善治理论在我国危机管理中适用性分析——以汶川大地震为例

　 善治理论在我国危机管理中的适用性分析

　——以汶川大地震为例

　李廷

　 （西南石油大学文法学院 四川成都 610500）

　【摘要】在5·12汶川地震中，我国政府、企业、NGO（非政府组织）以及公民个人对抗震救灾都做出了巨大的贡献，发展形成了一种“政府主导+社会参与”的新的抗震救灾模式。而这个模式表明了“善治”理论在我国危机管理中是完全适用的。

　【关键词】善治理论；危机管理；汶川大地震

　1989 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机” (crisis in governance) 一词，此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中。20 世纪90 年代后，治理理论在西方国家兴起并迅速发展，成为世界范围内颇为流行的一种治国理论。而“善治”则成为治理理论的目标取向。治理和善治理论作为一种新的分析框架，为我们理解正在进行的汶川地震灾后重建提供了一个有益的视角。

　一、善治理论的内涵

　治理理论自20 世纪90 年代在西方国家兴起以来，国内外学者对于治理的内涵，众说纷纭，莫衷一是。我国学者俞可平认为，治理是指“官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[] 从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程。它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。

　“善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化”。[]善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素是：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。

　善治实际上是国家权力向社会回归的过程，就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。

　二、汶川大地震灾后重建的“政府主导+社会参与”模式

　2008年5月12日14时28分，在四川省汶川县发生了里氏8.0级的大地震，灾情牵动全国，震惊世界。从地震发生的那一刻起，以军队、武警、专业消防队和医疗队等为主的国家救援力量就迅速奔赴灾区。与此同时，一场民间力量的动员也进行着，除了捐钱、捐物、献血等等，成千上万的平民百姓和民间组织自发涌向救灾第一线，中国人焕发了前所未有的抗灾热情，社会各阶层同心协力、积极行动，一个较为典型的现代公民社会的图景跃然展现。同时也形成了一种抗震救灾的新模式，即“政府主导+社会参与”协同善治模式。

　政府：地震发生24小时内，中国国家减灾委紧急启动一级救灾应急响应，国务院抗震救灾总指挥部集中全国救灾资源，建立了一个集军、警、消防、医疗等单位于一体的指挥调度体系，使来自全国各地的救援力量和救灾物资迅速向灾区集结。中央政府的应对是系统而有效的：救灾总指挥部，各职能部门、军队的行动，从抗震、救人、灾后卫生防疫、安置、灾民救助等各环节，政府部门都积极反应，各地级政府采取对口支援的方式。

　民间组织：历次国际救援，如日本阪神地震、台湾9·21抗震救灾，都是非政府组织在第一时间到达现场，反应非常迅速。中国的非政府组织在这次抗震救灾中速度和力度都超过了以往任何事件。非政府组织在成都设立抗震救灾非政府组织四川协调总处，下设医疗服务、物资分配、前方信息收集、对外宣传、机构联络等小组，卓有成效地协调了整个非政府组织的救灾行动。例如，南京的爱德基金会，地震当天晚上就在成都建立了救灾办公室，而且拨款100万，紧急采购救灾物资；友成企业家扶贫基金会很快组织了近千万的物资发往灾区。事实证明，民间组织在抗震救灾中的参与对国家和公民社会来说都是一种双赢。

　企业：本次地震我们看到了企业公民的成长，不论规模大小，利润厚薄，都纷纷行动起来，积极参与抗震救灾的各项捐赠的慈善活动。一些企业不单捐钱捐物，还成立基金，将这种慈善延续下去，比如中国人寿已宣布将设立“国寿慈善基金会”，承担所有在地震中失去父母的孤儿成长至18周岁的相关费用。还有一些企业家组成民间志愿队，直接参与抢险救灾。掌握着雄厚财力的企业尤其是民营企业的发展，是公民社会产生的一个基本条件，这次抗震救灾中企业公民意识和责任感的不断增强，充分说明在中国，一个有强烈社会责任感的企业和企业家团体正在形成。[]

　公民个人：截至2008年9月8日12时全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计593.47亿元，实际到账款物592.88亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计267.71亿元。[]

　三、“善治”理论在汶川大地震中的适用性分析

　1、法律体系彰显了灾后救援的“善治”传统

　2003年“非典”以后，国务院和各级政府先后出台了《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和25个专项预案及80个部门预案以及相关办法，为应对突发事件建立了较为完善的法律法规体系。在此次抗震救灾的战役中，法律保障发挥了重大的作用。整个救灾过程都有相应的法律的依据、法律的救助、法律的约束。法治使整个救灾过程更加有序，使广大群众抗震救灾更加理性。吸收非典时期的经验教训，适应信息化发展的需要，我国制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，2008年5月1日起，该条例正式实施，使此次抗震救灾信息公开有章可循。此次地震，中国政府在第一时间发布了汶川大地震灾情。震后仅18 分钟，新华网即发布消息，并及时发布了各地的震感信息，速度之快前所未有。所有这些都体现了“善治”的透明性、法治、回应三个要素。

　地震发生后不到1个月国务院就制定了《汶川地震恢复重建条例》并付诸实施，以法的形式确立了“政府主导+社会参与”的灾后重建模式；政府、企业、NGO、公民个人在这次抗震救灾的大潮中都发挥了积极的作用，充分显现了“善治”所昭示的国家与社会之间的良好合作关系。

　 2、灾后重建的卓越效果回应了“善治”的诉求

　5·12地震发生后，各级政府的快速反应，使得救灾总体上富有成效。在党中央、国务院和中央军委坚强领导下，在各级政府、社会各方共同努力和密切配合下，抗震救灾各项工作都取得了重要进展：

　据总参谋部报告，截至6月30日24时，抢险救灾人员已累计解救和转移1472094人。

　据住房和城乡建设部报告，截至6月30日，地震灾区过渡安置房（活动板房）已安装388300 套、正安装22700 套、待安装45600 套，生产地已发运18800 套、待发运65200 套。

　据财政部报告，截至7月1日12时，各级政府共投入抗震救灾资金548.25 亿元。中央财政投入497.11亿元，其中，应急抢险救灾资金197.11 亿元，灾后恢复重建资金300 亿元。地方财政投入51.14 亿元。

　据民政部报告，截至7月1日12时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计553.68 亿元，实际到账款物548.71 亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计198.87亿元。

　据水利部报告，截至7月1日12时，受损水厂累计8426个，已修复6869 个。受损供水管道累计48275.5 公里，已修复44356.8 公里。

　据交通运输部报告，截至7月1日12 时，公路受损里程累计53295 公里，已修通52357 公里。

　据商务部报告，截至7月1日12时，四川、甘肃、陕西因灾受损商业网点（含个体工商户）总计138960家，已有124672 家恢复营业。

　卓有成效的效果是我国“政治动员”+“行政动员”的效果，再次向世界昭示了中国共产党和中国人民政府执政的强大动员能力，而这也体现了“善治”六要素中的合法性和有效两个要素。

　3、尊重生命，以人为本的救援原则契合了“善治”的理念

　本次救灾应急响应最核心的目标就是拯救生命，一方面尽一切努力搜救困在废墟中的幸存者，另一方面调集医疗力量尽力救治受伤的群众。据卫生部报告，截至7月1日12时，因地震受伤住院治疗累计96373 人（不包括灾区病员人数），已出院85858人，仍有7874人住院，其中四川转外省市伤员仍住院4837人，共救治伤病员2427849人次。更值得一提的是这次抗震救灾应急响应中各有关方面已经开始重视灾后群众的心理救援，并且国务院还首次决定为这次大灾难中遇难同胞设立全国哀悼日（5月19—21 日）。这些都充分体现我们政府执政为民，一切救灾行动都以人为本，生命价值至上等理念。

　这种尊重生命，以人为本的救援理念也充分体现了“善治”理论中的责任性原则，体现了社会主义中国对人民的承诺和关怀。

　综上所述，5·12汶川大地震的灾后救援行动，中国政府向世界展示了一种崭新的救援模式——“政府主导+社会参与”；而这一切都契合了“善治”的理念和它所昭示的六大要素——合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。

　【注释】

　[1]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002(1)

　[2]俞可平.治理与善治[M].中国社会科学文献出版社，2000.8

　[3]汶川大地震企业捐款最新排名汇总.[EB/OL]./hr/News_content.jsp?ID=133263,2008-5-20

　[4]汶川大地震企业捐款最新排名汇总.[EB/OL]./hr/News_content.jsp?ID=133263,2008-5-20

　【参考文献】

　[1]俞可平.治理和善治——一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）

　[2]毛寿龙.国际与国内视野中的治道变革[J].研究纵览2001.9

　[3]李景鹏.中国走向“善治”的路径选择[J].中国行政管理，2001（9）

　[4]吴铀生.丁一.汶川灾后重建中民间组织的困境与发展[J].西南民族大学学报（人文社科版），2009（5）

　[5]廖云芬.杨国栋.关于非政府组织有效参与灾后重建的思考[J].决策&信息，2008（9）

　[6]李琴.杨娇.试论汶川地震行政力量与民间力量协同善治——兼论抗震救灾新模式：“政府主导+社会参与”[J].高等函授学报（哲学社会科学版），2008（12）

　[7]纪海波.从抗震救灾谈中国政府与公民社会的双向互动[J].理论观察，2008（6）

　【作者简介】

　李廷（1982.8-）, 山东大学管理学硕士,西南石油大学文法学院公共管理专业，助教。