人民调解法讲义

　《人民调解法》讲义

　一、人民调解发展史

　采取说服疏导的方式，促使当事人在平等协商基础上自愿达成协议，解决社会矛盾纠纷方式，称人民调解。

　中华人民共和国建立后，村民委员会、居民委员会承担了大量的调解民间纠纷的工作。1954年，政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，规定人民调解委员会是群众性的调解组织，任务是调解民间一般民事纠纷与轻微刑事案件，并通过调解进行政策法令的宣传教育。1989年国务院发布《人民调解委员会组织条例》对人民调解委员进行规范，并同时废止 《人民调解委员会暂行组织通则》，进一步促进了人民调解工作的发展。1991年4月9日开始施行的《中华人民共和国民事诉讼法》，把调解工作列入“基本原则”一章。公安、司法机关都有调解民间纠纷的职权，这种调解是公安、司法工作的补充。2002年9月16日最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，依法确认调解协议将于民事合同性质并依法确认其效力。2002年9月26日司法部出台《人民调解若干规定》，对人民调解工作作出具体规定。

　2010年8月28日全国人大审议通过《中华人民共和国人民调解法》，全面确定了国家调解制度。作为第一部全面规范人民调解工作的法律，人民调解法在总结几十年来人民调解工作实践经验的基础上，完整地规定了人民调解的性质任务和工作原则、人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议等内容，全面地确立了我国的人民调解制度，为人民调解工作的发展指明了方向。人民调解法的颁布，是人民调解工作的一件大事，也是我国法制建设的一件大事，对于加强人民调解工作，化解社会矛盾，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，都将产生重大而深远的影响。

　二、颁布《人民调解法》的背景

　在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天，人民调解工作面临新的发展和挑战，人民调解的范围，逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展，人民调解与行政调解、司法调解、仲裁诉讼等纠纷解决方式的结合也越来越紧密。人民调解法律制度在组织规范、程序规范和协议效力等方面，都需要通过立法进一步完善，以适应新形势下人民调解工作发展的需要。

　《人民调解法》立法启动从2006年开始，全国人大法工委、司法部历经了四年时间在广泛调研的基础上起草了《中华人民共和国人民调解法(草案送审稿)》，于2009年4月报请国务院审议。国务院法制办会同司法部征求各方面意见进行了修改，形成了《中华人民共和国人民调解法(草案)》。今年5月5日国务院第110次常务会议讨论通过。8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过《中华人民共和国人民调解法》。

　三、《人民调解法》的主要内容

　《人民调解法》共三十五条，除总则、附则外，对人民调解组织、人员、程序、协议作出了规定。其主要内容如下：

　1、完善了人民调解组织形式

　人民调解法在总结实践经验的基础上，完善了人民调解组织形式，规定人民调解组织形式包括：一是村(居)民委员会设立人民调解委员会；二是企(事)业单位根据需要设立人民调解委员会；三是乡镇、街道、社会团体或者其他组织根据需要可以设立人民调解委员会。多种形式的人民调解组织，可以更好地适应化解不同类型、不同领域矛盾纠纷的需要。

　村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员3至9人组成，设主任1人，必要时，可以设副主任若干人。人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议、居民会议推选产生。人民调解委员会委员每届任期3年，可以连选连任。

　2、明确了人民调解员的范围、条件、行为规范

　为了提高人民调解员队伍的整体素质，优化人民调解员的队伍结构，以适应人民调解工作的发展要求，该法对人民调解员作出如下规定：

　一是规定了人民调解员的范围和条件。人民调解员包括人民调解委员会委员和人民调解委员会依法聘任的人员。人民调解员应当由公道正派、善于联系群众、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。(第十四条)

　二是规定了人民调解员的行为规范。该法规定：人民调解员在调解工作中偏袒一方当事人的，侮辱当事人的，索取、收受财物或者牟取其他利益的以及泄露当事人的个人隐私、商业秘密的行为之一的，由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正；情节严重的，由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。(第十五条)

　三是明确了调解员保障措施。人民调解员从事人民调解工作，应给予适当的误工补贴；因从事调解工作岗位上致伤致残，当地人民政府应提供必要的医疗、生活救助；在调解岗位上牺牲的，其配偶、子女享受国家抚恤和优待。(第十六条)

　3、规范了人民调解程序

　该法将实践中行之有效的经验、措施总结提炼上升为法律制度，用以指导、规范人民调解工作实践。

　一是规定了人民调解的申请程序。该法规定：当事人可以向人民调解委员会申请调解;人民调解委员会也可以主动调解。一方当事人明确拒绝的，不得调解。(第十七条)

　二是规定了调解员的选择和调解的方式。该法规定：人民调解委员会根据调解纠纷的需要，可以指定一名或者数名人民调解员进行调解，也可以由当事人自主选择一名或者数名人民调解员进行调解。(第十九条)人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解委员会支持群众认可的社会人士参加调解。增加人民调解工作社会参与的意识；(第二十条)人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，明辨是非，主持公道。调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化。(第二十一条) 很多矛盾纠纷的调解并不是在专门的调解室进行，而是在田间地头、农民家中就地调解。人民调解员根据纠纷不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上，提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。

　(第二十二条)

　三是规定了当事人在调解中的权利义务。

　该法规定：当事人在人民调解活动中享有下列权利：选择或者接受人民调解员;接受调解、拒绝调解或者要求终止调解;要求调解公开或者不公开进行；自主表达意愿、自愿达成调解协议。(第二十三条)当事人在人民调解活动中履行下列义务：不得提供虚假情况;遵守调解现场秩序，尊重人民调解员;尊重对方当事人行使权利。(第二十四条)

　4、确立了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制

　人民调解是解决社会矛盾的重要方法，但它不是唯一的方法，除了人民调解之外，我们国家还有行政、司法等多种纠纷解决方式。这次人民调解法制定过程中，充分总结了几种解决方式之间互相衔接、互相配合、发挥各自优势化解社会矛盾的经验，在充分贯彻调解优先原则的基础上，对它们的相互衔接进行了程序性规定。

　为贯彻调解优先原则，该法规定了人民调解与司法纠纷解决机制的衔接制度。该法规定：基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。(第十八条)根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，确立了对人民调解协议的司法确认制度。该法规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议书生效之日起三十日内共同人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议内容无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

　(第三十三条)

　四、《人民调解法》亮点

　人民调解法的突出特点是进一步巩固和坚持了人民调解的群众性、自治性、民间性。人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的重要手段，这一属性及定位是人民调解工作赖以存在的基础，也是长期以来人民调解工作保持强大生命力、深受群众欢迎的根本原因。尽管人民调解组织形式、调解领域、工作方式有许多新的发展变化，但这一性质始终没有改变，也不能改变。人民调解法明确了人民调解工作的三项原则，即在当事人自愿、平等的基础上进行调解；不违背法律、法规和国家政策；尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。这一规定进一步巩固和坚持了人民调解的性质。还有关于“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用”的规定等也都很具特色。

　关于这部法律的亮点，主要有以下几个方面：一是进一步明确了各级司法行政机关对人民调解工作的指导和基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导；二是完善了包括多种新型调解组织在内的人民调解组织形式；三是加强了对人民调解工作的经费保障；四是明确了人民调解与其他几种纠纷解决方式之间的关系；五是明确了人民调解协议的效力；六是确立了对人民调解协议的司法确认制度，等等。

　1、是进一步明确了各级司法行政机关对人民调解工作的指导和基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导

　国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解工作进行业务指导。

　2、人民调解组织形式得到拓展，引入社会参与机制

　该法规范了村民、居民调解委员会和企事业单位调解委员会的设立、组成及任期制度。另外还规定人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解。体现了人民调解工作运用亲情、相邻人际关系解决矛盾的灵活性。

　3、明确了经费保障解决了调解员的后顾之忧

　人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴;因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应提供必要的医疗、生活救助;在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。

　各级政府对人民调解工作经费、表彰奖励经费要给予支持和保障；村委会、居委会和企业事业单位应当为调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费;司法行政部门负责指导人民调解工作;基层法院对调解民间纠纷进行业务指导，《人民调解法》对于人民调解工作的保障给予了空前的重视。并通过法律将这些内容固定下来，解决制约人民调解工作发展的瓶颈问题，实现了广大人民调解员多年来的夙愿。

　4、明确了人民调解与其他几种纠纷解决方式之间的关系

　首先，规定基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。就是在法院立案之前或公安机关行政裁决之前，认为有些案件是可以不经过行政、诉讼程序来解决的，通过引导到人民调解来解决这些矛盾。其次，规定人民调解委员会对调解不成的纠纷，应当告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。第三，规定经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。第四，规定当事人之间就调解协议的履行或者调解协议书内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院起诉。

　5、规定了调解协议效力

　人民调解协议的履行，一方面依靠人民调解组织的监督，更重要的是依靠公众舆论、社会道义、诚信意识的约束力，由当事人自觉履行。人民调解协议得到了当事人双方的认可，是当事人真实意思的表示，这是人民调解协议得到履行的重要基础。长期以来，对于人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人自觉履行的都在90%以上，达成协议后反悔或不履行的仅占0.7%。

　关于人民调解协议的效力，人民调解法作出了明确规定：经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。

　6、对人民调解协议的司法确认制度

　为了确保人民调解协议得到更好的履行，人民调解法首次确立了对人民调解协议的司法确认制度，即双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，经法院确认合法有效的调解协议，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。这是人民法院对人民调解工作强有力的支持，也是重要的司法救济和司法保障手段，对于维护人民调解的公信力，提高司法效率，有效维护当事人的合法权益具有重要意义。