙江其他地市对于建立和完善权力清单制度也越来越细致――衢州市教育局提出了要每半年对规范性文件进行一次清理；丽水市教育局提出了建立权力清单网上动态调整机制。

　　在山东省，建立教育权力清单制度的过程也是一步步进行的。山东省教育厅网站设立了专题专栏“行政审批和权力清单”：自2016年1月转发的山东省省级行政权力清单和山东省省级政府部门责任清单开始，在此后一年多的时间里，又陆续公布了涉及省教育厅层面的“行政审批清单”“行政许可和行政处罚事项目录”“证明、盖章类材料目录”“公共服务事项目录”“随机抽查事项清单”五个清单。尤其是青岛，清单管理制度的建立更是稳扎稳打，谨慎推进。

　　清单管理的学校探索

　　“学校是办学的主体。教育有没有活力，关键要看学校有没有活力。”青岛市教育局局长邓云锋表示。青岛市作为全国教育管、办、评分离改革试点单位，2015年开始在建立教育行政部门权力清单、责任清单的基础上，启动实施学校管理权限清单制度试点，以清单形式明示学校管理权限的实施依据、工作流程、承办机构、监督投诉机构等，并接受社会监督，全面推动学校管理权限的依法、规范、民主运行。2015年底，青岛市教育局决定在市北区及青岛十五中等8所学校试点学校管理清单制度。

　《教育》记者了解到：青岛市教育局此次把学校管理的基本权限、涉及师生切身利益的事项和重大决策事项纳入清单目录，同步将副校长和中层干部聘任、内部机构设置等在学校依法自主办学方面具有关键作用的14项管理权限下放给学校，让校长可以根据学校多样化特色发展的需要，设置课程、选聘教师、支配经费、配备设施等。管理清单以“一事一单”的方式，标明每件事项的监督机构和联系方法，并通过校园网向社会公示。同时，学校管理权限清单以“一事一单”的方式，明确管理权限的运行轨迹，并标明每件事项的监督机构和联系方法，通过学校网站向社会各界公示，强化学校内部和社会各界对办学自主权的监督。

　　2016年10月，青?u十五中等8所学校正式向社会公布学校管理权限清单。根据青岛市教育局规划，全市中小学将于2017年底前全面实行清单管理。这意味着，政府放权、学校自治、社会参与、政校联动的“清单管理”，逐步成为青岛教育治理的新模式。半年多来，在试点学校的管理清单制度落地之后，改革效果初步彰显出来：有的学校开始了走班式教学；有的学校开设了具有自己特色的课程，能够有条件培养学生更多的兴趣爱好；有的学校可以按自己的意图选聘管理干部了……“允许校长在核定的职数内，按规定程序聘任副校长，自主设置内设机构、选任中层干部；允许市管学校在核准的用编进人计划内，自主招聘紧缺、特色专业人才和重点院校优秀毕业生；尊重教师职业特点，打破先笔试后面试的传统选拔方式，推行面试前置遴选优秀人才……管理权限清单制度的实施加快健全了学校自主发展、自我约束的运行机制，实现了权力运行的规范化、科学化、民主化，有助于加快现代学校制度建设。”青岛电子学校校长崔西展认为。

　　在2016年，山东潍坊的一些学校也开始推行自主管理权限清单制度。为落实学校办学自主权，潍坊市教育局在66所中小学开展依法自主办学试点，共出台依法自主办学权限清单34项、必须经党委（支部）研究的重大问题清单18项、校长依法自主办学负面清单14项、中小学党建工作清单27项。“全面落实校长负责制”是潍坊此次改革的一大亮点，具体来说，就是把副校长提名、中层干部聘任等干部管理权，课程开发与设置、教学改革等教育教学管理权，学生综合素质评价、招生录取等学生管理权，师德考核、职称竞聘、评优树先等教师管理权，学校经费收支、资产管理等财产财务权，学校组织机构产生和重大事项决策权等，以清单的方式对学校职责权限予以明确。同时，潍坊市还建立了学校安全风险管理清单、市县校三级巡查制度和“互联网+学校安全”教育管理平台，实现“一张清单管责任，一支队伍管巡查，一个平台管监控”；进而确保全市教育系统保持安全稳定，全市2056辆校车全年未发生安全责任事故，安全教育平台使用率全省第一。

　　加强规范化与标准化

　　随着时间的推移，在各级教育部门和试点学校的摸索中，对于清单的管理和运用是越来越成熟，清单制度也越来越完善，甚至带有“清单”的词汇也越来越多――除了权力清单、责任清单、负面清单之外，还涌现出问题清单、任务清单、报名材料清单、评审评比评估“三评”清单、传统节日主题教育活动清单等。不过，清单管理模式从全国范围看尚在探索阶段，很多方面的问题要依靠实践积累经验，慢慢完善。青岛市教育局相关负责人表示：在学校层面，政校权责、学校内部治理结构等原则性问题无法可依，特别是涉及到权限下放等关键而敏感的问题，既要确保下放的权限具有可操作性，又要保障学校权力行使的规范与透明；而且，推进学校清单管理是一项系统工程，涉及市、区两级多个政府部门，涉及各级各类学校，面临政校关系调整、学校内部治理结构完善等多方面任务，统筹协调很有难度。

　　清单制度的规范化和标准化建设也是一大问题。北京大学政府管理学院教授、博士生导师袁刚指出：“一些地方政府公布的权力清单，虽五彩缤纷，却存在着划分权力的标准不统一，制度推行流程不统一，清单格式规范不统一，覆盖的行政机关的层级不统一，公示渠道不统一等问题，这势必影响权力清单公示的实效。”袁刚强调：发布权力清单给政府权力划定边界，把权力关进制度的笼子，不仅在于限制公权力滥用、遏制腐败，还在于规范权力、督责政府，让官员尽职尽责，方便问责监督，以提高行政效率。公示权力责任清单，就是要方便群众找到政府责任主管，最好是责任到人，遇事有人管，凡事不推诿，建立为人民服务的责任政府。

　　虽然面临种种问题，但是“实行权力清单制度，公开权力运行过程和结果，健全不当用权问责机制，把权力关进制度笼子，让权力在阳光下运行”仍是我们推行简政放权、实现教育管办评分离的主要改革方向。