C市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　中图分类号：

　密

　级：

　UDC：

　 本校编号：

　 10652

　公共管理硕士专业学位论文

　论文题目：

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　研究生姓名：

　周天舒

　学号：

　 20171252001252

　校内指导教师姓名：

　 李

　树

　职称：

　校外指导教师姓名：

　 职务职称：

　申请学位等级：

　硕

　士

　 专业方向：

　公共管理（ MPA ）

　学习形式：

　全日制

　 论文提交日期：

　 9 2019 年 年 1 1 月 月 6 6 日

　论文答辩日期：

　9 2019 年 年 1 01 月 月 2 12 日

　 1 论文独创性的声明

　 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得

　西南政法大学

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　 年

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　 日

　学位论文版权使用授权书

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　 学位论文作者签名:

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　年

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　年

　 月

　 日

　 2 公 共 管 理 硕 士 专 业 学 位 论 文

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　Case Analysis of Follow-up Audit of Guaranteed Housing Project in C City

　作 者 姓 名：

　 周天舒

　 指 导 教 师：

　 李

　树

　 西

　南

　政

　法

　大

　学 Southwest University of Political Science and Law

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　3 内容摘要

　保障性安居工程政策是作为党中央、国务院保民生、促发展的重要政策，对促进经济发展、社会公平具有重要意义。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，根据我国目前经济发展现状来看我国的监督体系是国家重要的项目之一，其中审计是十分重要的构成部分。执行审计相关职责的部门是审计机关。要想国家市场健康平稳的发展，审计部门应该认真实践其相关职责，发挥其应有的作用。只有这样，才能加强我国经济的快速发展和健康发展，加速反诉倡廉工作的顺利进行。截至 2018 年，审计机关已连续多年对保障性安居工程政策执行展开了跟踪审计，审计结果表明保障性安居工程政策的执行在深化住房制度改革、改善困难群众居住条件、推进新型城镇化建设、拉动投资消费和带动就业、促进房地产市场平稳健康发展、优化城市功能等方面取得了十分显著的效果。但是在房屋居住问题、相应资金的来源和用途等方面仍然存有争议和问题，并没有得到妥善的解决。

　保障性安居跟踪审计方面在我国理论研究成果相对较少，且保障性安居工程跟踪审计研究大多是从政府审计角度展开，本文的案例分析主要采用了案例法、文献研究法、归纳法等众多方法。笔者采用审计学和公共管理学等相关学科的基本原理，主要研究了 C 市保障性安居工程跟踪审计的实际案例。以此为主题， 采用著名学者史密斯提出的政策模型，从“理想化的政策、政策执行机构、政策执行目标群体、政策执行环节”这几个问题入手，进行探讨。笔者找出保障性安居工程跟踪审计出现问题产生的原因及地方政府具体执行保障性安居工程政策出现困难，最后分别对审计机关和地方政府如何进一步做好相关工作提出了建议。

　案例分析发现，保障性安居工程跟踪审计中，审计机关对于审计方法、审计理念需要进一步优化；保障性安居工程跟踪审计所披露的题产生原因主要为：地方政府保障性安居工程政策目标分解不科学、资源配备不均衡、部分地方政府对审计结果不够重视、住房保障中多部门配合不充分、政策执行群体的标准未动态调整、政策执行环境存在多样性等。进而提出了，审计机关在今后的的保障性安居工程中应着力构建绩效审计评价体系、创新审计方法等，C 市政府可探索创新

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　4 保障性安居工程资源的跨区域资源配置、强化多部门配合等。

　关键词：保障性安居工程；政府审计；政策执行；史密斯模型

　Abstract As an important policy of the CPC central committee and the state council to ensure people"s livelihood and promote development, the policy of government-subsidized housing projects is of great significance to promoting economic development and social equity.General secretary xi jinping pointed out at the first meeting of the central audit committee that according to the current situation of China"s economic development, China"s supervision system is one of the country"s important projects, among which audit is a very important component.The department responsible for auditing is the audit institution.In order to ensure the healthy and stable development of the national market, the audit department should earnestly practice its relevant responsibilities and play its due role.Only in this way can we strengthen the rapid and healthy development of China"s economy and accelerate the smooth progress of countersuit against corruption.By 2018, audit institutions have been for many years for affordable housing projects launched a policy implementation tracking audit, the audit results show that the government-subsidized housing project policy execution in deepening the reform of housing system, improve the difficult living conditions of the masses, promoting the construction of the new urbanization, stimulating consumption and investment to create more employment opportunities, promote the steady and healthy development of the real estate market, optimization of urban functions, etc, has achieved remarkable results.However, there are still some disputes and problems in housing, the source and use of relevant funds, and they have not been properly

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　5 solved. There are relatively few achievements in the theoretical research of indemnificatory housing tracking audit in China. In addition, the tracking audit of indemnificatory housing project is mostly carried out from the perspective of government audit. The case analysis in this paper mainly adopts case method, literature research method, induction method and many other methods.Based on the basic principles of auditing and public management, this paper mainly studies the practical case of the follow-up audit of C city"s low-income housing project.On this theme,Based on the policy model put forward by the famous scholar Smith, this paper discusses several problems of "idealized policies, policy execution agencies, policy implementation target groups and policy implementation links".The author finds out the reasons for the problems in the follow-up audit of government-subsidized housing projects and the difficulties in implementing the policies of local governments on government-subsidized housing projects. Finally, the author puts forward Suggestions on how audit institutions and local governments should further improve the related work. The case study shows that audit institutions need to further optimize their audit methods and concepts in the follow-up audit of government-subsidized housing projects.Low-income housing project tracking audit of causes are mainly: the local government of affordable housing projects policy goal decomposition is not science, resource imbalance, some local governments not enough attention to the result of the audit, many departments with inadequate housing, policy execution group standard dynamic adjustment, policy execution environment exist not diversity, etc.Furthermore, it is suggested that audit institutions should focus on building a performance audit evaluation system and innovating audit methods in the future government-subsidized housing projects. C

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　6 the municipal government can explore the trans-regional resource allocation of government-subsidized housing projects and strengthen multi-department cooperation. Key words:Government-subsidized housing projects; Government audit; Policy implementation; Smith model

　目

　录

　一、绪论 .................................................................................................................................................. 5 （一）研究背景、目的和意义 ...................................................................................................... 5 （二）国内外研究综述 .................................................................................................................. 6 （三）研究方法及框架 .................................................................................................................. 7 二、C C 市保障性安居工程跟踪审计案例介绍 ..................................................................................... 14 （一）C 市 2017 年保障性安居工程跟踪审计工作目标及重点 ............................................... 14 （二）审计结果 ............................................................................................................................ 16 （三）审计后续 ............................................................................................................................ 16 三、C C 市保障性安居工程审计案例分析 ............................................................................................. 19 （一）保障性安居工程相关政策主要内容摘录 ........................................................................ 19 （二）基于史密斯政策执行过程理论模型对 C 市保障性安居工程政策执行的分析 ............. 19 四、C C 市保障性安居工程审计案例总结 ............................................................................................. 27 （一）根据案例分析对审计机关进一步做好保障性安居工程跟踪审计的思考..................... 27 （二）根据案例分析对 C 市政府进一步做好保障性安居工程工作的思考 ............................ 30 五、结语 ................................................................................................................................................ 31 参考文献 ................................................................................................................................................ 39 致

　谢 谢 .................................................................................................................................................... 43

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　7 摘要

　保障性安居工程政策是作为党中央、国务院保民生、促发展的重要政策，对促进经济发展、社会公平具有重要意义。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，根据我国目前经济发展现状来看我国的监督体系是国家重要的项目之一，其中审计是十分重要的构成部分。执行审计相关职责的部门是审计机关。要想国家市场健康平稳的发展，审计部门应该认真实践其相关职责，发挥其应有的作用。只有这样，才能加强我国经济的快速发展和健康发展，加速反诉倡廉工作的顺利进行。截至 2018 年，审计机关已连续多年对保障性安居工程政策执行展开了跟踪审计，审计结果表明保障性安居工程政策的执行在深化住房制度改革、改善困难群众居住条件、推进新型城镇化建设、拉动投资消费和带动就业、促进房地产市场平稳健康发展、优化城市功能等方面取得了十分显著的效果。但是在房屋居住问题、相应资金的来源和用途等方面仍然存有争议和问题，并没有得到妥善的解决。

　保障性安居跟踪审计方面在我国理论研究成果相对较少，且保障性安居工程跟踪审计研究大多是从政府审计角度展开，本文的案例分析主要采用了案例法、文献研究法、归纳法等众多方法。笔者采用审计学和公共管理学等相关学科的基本原理，主要研究了 C 市保障性安居工程跟踪审计的实际案例。以此为主题， 采用著名学者史密斯提出的政策模型，从“理想化的政策、政策执行机构、政策执行目标群体、政策执行环节”这几个问题入手，进行探讨。笔者找出保障性安居工程跟踪审计出现问题产生的原因及地方政府具体执行保障性安居工程政策出现困难，最后分别对审计机关和地方政府如何进一步做好相关工作提出了建议。

　案例分析发现，保障性安居工程跟踪审计中，审计机关对于审计方法、审计理念需要进一步优化；保障性安居工程跟踪审计所披露的题产生原因主要为：地方政府保障性安居工程政策目标分解不科学、资源配备不均衡、部分地方政府对审计结果不够重视、住房保障中多部门配合不充分、政策执行群体的标准未动态调整、政策执行环境存在多样性等。进而提出了，审计机关在今后的的保障性安居工程中应着力构建绩效审计评价体系、创新审计方法等，C 市政府可探索创新保障性安居工程资源的跨区域资源配置、强化多部门配合等。

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　8 关键词：保障性安居工程；政府审计；政策执行；史密斯模型

　一、绪论 （一）研究背景、目的和意义 1.研究背景 2018 年 5 月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，根据我国目前经济发展现状来看我国的监督体系是国家重要的项目之一，其中审计是十分重要的构成部分。执行审计相关职责的部门是审计机关。要想国家市场健康平稳的发展，审计部门应该认真实践其相关职责，认真贯彻落实审计力度，加强对风险隐患的举报监督作用，发挥其应有的功能。只有这样，才能加强我国经济的快速发展和健康发展，加速反诉倡廉工作的顺利进行。

　改革开放四十年来，中国经济实现了高速发展，广大人民群众的生活水平有了质的飞跃。但近年来伴随着中国经济的转型发展，房地产行业在对经济发展做出贡献的同时，部分城市房价的过快为增长成为了社会关注的热点话题，已然成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾之突出表现，对广大中低收入人群形成了深切的忧虑和沉重的负担，严重阻碍了改革开放给广大群众带来的获得感和幸福感。为破解这个改革开放中出现的问题，党中央、国务院出台了多项稳控房价、保障民生的重大政策，大力推进保障性安居工程、完善住房保障体系便是其中重要组成。

　2013 年以来，审计署通过交叉审计、大数据审计等“大兵团作战”方式，已连续 6 年开展了覆盖全国范围的保障性安居工程跟踪审计，2018 年保障性安居工程资金投入及使用情况审计也已进入现场审计阶段。多年的跟踪审计促进了保障性安居工程政策的不断完善、依法处理了政策落实过程中出现的违法违规问题、揭示了经济社会运行中的风险点位，审计结果表明，开展审计对党中央、国务院“大力推进保障性安居工程”这一重大政策的贯彻落实进而促进经济高质量发展产生了积极的影响。在新时代下，审计机关被赋予了新的使命，如何做好保障性安居工程跟踪审计、将审计结果更好的运用、促进深化改革和经济高质量发展具有具有的重大的现实意义和深远的历史意义。

　2.研究目的

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　9 保障性安居工程跟踪审计由于是在全国范围内开展的大规模政府审计，参审人员多、审计范围广，由于审计人员专业背景复杂、审计水平参差不齐，审计的角度多是从合规性进行审查，但随着跟踪审计的开展，被审计单位的内部控制水平不断提升，其管理也逐渐趋于规范，因此以公共政策执行的角度分析过程中的风险隐患、以绩效审计的角度分析审计结果，并将其转化为政策执行反馈改良的有效路径。

　本文选取 C 市 2017 年保障性安居工程跟踪审计为案例，分析审计目标、审计过程、审计结果等审计实施现状，结合目前的审计理论和公共管理理论，探索保障性安居工程跟踪审计向绩效审计发展的新路径，为审计促进经济高质量发展、全面深化改革提出建设性的建议。

　3.研究意义 一是现实意义。本文通过总结 C 市 2017 年保障性安居工程跟踪审计的经验，提出优化审计目标、审计方法的建议，对审计操作层面具有可复制推广的意义。与此同时，C 市 2016 至 2017 年房地产基价涨幅较高，政府平抑房价、保障民生压力较大，因而选取 C 市 2017 年保障性安居工程跟踪审计进行研究，审计成果运用的效果及时、显著，案例具有一定典型性。

　二是理论意义。由于对保障性安居跟踪审计方面在我国理论研究成果相对较少，且保障性安居工程跟踪审计研究大多是从政府审计角度展开，本文的案例分析以政府审计的视角切入、从公共管理的角度展开，对该领域今后的研究或具有一定促进作用。

　（二）国内外研究综述 1.国内研究综述 学者徐松梅（2013）指出应研究保障性住房建设项目建设全过程管理方面、资金筹集分配使用方面以及公开化配租配售三个方面的情况，审计应该从保障性住房的退出机制着手，完善保障性住房建设到分配再到最后合法合规退出，跟踪审计不仅需关注过程，还应关注退出机制。

　学者徐鹤田（2013）认为在对是否利用虚假资料来骗取保障房的违法行为进

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　10 行审计的过程中，应该利用数据分析的模型来辅助调查。在进行数据模型进行核对，分析出形影的结果，并用现场调查再次进行核对。其中这四种数据分析模型是多套房屋的拥有者、公积金非正常缴纳者、高收入者和企业的法人代表。

　学者侯斯铭（2014）创新性地从多个维度入手，多方面的对项目是否有违法行为进行研究。侯斯铭将审计资源进行收集、整理和组合，建立了一个较完整的审计资源平台。利用这个平台可以对审计项目进行分析。

　学者李果等（2015）指出保障性安居工程跟踪审计应重点抓好工程建设、资金筹集和使用方面的风险。

　学者赵彩虹（2016）指出，保障房跟踪审计理论不成熟、审计工作效率低、跟踪审计评价标准体系未构建、审计人员综合素质不足等是制约保障房跟踪审计发展的几个明显制约因素，并呼吁相关审计机关提高重视并积极反应。

　学者李笃明（2016）指出应对建设前期程序、建设程序、竣工验收、分配管理等不同阶段，科学规划到跟踪审计的具体关键环节。

　2.国外研究综述 学者 Nevitt（1977）认为，社会达不到真正的完全公平，但是可以尽可能地实现最大化的公平。房屋居住问题就是社会公平的最大阻碍。社会公平最大化的建立，是社会和谐健康发展所面临的问题中亟待解决的。

　学者 Olsen Edgar O（2001）认为，国家的发展是需要标准来维护的，而不是临时起意随性发展。标准的制定应根据当前我国经济发展的现状来制定，应当充分认识到我国高收入人群和中低收入人群间的差异，充分考虑到我国市场经济的发展情况。但是当大环境发生变化时，当初制定的标准也要随之进一步完善。

　学者 Stephens（2007）认为政府提供的保障房并不能落实到每个人，存在着“僧多粥少”的现象。尤其与国外的保障性住房数量相比，我国的数量较少，政策相对较不完善。因而对于保障房的建设来说，政府应该不断加强对其的建设力度。

　学者 Valena（2011）指出，政府监督框架体制对公共项目有重要影响，只有对政府监督框架体制有更深理解，才能使公共项目更加具备相关性和可靠性。

　学者 Wankuan. W（2015）在文章中提出观点，认为对保障房的质量水平是否合格是需要接受检测的。因此应对保障性住房质量进行审计，对保障房的正确

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　11 建设进行审查。这样不仅由于政府保障性安居工程的顺利进行，有利于民生政策的正确贯彻，也切实保障了百姓的利益。

　（三）研究方法及框架 1.研究方法

　案例法。本文以 C 市 2017 年保障性安居工程跟踪审计为案例，对审计部门开展保障性安居工程审计全过程进行分析，针对审计存在的问题并提出优化对策。突破政府审计研究固有的思维模式，以公共管理的专业理论分析保障性安居工程政策执行过程中的审计点位，进而思考跟踪审计创新之处。

　文献研究法。本文对国内外保障性安居工程绩效审计理论文献进行研究，以解决现实问题为抓手寻求相关理论。

　归纳法。本文以审计署发布保障性安居工程审计结果公告为样本，整理分析全国各地保障性安居工程审计目前普遍存在的主要问题，将其归纳。

　2.研究结构 本文主要从以下几个方面站看分析研究。

　第一章为绪论部分。开篇主要先介绍本文的研究背景、研究意义、研究目的、和国内外的研究现状。提炼 C 市 2017 年保障性安居工程跟踪审计案例的研究内容，介绍研究方法，建立分析框架，列举本文理论依据。

　第二章主要为 C 市保障性安居工程跟踪审计案例描述。

　第三章主要为 C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析。

　第四章主要为 C 市保障性安居工程跟踪审计案例总结。

　 第五章主要为结语。

　（四）研究理论依据 1.新公共管理理论

　西方发达国家在 1970 后，在政府改革问题上进行了不断地摸索和大量的研究，得到了许多实践经验，新公共管理理论也在这场政府改革中诞生。顾名思义，新公共管理理论侧重“新”字，“新”与“旧”形成对比。即新公共管理理论是一种全新的管理形式，是不同于旧的、先前的、传统的管理理论的。学者C.Heckscher 在文章中表示，政府改革建立了一种全新的管理模式。这种管理模

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　12 式侧重于互相之间的沟通交流，是双向的。后来这种管理模式虽然已经在进步，但是仍然没有摒弃官僚特性。学者 Michael Barzelay 认为当前时代是民主的时代，官僚性质的管理模式已经无法满足当前时代发展的要求，无法同人民群众的生活相匹配，所以一种更民主的管理模式正在逐渐成型。政府的单向等级指挥关系已经逐渐向一种双向的关系转变。公共管理模式在重视效率的同时，也加大了对质量的重视程度，重点关注消费者的幸福度。学者 Christopher Hood 首次提出新管理典范的概念。实践出真知。在进行政府改革这场政治事件的过程中，对国家市场化进行探讨研究，重塑政府运动。新的管理形式出现。这种管理形式是西方发达的资本主义国家在实践中摸索出来的。这种理论被称为新公共管理理论。它之所以新是因为这种理论与传统管理理论是有区别的。

　新公共管理理论有四种不同的理论主张。

　1. 顾客至上。新公共管理理论要求完全严格执行“顾客就是上帝”的服务理念。在传统的管理理论概念中，政府是引导者，是管理者，是权力的拥有者。政府是权利的主体，进行管理导向，群众听从命令执行，而新的公共管理理论在这方面是完全区别于传统管理理论的。在新的公共管理理论中，主张顾客是服务的主体，政府是服务的执行者。政府应当完全从人民群众利益最大化的角度出发，秉持以人为本的理念，为群众服务。

　2. 治道变革。在传统的管理理论中，政府拥有“划桨”的功能，是政策的执行者。而在新公共管理理论中，政府拥有“掌舵手”的功能，根据人民群众的利益需求，制定相关政策，是相关政策的制定者。在公共管理理论由旧向新的发展过程中，政府的职能由执行转为管理。

　3. 注重效率。传统的公共行政只注重效率而忽略了服务质量。新公共管理理论不仅注重服务效率，更注重服务是否让大众满意，服务是否让大众具有幸福感。新公共管理理论采用三种不同的方法实现效率的提高。对结果十分重视并且制定明确的绩效目标。双管齐下，不得在服务的过程中对效率进行提高。同时会借鉴私营企业成功管理的政策，取其精华弃其糟粕，对自己内部进行改革管理。

　4. 竞争制度。传统公共管理强调政府的干预。政府是主体，具有管理导向和执行的作用，是一种官僚形式，不存在着竞争。新公共管理理论主张引入竞争机制。即在公共管理和服务的过程中，引入更多民营、私营企业，实行优胜劣汰

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　13 的形式，引入竞争机制。这样才更加有利于服务质量和效率的提高。

　5. 公务员制度改革。传统公共行政中公务员的工作就是一个铁饭碗。几乎不存在罢免的情况。在新公共管理中主张改革公务员制度。可以采用合同制，即聘用一些合同制的工人进行工作。同时新公共管理理论认为应该讲制定政策和形式管理进行明显的区分，两者不能混为一谈。政府管理是具有政治行为。

　6. 政府的事业心和预见性。新公共管理理论认为政府机关是应该积极向上，追求效率与质量共存的政府机关。政府应该注重节源开支，从而获得利益的更大化。“政府必须以收费来筹款，通过创造新的收入来源以保证未来的收入”是新公共管理理论所提倡的主要内容。

　 2.公共政策执行理论

　（1）史密斯的政策执行过程理论 关于政策还行过程理论的主张早在 20 世纪 70 年代就出现了。学者史密斯在1973 年完成著作《政策执行过程》。在该篇文章中，史密斯提出了关于政策执行的注明理论。执行所要遵循的相关政策是政策执行的标准，执行的机构是政策执行的执行者，执行的对象之政策执行的主体，执行过程中可能遇到的环境因素是外在因素，可能或直接或间接影响到政策执行的结果。这四方面因素决定了在政策执行的过程中，这四方面不是一个个独立的过程，而是连续的，四个因素是相互关联相互影响的。图 1.1 为政策执行四种因素相互之间关系。

　政府制定政策

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　14

　图 1.1 政策执行四种因素相互之间关系

　由图 1.1 政策执行四种因素相互之间关系图可以明显看出。在政府制定政策的过程中，可能会与政策的执行者和目标对象产生矛盾和冲突。同时，政府指定的政策又有可能会与当时外在的环境因素向冲突。所以这四个方面互相联系，必须充分考虑这四个方面来制定政策、执行政策。问题解决机构由处理环节进行。处理环节并不是都能完全解决矛盾的，职能最大程度的较少矛盾现象的产生。处理环节的解决措施会对政策执行的四个方面引发其他作用，从而产生新的矛盾。座椅，曾策执行不仅仅是一个连续的过程，还是一个循环往复的过程。可用图 1.2 来表示史密斯政策执行过程理论模型。

　图 1.2

　 史密斯政策执行过程理论模型 （2）麦克拉夫林的互动理论 麦克拉夫林（M.Mclaughlin）在 20 世纪 70 年代末，创作了《互相调试的政策执行》艺术。麦克拉夫林互动理论也由此产生。麦克拉夫林互动理论认为，政策的执行者和目标对象两者之间是双向互动的关系。麦克拉夫林这种互动关系是政策执行的本质。一个政策执行有效与否从根源决定于政策执行者与受政策影响者两处理环节 执行机构 目标群体 发生矛盾 削减矛盾 目标群体 发生新矛盾

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　15 者之间行为调试的程度。

　麦克拉夫林的互动理论说明了：要想解决需求冲突和观点冲突，政策执行者与受政策影响者两者必须互相做出让步妥协和让步，不能只是单方让步。政策执行者需要灵活改变政策执行的手段和方法。依据为环境因素及受政策影响者的需求来进行改变。政策执行者与受政策影响者两者的调试不是“上令下行”的单向关系，而是双向的信息交流，两者在调试过程中处于平等的地位；受政策影响者的反馈将影响政策执行者的决定。在政策执行的调试是政策执行者与受政策影响者两者的互动，过程就是寻求两者都可以接受的调试策略的过程，成功的政策取决于政策执行过程，成功的政策执行过程取决于成功的互动调试。可用图 1.2 来表示麦克拉夫林的互动理论模型。

　 （二）

　（三）

　（四）

　 图 1.2

　 麦克拉夫林的互动理论模型

　（3）萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合理论 学者萨巴蒂尔和马曼尼安在 20 世纪 70 年代末创作了《公共政策的执行：一个分析框架》一书。在书中两位著名学者指出，政策问题的可处理性以及政策本身的规制能力和其他变数都属于政策执行中可能出现变化并其主要影响作用的因素。

　能对现有政策问题能够结局处理的程度称为政策的可处理性。目标集团行为是多种多样千差万别的。目标集团的人口比重也将影响政策问题的可处理性。目标集团是否需要进行适当的行为改变等，都是政策问题可处理性的主要内容。政策目标是需要明确且保证统一的，这是政策本身规制能力的首要要求。其次，充

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　16 足的财力是政策本身规制能力的财政保证。政策存在的合理性是政策本身规制能力的必要条件。另外，政策执行单位的执行规则和机构内外人员的参与都属于政策本身规制能力的范畴。社会的经济水平一般来说是不断发展不断提高的，经济水平并不是恒定不变的，所以这就成为了影响政策执行的变数。社会的技术手段一般来说也是在不断提高，技术手段的执行力也是政策执行的变数。除此以外政策本身以外的变数还主要包括媒体的关注度、大众的支持度、权威机构的支持度等。

　政策执行阶段的变量的基本情况是不同的。不同变量情况可以反映出政策执行的现状。所以结合变量情况来综合考虑政策的执行情况是该理论的一大特点。萨巴蒂尔和马兹曼尼安坝政策执行阶段分为了五部分。第一部分为执行机构的政策产出，执行机构执行政策。第二部分为目标群体对政策产生的顺从，政策执行的目标团体是否正确履行相关政策要求。第三部分为政策产出的实际影响，政策产生对社会对企业对大众产生的影响各有不同。第四部分，对政策产生的感觉到的影响，政策的影响有潜移默化的成分，有的并不能直接感知到，有的可以明确看出来感受到。第五部分为政策的修正，有些政策执行会出现问题，执行政策的影响也可能有好有坏，所以需要对相关政策进行修正。萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合理论模型如图 1.3 所示。

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　17 图 1.3

　萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合理论模型 3. 绩效审计 按照现有解释，绩效包括两部分，成绩和效率。绩效强调的是质量和效率并存。在日常生活中，仁者见仁智者见智，不同的人对绩效这词有着不同的理解。国外学者 A.Premchand 明确指出了绩效所包含的主要内容。绩效主要包括生产数量、生产效率以及销售人员的服务态度三大部分。学者 Salvatore Schiavo-Campo 等认为绩效类似于努力和结果。他认为绩效不是一个绝对的概念，而是相对而言的。

　国内外对绩效的理解不同，定义不同。同时，各国的审计机关也具有不同的体制要求，所以各国的绩效审计的方法就各有不同。在美国看来，绩效审计就是审计的一种。绩效审计是具有经济型、规划性和效率的一种审计类型。而加拿大对绩效审计的看法与美国最大的不同就是在于是否把绩效审计看做审计的一种。加拿大认为应当把绩效审计与审计的范畴分开讨论。澳大利亚的绩效审计被称为效率性审计。在澳大利亚，政府审计中的绩效审计，主要职责是检查效率是否过关，质量检查和服务态度检查不在绩效审计的范畴内。

　国家公共政策的执行效率和质量是需要接受审计的，而不是一味的自由发

　C 市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　18 展。对此进行审计的机关被称为公共政策绩效审计。公共政策绩效审计的效果就是国家公共政策的执行效果。我国现在主要从两方面来评定国家政策的效果性，即经济效益方面和社会效益方面。衡量经济效益的度量衡就是货币。社会效益要根据社会效果来综合评定。所以，经济效益和社会效益应该综合分析来评定国家政策的绩效审计结果。国家或地方出台的一些经济政策或一些措施是国家公共政策进行绩效审计的主要目标对象。绩效审计应该检查政策执行是否正确实践，是否存在欺瞒执行的、虚假执行的情况。绩效审计应该检查出政策执行当中存在的矛盾和问题，追本溯源，发现问题，才能解决问题。通过绩效审计结果，来提出政策执行的合理建议。只有这样才能国家政策更好发展，让社会更好更快发展。

　4.社会保障理论 因为基本国情不同，人民生活水平不同，国家发展现状不同，国家的经济文化发展又各有差异，所以各个国家对社会保证制度的概念定义也不同。美国主要主张社会保障的对象主要是伤弱病残者。美国认为社会保障的方法主要应采取现金救助的方法。在国际劳工局看来，社会保障的范围应该更广，社会保障的方法不应该只局限于现金救助，例如采用特殊照顾和特殊保护等方式。

　国内对这会暴涨理论又是另外一种理解方式。学者葛寿昌认为社会保障是一个制度体系的统称。社会保障的本质是为了确保社会安定，从而制定的相关理论制度和实践措施。学者陈良瑾教授（1990）和学者郑秉文（2001）认为：“社会保障制度是一项社会安全制度，通过对国民收入进行依法分配与再分配，保障社会成员的基本生活权利”。社会保险和社会优抚等项目都属于社会保障制度的实施内容。社会的和谐稳定发展，离不开社会保障制度的正确实行。社会保障制度为国家的稳定发展必不可少的一项内容。

　社会保障制度的内容会因社会因素变化而进行适当的调整。不同时期社会生活背景不同，社会发展情况不同，所以即使在同一个国家。社会保障制度的具体内容也不是一成不变的，是随着时代的进步而在不停地发展进步。但是，社会保障制度始终都是站在人民群众这一侧，始终都是为了保障大多数人的利益，始终是从人民群众利益最大化角度出发来制定和实施的。为了满足不同人群的不同需要，社会保障制度的内容也是多层次的。社会保障体系的构成部分主要有社会救济、保险、服务和福利设施等。社会救济和社会保险是社会保证制度的保障性内

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　19 容。社会福利和优抚安置是社会保障制度的福利性内容。在改革开放以来我国致力于社会保障体系的建设，促进社会公平。社会保障体系的四个组成部分互相影响，互相约束，使社会保障体系在我国健康发展，正确实施。当然，我们仍然需要不断加强社会保障体系的建设，完善相关制度制度法规，切实贯彻政策要求，促进我国社会经济更快发展，更好发展。

　二、C 市保障性安居工程跟踪审计案例介绍 C 市 2017 年保障性安居工程跟踪审计由 C 市审计局派出审计组，除市本级外，各区县审计局成立审计组实行交叉审计，各区县审计组在 C 市审计局的统一指挥下同步开展工作，C 市审计局向各区县政府下达审计通知书及审计报告，C 市保障性安居工程跟踪审计综合报告由 S 省审计厅向 C 市政府下达。本文从审计目标及重点、审计结果、审计重点三个角度介绍案例：

　（一）C 市 2017 年保障性安居工程跟踪审计工作目标及重点 1.审计目标 审计目标有三方面要求。第一，正确落实党中央、国务院，省委、省政府和市委、市政府的相关政策要求。切实解决城乡危险房屋问题，解决基础设施建设问题。只有这样才能保障安居工程的进行。第二方面，加强安居工程绩效审计，保障安居工程的财政资金正确使用，保障安居工程的效率和质量以及服务态度。加强对房屋居住的建设问题。三是揭示重大违纪违法、经济犯罪和腐败问题，促进反腐倡廉。四是推动解决安居工程体制机制性障碍，堵塞制度漏洞，促进深化住房保障制度改革。

　2.审计重点 （1）调查掌握安居工程总体情况 调查掌握安居工程总体情况需要掌握安居工程资金的使用情况。同时也需要确保安居工程的保障效果。本文调查了 2017 年安居工程的财政情况和基本结构。切实掌握了安居工程的目标群体和目标范围。

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　20 （2）安居工程政策落实情况 资金和财税金融支持政策，审查有无未按要求足额安排安居工程项目资金、未按规定给予财政贴息、未按规定减免税费、违规收取融资中间费用增加安居工程融资成本的问题。对棚改服务政策进行审查，该项目军按照规定进行实施，没有出现债务风险问题。货币化安置政策，审查有无未按规定落实因城施策的货币化安置政策、货币化安置比例低于预定目标的问题。

　（3）安居工程管理绩效情况 资金管理使用绩效，审查有无因资金与项目统筹管理不到位、审批环节多周期长、截留滞拨等原因造成安居工程专项资金长期闲置的问题；工程建设管理绩效；审查有无因前期准备不足、建设手续不全、配套基础设施建设滞后等导致项目开工超过 3 年仍未建成，或建成后长期不能竣工验收或交付使用，因违法转分包、偷工减料、以次充好等影响工程质量的问题；住房分配管理绩效。安居工程管理绩效审计需确定安居工程规划是否合理。安居工程的基础设施和公众服务设施，如教育、医疗等问题，是否合理建设都是安居工程管理绩效的主要内容。

　（4）遵守法律法规情况 揭示违规决策、以权谋私等问题，审查有无违规减免土地出让金及相关税费，非法占用耕地，以安居工程名义进行商品房福利房开发，违规调整容积率，在购买棚改服务、货币化安置、征地拆迁、招标投标、工程质量控制等环节暗箱操作并收受贿赂等问题；揭示挪用套取、克扣截留等问题，审查有无挤占挪用安居工程专项资金、虚增工程量等套取工程款非法牟利、克扣截留或私分安居工程补助补贴、向被保障对象索要回扣等问题；揭示虚报骗取、非法处置等问题，审查有无以虚假资料等骗取拆迁补偿，隐瞒家庭实际收入等骗取住房保障待遇，违规处置和使用安居工程住房等问题。

　（5）屡审屡犯问题和以往年度发现问题整改情况 安居工程政策情况分析，从近年来国家、省、市出台的安居工程政策出发，结合审计实践发现的问题和情况，认真查找和梳理出政策中的共性问题，提出有层次、有深度，可完善和改进的意见建议，为党委政府决策服务。揭示屡审屡犯问题。结合本次审计发现的问题和以往年度发现的问题，系统梳理出屡审屡犯问题，深入分析其产生的体制机制上的原因，并在此基础上提出完善政策制度的意

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　21 见建议。揭示以往年度发现问题长期未得到有效整改的问题。对之前审计中发现的问题应及时予以改正。对长期没有进行整改的方面，不但要如实反映，还应分析未整改的原因，提出促进整改的意见建议。

　关注以前年度审计发现的不符合住房保障条件应进行清退处理的区（市）县公租房退出机制的运行情况和结果，长期欠租区（市）县公租房租金催收机制的建立健全情况。对机制建立和运行情况，总结经验，深入分析存在问题的原因，从完善管理机制上提出对策。

　（二）审计结果 1.审计评价 （1）2017 年，C 市认真落实安居工程相关政策要求。C 市致力于城乡危房改造以及配套的公共设施和基础设施的建设，在这方面取得了显著地效果。C 市努力推动城镇建设，致力于建设处一个更和谐更稳定更发达的一个新城镇。

　（2）C 市的社会保障制度不断完善，目标范围和目标群体持续增大。在城乡房屋居住建设方面采取了有力的管理措施。同时在发展改革、财政等部门和各级人民政府采取加强任务目标责任制管理、完善配套基础设施和公共设施建设等方面，认真落实相关政策要求，推进农村危房改造、加强公共租赁住房分配管理、等措施的顺利进行。社会保障体系不仅实行实物保障，而且还进行货币补贴，双管齐下进行保障。这些措施有效的促进了城乡经济的发展，保障了过节稳定，社会和谐。

　（3）安居工程的建设有利于精准脱贫项目地进行。安居工程项目很大程度桑解决了部分困难群众房屋居住问题，享受到了住房保障。同时因为安居工程配套基础设施的建设，享受到住房保障的目标群体还可以得到更好地基础设施和公共设施服务。2017 年，C 市加快推进各类棚户区改造，通过提供实物住房或货币补偿方式安置棚户区居民，大量棚户区居民“出棚进楼”，居住条件大幅改善。在危房中的建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭等住上了安全房，享受财政补助，居住条件得到显著提升，有力推动了精准脱贫攻坚战的顺利实施。

　（4）安居工程和配套基础设施的建设，促进了以人为核心的新型城镇化建

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　22 设。2017 年，C 市城镇安居工程开工和基本建成任务完成，引导城市中心人口向城市外围转移，促进新老城区协调发展，提升了城市综合承载力。安居工程的建设，需要同步加强相关配套设施的建设。如道路建设、通信建设、水电供应建设等问题。这些方面的建设有利于改善城市经济环境环境，促进城市更好更快地建设。

　（5）安居工程建设对拉动投资，从而带动就业，提高就业率，降低失业率。2017 年 C 市加大了加大对安居工程资金投入力度，为安居工程的建设提供了充足的财政保证。同时，C 市进行棚户区改造的政策，满足了群众多样化居住需求，促进了住房供给侧结构性改革顺利推进，维护了房地产市场平稳健康发展。此外，保障性安居工程建设拉动了投资。投资必然带来了更多的企业建设和岗位需求。所以安居工程的建设对提高就业率做出了巨大的贡献，促进了经济的快速发展。

　但是安居工程也是存在一定问题亟待解决的。如在制定的目标完成度方面还欠缺，不能很好的完成相应进度要求。在安居工程的资金使用和获取方面还应完善，部分地区存在资金被挪用的情况。同时在优惠政策落实、政府购买棚改服务和货币化安置、工程建设管理、住房分配运营等方面都还存在一些问题，需要采取措施予以纠正和规范。

　2.审...