澳大利亚和欧盟土壤战略比较与借鉴

■ 周 璞/毛馨卉/侯华丽/张 惠

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

土壤为人类生活提供了最基本的生产资料和生态系统服务，事关经济社会可持续发展和民生健康与福祉。澳大利亚和欧盟分别于2021年5月和11月发布了《国家土壤战略》（2021—2041年）[1]和《欧盟土壤2030年战略》[2]，内容均涉及土壤健康的愿景、目标和行动方案。上述两大战略旨在维系土壤质量，推进粮食、经济、环境、生态等多目标治理效能的协同提升，侧重于土壤健康的优化管理、加强土壤环境监测、增强土壤知识等行动计划，并倡导利益攸关方共同协作达成愿景目标。健康的土壤是宝贵的自然资源资产，已成为越来越多的国家和地区的共识。

我国是传统农业大国，幅员辽阔，土壤类型复杂多样。当前，我国土壤健康形势严峻，《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》显示，全国水土流失面积、沙化土地面积分别为274万km2、172万km2；
《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤污染超标率为16.1%。当前，与土壤相关的调查、监测、规划、利用和管理等职责分布于农业农村、自然资源、生态环境等多个职能部门，尚未构建统一的战略行动方案。国内专家学者从土壤污染治理、农业土壤管理和土壤碳等视角研究分析了澳大利亚和欧盟的土壤保护经验[3-7]，以及土壤保护措施和战略目标，藉此为优化我国的土壤管理战略方向和重点提供借鉴，助力维护国家粮食安全、促进农业农村发展、提升生态系统质量和实现“双碳”战略目标。

澳大利亚是世界农业大国，健康的土壤对于该国应对气候变化与自然灾害、粮食和水安全、生物多样性保护、保障人类健康和经济增长至关重要。长期以来，气候变化、人类活动引发和加剧了土壤退化，尽管澳大利亚在前期也开展了不同层级的土壤管理实践，如维多利亚州酸性硫酸盐土壤管理改革、昆士兰州伯德金河流域沟壑修复等，但不足以大范围改善土壤质量和功能。为发挥国家层面的引导和协调作用，澳大利亚政府制定并实施了《国家土壤战略》（2021—2041年），旨在通过步调一致的实地行动、研究、检测及管理等方式，更好地恢复和保护土壤。从宏观上，将战略愿景确定为：澳大利亚所有利益相关方都将土壤视为国家重要资产。无论现在还是将来，都应更好地认识土壤，并以可持续的方式管理土壤，以促进和保障环境、经济、粮食、基础设施、卫生、生物多样性和社区建设。从微观上，该战略还提出了3个关键目标和12项具体任务。

1.1 赋予土壤健康优先权

所有澳大利亚公共、私营部门，以及从联邦到地方的各级政府和土地管理者都应将土壤健康置于优先考虑地位，将可持续土壤管理作为国家政策制定、研究和实践改革需要考虑的关键因素。具体设置了4项任务：①认识土壤的价值，重点是在环境、社会文化与经济核算框架内，科学评估土壤的生态服务价值等；
②通过强化领先地位和合作关系，赋予土壤健康优先权，重点是加强私营和公共部门之间跨区域、行业和学科的合作等；
③倡导土壤的重要性，继续保持政府对“国家土壤倡导者”的支持，促进政府、行业、私营部门、原住民和其他各方进一步了解土壤对澳大利亚环境、社会文化与经济福祉的重要性；
④提升澳大利亚在土壤知识、认识与管理方面的国际领先地位，在国际论坛上推动改善土壤健康的各项事业，与其他国家交流土壤健康治理相关的政策、研究、标准、信息和技术等，及时公开土壤数据与信息。

1.2 强化土壤创新与管理

基于土壤的复杂性和功能多样性，着力从以下4方面强化土壤创新与管理：①改进土壤管理，提供土壤信息与工具，支持土地管理者制定和采用最佳管理实践，推动原住民参与土壤的规划、管理与实施过程；
②优化土壤生产力、可持续性与复原力，确定需要改进土壤管理的重点地区，支持创新型土壤管理、科学和技术等，增加相关产品和技术的贸易和营销机会；
③促进环境保护和改善，准确评估土壤退化的环境影响，减轻土壤管理实践带来的环境风险，在土地使用规划框架与政策中确定战略性土壤资产的基准线并加以运用；
④增加和维持土壤有机碳，增加对土壤碳的了解，继续鼓励有助于增加土壤碳的土地管理措施，研发具有成本效益的测量、估算和模拟技术等。

1.3 增强土壤相关的知识与能力

澳大利亚在土壤研究方面处于世界领先水平，当前的研究重点从基础研究转移到针对特定农业和环境问题的应用研究，共有4项主要任务：①增加土壤知识便于更好地做出决策，建立“国家土壤监测计划”，制定土壤数据和信息的生成、管理和交换国家标准，为国家、区域与地方各级跨部门决策提供信息，开展应用研究；
②测度土壤管理改善产生的经济效益，采用全国统一的绩效指标与方法来衡量和报告，以便更加清晰地认识不同景观下土壤状况、发展趋势及与土地管理措施等之间的关系；
③提高土壤信息和数据的可获取性，采用全国统一的方法获取、存储、管理和公开土壤数据与信息，建立并维护协调统一的国家土壤信息框架；
④建立和保留多样化的土壤专业知识，引导土壤专业人员更多、更长久地从事与土壤相关的职业，在大学等机构设置专门的资格考试，推进中小学的土壤科学教学，支持职业教育与培训等。

为落实以上目标任务，澳大利亚政府出台了《联邦临时行动计划》[9]，近两年主要资助土壤监测与激励试点计划、“土壤科学挑战”资助计划、加强土壤教育及专业知识、采用餐厨垃圾提升土壤健康、土壤碳、创新与实地活动及“清理南极洲的快车道”项目等7项行动。2022年澳大利亚政府将推出《国家土壤战略行动计划》取代《联邦临时行动计划》，详细说明《国家土壤战略》（2021—2004年）如何在各州及领地政府实施，内容侧重以具体项目和方案来推动措施落实，每5年接受一次审查，不断调整或增加新的土壤相关优先事项。所有项目和活动将遵循SMART（Specific、Measurable、Attainable、Relevant、Time-bound）准则，即遵循明确性、可衡量性、可实现性、相关性和时限性准则。

土壤功能的重要性和土壤退化的严峻性也是欧盟制定《2030年土壤战略》的出发点。健康的土壤是欧盟气候、生物多样性和长期经济目标的重要基础，欧盟的农田和草地每年可提供价值约760亿欧元的生态系统服务。欧盟范围内约60%～70%的土壤处于亚健康状态，致使侵蚀、有机质减少、污染、生物多样性丧失、盐渍化和占用硬化等问题频发。欧盟《2030年土壤战略》旨在为土壤保护、恢（修）复和可持续利用提供总体框架、发展目标和具体措施，调动财政资源、促进知识交流并推广可持续方法的应用和监测，将自愿性措施和法律强制性措施相结合，来实现土壤健康共同目标。战略愿景是“到2050年，欧盟所有土壤生态系统都将处于健康状态，并更具有弹性”，分两个阶段提出战略目标，2030年中期目标包括荒漠化防治、土壤固碳、水资源保护、减少营养物质损耗、土壤污染防治与修复等领域的具体目标和量化指标，2050年长期目标主要是关于净零土地占用、控制土壤污染、气候中和等长远战略目标（表1），并制定了4个方面共13项任务。

表1 欧盟《2030年土壤战略》中长期目标对照

2.1 应对重大挑战

欧盟将土壤作为应对重大挑战的关键解决方案：①气候保护和应对气候变化，重点限制湿地排水，恢（修）复已开发和排水后的泥炭沼泽，采取措施改善农业用地的生物多样性，增加农用地土壤碳含量；
②土壤和土地循环利用，安全、可持续和循环利用剥离的土壤，通过循环利用限制土地消耗和土壤硬化（密封），通过堆肥等方式回收利用有机物，促进土壤养分和土壤碳闭合循环；
③保护土壤生物多样性，土壤生物多样性是人类和动植物健康的主要贡献者，要更好地认识、监测和研究土壤生物，协同实施欧盟生物多样性战略和“从农场到餐桌”战略等；
④保护水资源健康，加强水事、土壤政策的协调性，将土壤和土地利用管理纳入流域管理和洪水风险管理。

2.2 避免土壤退化和恢（修）复土壤

欧盟着力从以下4方面避免土壤退化和恢（修）复土壤：①制定定义具体完整、可执行、统一的可持续土地管理新规范，发起“免费测试土壤”倡议，鼓励食品系统供应者自愿参与可持续管理土地等；
②防治荒漠化，定期评估并发布欧盟土地退化和荒漠化状况，采用特定的可持续土壤管理方法来预防和控制退化，制定干旱管理计划并监测干旱事件及其严重程度；
③防止土壤污染，优先避免源头污染，辅之更低量的排放、更安全的化学品制造和使用；
④恢（修）复退化土壤和修复受污染场地，确定并登记污染区域，探索在土地交易中引入土壤健康证书，评估风险并采取适当的措施来限制或控制风险，修复治理污染地块。

2.3 增进对土壤的了解

欧盟增进对土壤知识和数据的掌握和利用的相关举措包括：①推动土壤数字议程，推进传感器系统、现场测量系统等数字技术在监测土壤和地表污染状况等方面的应用，增强对土壤相关过程的建模能力；
②强化土壤监测，针对各成员国土壤监测系统分散、不完整和不协调的问题，成立欧盟土壤监测中心（EUSO），在土地利用/覆盖面积框架调查（LUCAS）的基础上，整合协调各成员国土壤检测系统和数据；
③促进土壤研究与创新，重点是建立研究和创新综合框架，统一欧盟土壤监测和报告框架，测试、展示和实施土壤健康解决方案。

2.4 实现向健康土壤的转变

一方面，强化私人融资和欧盟资金支持。鼓励银行为农民的健康土地提供低利率贷款；
实行二氧化碳支付计划，为农民实施可持续农业实践或恢（修）复和改良土壤提供经济回报；
欧盟将发布土壤保护、可持续管理和恢（修）复的资金支持指南，明确优先事项和重点领域。另一方面，普及土壤知识和推动社会参与，通过交流和教育广泛提高公众意识，加强相关人员的专业教育和培训，交流和分享最佳实践。

3.1 聚焦农业生产、生态环境、气候变化等共同领域，但优先序不同

无论是澳大利亚还是欧盟都强调土壤的经济、环境和社会福祉等多重功能和效益，将提升农业生产力作为增加土壤经济效益的重要途径，注重对土壤生态系统服务经济价值的核算，强调土壤管理与水污染、旱涝灾害、荒漠化防治、生物多样性保护的关联，将土壤视为景观管理中联动变化的组成部分，并且十分重视发挥土壤碳在适应和应对气候变化中的关键作用，分别提出了相应的目标和行动措施。同时，澳大利亚和欧盟的土壤战略中三大事项的优先序不同。澳大利亚将提升农业生产力作为战略任务中的优先事项，着力实现以改善土壤管理促进农业产值在2030年前增加到每年1000亿澳元以上的目标；
欧盟则是将气候保护和应对气候变化挑战作为首要任务，优先强调以土壤健康优化生态系统服务功能。

3.2 倡导推广可持续土壤管理实践，重点行动措施各具特色

采取可持续的土壤管理措施比土壤退化后修复土壤成本更低。澳大利亚和欧盟都提出加强对可持续土壤管理的理解、研发和推广，如保持地表覆盖、减少土体扰动、改善酸化土壤，以及促进土壤中碳、营养和水闭合循环等。由于土壤类型十分丰富，需要针对不同地区和不同利用方式采取不同的可持续土壤管理措施，澳大利亚和欧盟的土壤战略都重点针对农业和林业生产制定一系列可持续土壤管理行为规范，同时确定不可持续的土地管理行为，供土地使用者灵活、有针对性地借鉴与应用。

同时，澳大利亚和欧盟也分别提出了一些具有特色的行动措施。以应对气候变化为例，澳大利亚注重协同推进增加农用地土壤有机碳和提高农业生产力，促进农业研究和创新投资，并实施了全球最大的政府主导的碳补偿计划；
欧盟则致力于保护和恢（修）复泥炭沼泽，以及改善农用地的生物多样性和土壤碳含量，提出欧盟气候高效农业倡议和除（减）碳认证立法提案，以促进新的绿色商业模式。此外，欧盟比较有特色的做法是提出了以土壤保护为导向的土地利用规划管理优先次序（层级），即优先避免额外占用和土壤硬化，其次是已用土地或硬化土壤再利用（存量盘活），再次是使影响最小化（如使用不健康的或肥力不继的土地），最后才是采取平衡补偿措施以降低生态系统服务功能损失。

3.3 强化提升土壤数据和信息获取能力，土壤研究与创新各有侧重

尽管澳大利亚和欧盟在土壤研究方面处于世界领先水平，但在特定农业和环境问题的应用研究方面，以及针对土壤特性和功能的监测和建模等方面仍存在短板。为此，澳大利亚和欧盟的土壤战略都将增进对土壤的了解、增加相关知识和能力作为一项重要任务。在土壤研究与创新方面，澳大利亚注重开展土壤知识管理工具研发和推广，构建了全国统一的绩效评估指标和方法，有效衡量和展示改善土壤管理所产生的效益；
欧盟则提出在“欧洲地平线研究”特别是“欧洲土地交易”任务背景下，重点围绕改善土壤生物多样性、防治土壤退化和污染治理等方面，开展技术研究与创新。面对各地区或成员国之间分散、不协调的土壤监测系统，澳大利亚和欧盟都提出要建立协调统一的土壤监测系统，统一监测评估的标准和方法，提高土壤数据和信息的可获取性和时间连续性，及时准确了解各地土壤状况和变化趋势，为土壤保护和恢复相关投资和行动提供基础信息，以更好地支撑政策制定、项目实施和管理实践。

3.4 强调延续既有政策和国际公约，从不同方向加以完善、强化战略实施

澳大利亚和欧盟的土壤战略都是基于现有土壤政策制定的，强调与以往政策的联动和延续，如：澳大利亚国家土地养护计划、农业管理一揽子计划、减排基金、未来干旱基金和大堡礁2050计划都涉及土壤管理；
欧盟土壤战略与《欧洲绿色协议》下的其他战略行动密切关联，如生物多样性2030战略、循环经济行动计划、适应气候转变战略、“从农庄到餐桌”战略、共同农业政策等。并且，澳大利亚和欧盟的土壤战略的目标和任务还与《联合国气候变化框架公约》《联合国生物多样性公约》《联合国防治荒漠化公约》等国际公约进行了衔接，强调对国际责任和承诺的履行。同时，为强化土壤战略实施，澳大利亚在延续和完善以往政策的基础上，制定国家行动计划并实施动态调整，清单式地列明各种项目和活动，详细指导各州及领地政府具体实施，使得为期20年的国家土壤战略能够被各类利益相关者所理解并有效落实；
欧盟则注重夯实法规保障，拟出台《土壤健康法》，通过建立法律框架来统一各成员国家的行动策略，确保公平的竞争条件，并对土壤提供与水、空气、海洋环境相同水平的保护。

3.5 注重土壤健康文化宣传教育，呼吁各类利益相关者广泛参与、共同协作

鉴于现实中土壤价值被忽视或低估，澳大利亚和欧盟的土壤战略均提出要加大对土壤价值的宣传和教育，提高公众意识和加强社会参与。土壤健康文化宣传教育，强调公众意识的广泛提升和专业人士的土壤学科教育、培训相结合。其中，澳大利亚成立了独立组织——国家土壤倡导者，向公众和高级管理层宣传土壤健康的重要性，注重土壤学科发展和专业队伍培养，推动国家进入土壤科学家时代；
欧盟将土壤退化主题纳入欧洲可持续技能共同参考框架，实施一揽子的沟通、教育和公民参与措施。

土壤功能的多元性决定了其涉及的利益相关者十分广泛，澳大利亚和欧盟的土壤战略均呼吁各级政府和土壤管理机构、农林及食品等相关行业、公共和私营性质的研究机构、土地使用者及社区和公民等，在实地行动、研究、教育、监测、管理等链条上协同合作。其中，澳大利亚着重强调原住民的共同行动，土壤对原住民具有特殊的文化价值，赭石是原住民文化和遗产管理及节日庆典的重要工具，各项行动措施注重解决土著居民经济劣势问题，并确保关键的环境和文化资产得到保护；
欧盟强调土壤战略的协作实施要落实到不同空间尺度，需要国家、欧洲和全球层面的协调与包容，提出组建欧盟土壤健康联盟。

面向粮食安全、生态安全、适应和应对气候变化等多目标需求，从国家层面研制统一的战略行动方案，并结合各部门职责建立分工协作机制十分必要。从自然资源管理领域出发，土壤健康与耕地保护、生态保护与修复、巩固和提升生态系统碳汇能力等与自然资源管理密切相关，澳大利亚和欧盟的土壤战略的诸多行动举措，可为优化我国自然资源管理工作提供有益启示。

4.1 加强土壤保护以稳定耕地粮食生产能力

保护耕地土壤是夯实粮食稳产保供的重要基础。对比“二调”与“三调”数据，全国耕地在10年间减少了1.13亿亩，耕地重心进一步向水土条件较差的北方地区转移，大量优质土壤被占用和硬化，由于补充耕地质量不到位造成土壤生态系统服务功能降低，部分地区土壤因不当利用带来的退化风险进一步加剧。土壤是我国耕地“三位一体”保护最核心的部分，应借鉴欧盟的土地利用规划管理优先次序（层级）框架及土壤循环利用等经验健全我国的土壤保护措施。首先，要坚持以水土平衡为导向，强化规划红线对耕地土壤保护的引导作用，尽可能避免优质耕地土壤占用。其次，要严格土地用途管制，加强存量建设用地盘活以减少新增建设占用，防止耕地“非农化”和“非粮化”改变用途造成耕作层土壤破坏和退化。再次，优化土壤占用平衡补偿措施，规范耕地占补平衡、进出平衡执行过程中的耕地质量平衡问题，继续推行耕作层土壤剥离再利用，进一步完善耕地质量评价体系并强化耕地质量监管。最后，要根据土壤污染程度实施分类利用管理，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途，并适时将重度污染耕地逐步纳入国家退耕还林还草计划，尽可能使土壤不当占用、利用的影响最小化。

4.2 提高土壤在生态保护与修复中的重要性和优先度

土壤健康与水土流失、荒漠化和沙化等土地退化问题息息相关。《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》是我国生态保护和修复领域的首个综合性规划，其中虽提及了土壤保护和修复，但仍未将土壤作为一种重要的自然资源资产来对待。借鉴澳大利亚和欧盟将土壤保护和修复与自然灾害治理、荒漠化防治、生物多样性保护等协同管理的经验，建议将土壤健康作为国土空间生态保护与修复中的重要优先事项协同推进，将土壤保护和修复全面贯穿于国土生态状况调查监测、生态修复规划、生态修复补偿和市场化机制设计、生态修复工程实施等全流程管理中。既要通过科学划定“三线”并严格管控，加强对森林、农田、草原、湿地等重要生态系统的保护，减少生态空间占用带来的土壤层破坏；
又要对土地退化地区探索一体化修复治理措施，改良土壤性质、增加有机质含量、降低污染物浓度和可迁移性等，恢复并提升土壤质量和功能。

4.3 加强土壤碳汇技术攻关和配套制度建设

尽管近年来土壤因固碳潜力巨大而得到许多国际组织和发达国家的重视，但是与林业碳汇等固碳技术相比，在方法学、市场交易等方面仍不够成熟。我国对土壤碳的关注和研究起步较晚，经验相对匮乏。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确将土壤与森林、草原、湿地、海洋等生态系统类型并列，重点强调了其固碳作用。澳大利亚和欧盟都是国际上土壤固碳领域的先行者，借鉴其土壤战略中提出的技术研发、管理实践、财政激励和市场模式等行动措施，下一步我国不仅需要推进土壤碳汇基础研究和技术攻关，开展不同生态类型、不同土地利用方式下土壤碳排放和碳汇机理研究，优化土壤碳通量监测技术和固碳潜力测算方法；
还需要健全制度体系和配套政策，如建立土壤碳汇补偿标准、碳汇交易产品认证制度等，来推动发掘土壤碳库巨大的减排增汇效益[10]。

4.4 协同推进土壤监测体系和监测能力建设

全面、准确、连续的土壤数据和信息是更好支撑自然资源管理的重要基础。与澳大利亚、欧盟的情况类似，我国现有与土壤相关的监测体系分散，如自然资源部的国土调查、农用地质量分等调查和区域地球化学调查，农业农村部土壤普查和耕地地力等级调查，生态环境部等五部委联合开展的全国土壤污染状况详查等，存在着体系不完整和国家层面不协调等问题。此外，由于监测技术还不成熟，各部门尚未建立起有效的土壤碳汇监测网络和相应的监测管理系统。目前自然资源部已经完成第三次全国国土调查，农业农村部正在推进第三次全国土壤普查工作，建议国家层面基于这两次重要的全国性基础性调查，依托国土空间基础信息平台，整合各部门已有土壤监测系统，研究构建统一的国家土壤监测标准和方法，优化土壤质量和环境监测网络，完善地力监测、污染监测、碳通量监测等功能，实现信息数据互通共享，逐步建立起协调统一的国家土壤监测网络和管理系统。