有关平湖巿社会组织参与社会治理现状分析与对策思考

　关于平湖市社会组织参与社会治理的现状分析与对策思考

　课题组成员：何鸣宇、周梦洁、马亮春、

　邹贤春、姚　雁

　指导老师：程　悦

　现代政治学、社会学认为，社会组织与政府、营利性组织（企业）共同构成当代社会的三大支柱，是社会共治体系不可或缺的一部分。党的十八届三中全会从全面深化改革的战略高度，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，并把以往“社会管理”的表述提升为“社会治理”，强调要“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。从管治到共治的转型，意味着社会组织将在社会治理中承担更多的责任，充当更重要的角色。本课题组从参与社会治理的角度，通过查阅相关国内外先进经验资料，召开座谈会、统计调查、实地走访等，对当前平湖市社会组织发展现状、作用、问题以及对策做一些探讨，希望能为推动社会组织在参与社会治理过程中发挥更大作用提供一定的参考。

　一、我市社会组织参与社会治理的现状及积极作用

　我市于2009年10月成立市委社会工作委员会，将社区、社会组织和社会工作人才队伍建设共同纳入“三社建设”工作体系，确立“三社”联动发展方向，就是依托社会组织、运用社工的专业理念与方法，推进社区建设和基层社会治理。对此，我市高度重视社会组织培育管理，按照“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”要求，在政策扶持、平台搭建、购买服务、加强监管等方面积极探索，取得了一定的成效，初步形成以社区为基础、以社团为载体、以社工和志愿者为骨干的“三社”联动社会治理新格局，被省民政厅列为全省现代社会组织体制建设创新示范观察点和全省“三社联动”示范观察点。社会组织创益园建设、社会组织党建等做法先后在《中国社会报》、《浙江日报》、中国社会组织网站等予以刊登。

　截至目前，全市经社团登记管理机关批准登记的社会组织共有225家（详见表一），其中社会团体144家，包括行业性、专业性、学术性、联合性四大类；民办非企业单位81家，涉及教育、社会福利、中介服务、科技、体育、文化等领域；等级评估3A以上社会组织71家，备案管理的社区社会组织1059家。全市社会组织中共有党员3813名，通过单建、联建、挂靠等形式，建立党组织的有202个，其中单建、联建共18个，没有党员的社会组织23个，社会组织党建工作覆盖率达到100%，建立党组织率达到89.7%。

　平湖市社会组织发展现状一览表（表一）

　组织类别

　社会团体性质

　民办非企业单位行业领域

　学术性

　专业性

　行业性

　联合性

　教育

　卫生

　文化

　科技

　体育

　劳动

　社会福利

　社会服务

　法律服务

　其他

　21

　59

　27

　37

　27

　1

　3

　9

　10

　3

　16

　10

　0

　3

　小计：144

　小计：81

　合计：225家

　*此表数据截止2014年11月30日

　从总体上看，近年来我市在大力推进社会管理创新的实践中，社会组织不仅在数量上呈现增长的趋势，而且在结构优化、体制改革、购买服务、社会创新等方面表现出诸多特点，主要表现为：一是发展势头明显加快，数据显示，2010年底全市登记注册的社会组织为146家（详见表二），到2014年11月已达225家，5年间社会组织数量每年以10%左右的速度递增，仅这两年就新增51家。二是服务型、公益性社会组织蓬勃发展。近几年我市致力于公益服务类社会组织的培育发展，出台了一系列优惠扶持政策，特别是去年社会组织创益园启用后，两年内公益慈善、社会服务类组织就新增20家,这些组织提供的服务项目涉及紧急救援、情感慰藉、扶贫帮困、关注环保、关爱特殊群体（离婚、失独、独居、禁毒、矫正、新居民、边缘少年）等领域。三是政府加大对社会组织培育发展的支持力度，购买服务探索推进，初步形成了政府部门定项目、出资金，社会组织出方案、组织实施，有关部门和社会力量进行绩效评估的政府购买社会组织服务工作机制。据不完全统计，仅民政、公安、司法、计生、残联等社会服务领域，全市共计政府购买社会组织服务资金达440万元。四是社会组织在改善民生和参与社会治理中的作用逐步显现，并已成为经济、政治、文化、社会和生态文明建设的一支重要力量，得到各级领导和社会各界的充分肯定，其中和谐家庭社工事务所成功创建全国社会工作服务标准化建设示范单位，并获李嘉诚“大爱之行”基金会项目资助，三叶草社工服务中心受到国家卫计委充分肯定，“爱心联盟”获浙江慈善奖“志愿服务奖”，曙光应急救援中心赴云南鲁甸参与救灾并被云南省民政厅备案为常备救援队。

　二、社会组织参与社会治理的困难与原因分析

　作为成长中的新生事物，尽管社会组织在改善民生和参与社会治理中的地位和作用逐步显现，但在实践过程中面临众多困惑与问题，特别是当前我市社会组织发展尚处在培育扶持阶段，社会组织在公众利益诉求表达、矛盾调处、提供服务等方面参与度不高，并未发挥出其应有的作用。

　（一）主要问题

　——数量规模偏小。发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个，目前国内万人拥有的社会组织数量较高的城市是上海（7个）、青岛（6.5个）、深圳（4.2个），全国平均拥有量为3.3个，而我市现在仅为2.4个，远不能满足巨大社会需求。

　——组织结构单一。全市现有社会组织中，教育、科技、文体类占70%以上，与社会治理关系较为密切的行业协会、社区服务与公益慈善类社会组织所占比重较少，仅10%左右，不利于社会“中介”利益表达功能和自律管理功能的充分发挥。

　——身份定位不清。较多社会组织依托政府成立，行政色彩过于浓厚，负责人及工作人员大都由机关干部担任，在人、财、物上也没有充分的自主权，有些组织还因上级要求而成立的，适应社会需求的能力较弱，没有形成参与社会治理的团体力量。

　——服务领域不多。国际上把社会公共服务分为36种供给方式，其中给社会组织承担的占了多数，涉及到政府公共教育、环境、公共住房、社区公益事业、治安、医疗、慈善、培训的具体生产与执行职能等。而目前我们的医疗、教育、社会福利等事业仍主要依靠国有企事业单位来提供服务，留给社会组织的发展空间非常有限。

　（二）原因分析

　1.社会观念因素。主要表现为公众对社会组织的认知度不高，社会共治理念培育缺失。从政府层面看，重政府作用而轻社会组织参与的现象较为普遍：有些人对社会组织发展前景和能力不太看好，不敢放手让渡社会治理和社会服务空间，导致社会组织难有作为；有些人认为社会组织做的是社会边缘或者补充性的工作，导致支持动力不足。从民众层面看，对政府的依赖心理根深蒂固，遇到问题时主要寻求政府的帮助，很少去考虑各类社会组织。而对于现有的社会组织是否提供帮助或者提供怎样的帮助，社会公众也都没有清晰的认识。调查中有的社会组织反映，他们在对外推广公益服务项目时，常常得不到政府部门或公众的理解和支持；开展的公益活动群众参与度也不高。从社会组织自身层面看，很多社会组织对自身的性质地位、发展目标和价值诉求并不明确，仅凭兴趣爱好自娱自乐，无疑会制约其参与社会治理能力的提高。

　2.内部阻碍因素。主要表现在社会组织自身建设存在的诸多问题，导致其参与社会治理的整体能力不足。一是管理松散。从今年对全市10%的社会组织开展财务审计抽查中发现，60%以上的社会组织或多或少存在报销费用不合规、账目不清、凭证缺失等财务问题；很多组织没有规范的工作流程和方法，而是一些经验性的作法或政府行政行为的延伸；不注重组织文化的培养，没有体现组织特色的文化内涵。二是资金短缺。这是现阶段社会组织参与社会治理的主要障碍之一。调查显示，一些起步较早且有固定会费收入的行业协会，资金状况相对较好，其工作人员的工资、运行经费、活动场所基本都能得到保障；一些专业性、学术性社团，主要靠单位资助或少量会费收入，经费也很有限；而公益性社会组织大多数是为社会弱势群体和困难群众无偿或低偿提供服务，主要依靠社会捐赠或政府资助，来源渠道少且无法保障。比如三叶草社工服务中心承接的“计生特殊家庭关爱”项目，一年的购买服务费用为7万（包含专职人员经费、办公、活动费用等）；黎明社工服务社承接的残疾人心理关爱项目，一年的购买服务费用才3.5万。三是人才不足。全市现有社会组织中聘用专职人员的很少，具有社会学、心理学、法律和有关政策法规知识的专业人员更少，大部分组织都依靠志愿者或非专业人士提供服务，为数不多的专职人员中也多数是离退休人员，能力水平有限，内涵层次也较浅。同时，从业人员的身份、职业还没有得到社会的认同，普遍待遇偏低，严重影响工作积极性和创造性。

　3.政策环境因素。主要表现在社会组织扶持政策不到位，缺少法律上的具体指引与支撑。在法律体系上，还不太健全。当今社会是法治社会，社会组织的设立及其运行若无法律规范，很容易偏离其组织目标。而我国现行的社会组织相关法律规章尚未形成体系，有些条款过于抽象，缺乏可操作性，迫切需要修订完善。在管理体制上，还不够顺畅。登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制强化了社会组织的准入条件，造成登记门槛过高、多头管理和政社不分等问题。在扶持力度上，还明显不足。特别是在专项发展资金安排方面比较有限，导致许多政策无法很好地落实。以政府购买服务为例，2012年，市委办、市府办联合下发《关于加快推进政府购买社会组织服务的指导意见》〔2012〕59号，对政府购买社会组织服务的基本原则、购买主体、购买范围、职责分工等作了明确规定，但缺少相应的配套措施，目前落实起来存在不少困难。

　三、促进我市社会组织参与社会治理的对策与措施

　1.加大宣传力度，提升公众认可度。政府部门要在思想观念上逐步适应社会结构转型，更新社会治理理念，充分尊重和重视社会组织的参与；同时，加强宣传教育和舆论引导，在报纸、广播、电视、网络等媒体开辟专版专栏，刊登、播放社会组织参与社会治理的途径和作用，注重选树公益性民间组织中的先进典型，提升社会组织的社会知名度和认可度，营造社会组织参与社会治理的良好氛围。建议把公益性社会组织作为党政机关和领导干部结对帮扶的联系点，要整合资源，着力把公益性社会组织打造成加强和创新社会治理的研究基地、干部深入基层的锻炼基地、学校师生的社会实践基地、有志社会服务人员的就业基地。

　2.明确五个重点，加大培育发展。在未来5年内，建议按照“规范活动类、做实维权类、发展公益类、壮大服务类”的分类指导和培育原则，重点发展五个重点领域的社会组织建设，拓宽社会组织参与社会治理的渠道：一是社区服务领域。重点培育文化体育类、服务类、社会事务类、慈善救助类、维权类社区社会组织和能推动社区组建各类公共服务组织的枢纽型社会组织。二是社会事务领域。鼓励和引导社会组织围绕城乡社区居民基本生活服务需求，在养老助残、教育培训、医疗卫生、科技文体和法律咨询等方面提供多层次、多样化、高质量的社会服务。三是社会事业领域。鼓励和支持社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、生态环保等领域兴办民办非企业单位，协助政府有效承担社会公共服务职能。四是经济事务领域。针对我市服装、箱包、童车、汽车零配件等传统特色行业，有重点地引导一批行业协会（商会）转型提升。鼓励现有行业协会（商会）承担行规行约制定、行业准入审核、等级评定、公信证明、行业标准、行业评比、学术和科技成果评审等行业管理与协调性职能；发展业务咨询、行业调研、统计分析、决策论证、资产项目评估等技术服务性职能；开展行业共性技术攻关、行业服务平台组建、行业贸易壁垒应对等行业内共性难题工作；培育和吸引全省乃至全国性行业协会在平湖发展或落户。五是公益慈善领域。培育和发展一批能为社会公众和社会发展提供公益慈善服务，具有社会性、保障性和非营利性特点的社会组织，如慈善协会、义工委员会和志愿者组织等，建立覆盖全社会、与政府服务和市场服务相衔接的社会公益服务体系。

　3.形成五种机制，提升自身能力。一是建立资金扶持机制。设立“社会组织发展基金”，由彩票公益金、财政投入、企业及社会各界资助构成，主要用于对重点领域社会组织的培育发展、较大公益项目和服务的经费予以补贴，对优秀公益性社会组织和人才实施奖励。我们建议采用分类扶持的办法，指导解决社会组织发展的经费问题。如对服务类社会组织，可考虑引入市场机制，实行有偿、低偿、无偿服务相结合；对于具有示范导向作用的公益类社会组织，要以项目资助为主，推动建立公共财政对社会组织参与社会治理的资助和激励机制；对在参与社会治理中发挥重要作用的社会组织，政府应给予相应奖励，并优先购买其服务；引导鼓励金融机构积极为社会公益类组织服务。二是规范内部治理机制。指导社会组织完善以章程为核心的法人治理结构，建立健全会员代表大会、理（监）事会、重大活动报告和信息披露等制度，提高社会组织的自我治理能力，强化社会组织标准化建设、资质审查和跟踪指导，保障社会组织能够提供优质的公共服务。三是建立人才培育机制。组建社会组织人才之家，可通过与高等院校合作、定期开展实务培训、外挂岗位锻炼等途径，大力发掘、培养社会组织领军型、专业型人才；建立完善社会组织人才流动、人员招聘、职称评定、福利保障等制度，制定专职社工薪酬指导标准，建立年金制度，提高中、高级专职人员在职期间待遇和退休后保障水平，以吸引更多的社会组织人员进入专业化队伍。四是完善监督管理机制。加强和优化对社会组织的政府监管，强化年检与执法工作，指导社会组织健全会计核算制度和财务管理制度，督促其依法、规范、有序地参与社会治理。推行社会组织信息公开制度，建立社会组织的社会化监管体制。五是建立评估激励机制。研究制定科学有效并符合平湖实际的社会组织服务管理能力评估体系，逐步形成政府指导、社会参与、独立运作的社会组织综合评估机制。严格将评估结果作为政府向社会组织转移职能、购买服务的重要依据和条件，并将评估等级与享受优惠政策相挂钩。积极鼓励社会组织参政议政，逐步增加社会组织代表在“两代表一委员”中的比例。

　4.优化发展环境，促进做优做强。一是加大政策扶持力度。针对社会组织发展需要，研究制定包括财政扶持、减免税收、人才引进、福利保障等扶持政策。特别对公益服务类社会组织，要免征营业税和相关税收等。加大社会组织公益性捐赠税前扣除资格认定力度，吸引更多的社会资金注入公益事业，拓宽公益性组织筹资渠道，增加公益积累。建议在财税、民政等部门间建立数据信息传递制度，就社会组织的税务登记、票据管理、税收标准等有关税收问题作出统一规定。二是推进政府购买服务。一方面，要改变当前政府部门被动执行政府购买服务的现状，通过制定政府转移社会管理服务职能目录、财政购买社会组织服务目录和将购买服务费用列入部门年度预算等方法，鼓励和引导政府部门主动把大量政府承担的且适合社会组织承接的职能和事务剥离出来，交给相应的社会组织，使政府部门成为培育开发社会公益项目的主阵地。另一方面，进一步细化政府购买社会组织服务实施细则，加强措施的针对性和操作性。比如，采取“政府承担、合同管理、评估兑现”的契约方式，加强购买服务的契约化管理，根据公益性社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行审核后支付费用。积极探索政府外包、公益创投等新方法，提高公共服务绩效。三是加强服务平台建设。依托社会组织创益园平台，建立培育孵化基地，着力培育社会急需、发展潜力大和具有行业影响力的社会组织，重点扶持萌芽型、初创型、枢纽型的公益机构，提供孵化培育、能力建设、信息交流、成果展示、政策咨询、项目指导等一站式便捷服务。完善社会组织综合党委设置，探索社会组织党组织规范化标准，建立健全社会组织党建孵化中心，实现社会组织和社会组织党组织同步孵化、同步指导、同步发展。发挥社会组织促进会和社会组织培育发展中心作用，加强各类社会组织之间的联系和交流，搭建机构跨界交流平台和社会组织信息公共服务平台，推动社会组织参与社会治理和公共服务。