中国土地制度概况

　第 1 章

　土地制度通常和中国城市 土地制度概况 1.1

　土地制度通常 土地制度是一个经济社会基础经济制度。从较为广泛意义上来说，它是一定社会历史条件下土地经济运行中多种经济规则和经济关系总和。研究所指土地制度，包含土地全部制度、土地使用制度、土地管理制度等多个方面关键内容。

　1.1.1

　土地全部制及其发展趋势 所谓土地全部制，是指一定社会历史条件下大家拥有土地经济形式。通常，它需要经过国家法律确实定并受到保护。土地全部制是土地制度关键和基础。

　通常而言，土地全部制作为社会生产关系基础组成部分，是由社会生产方法所决定。而社会生产方法归根到底又是由社会生产力发展水平决定。所以，历史地看，土地全部制发展，最终是由社会生产力发展情况决定。当然，在每个具体历史时期，土地全部制具体形式还要受到社会制度、政治经济体制、历史传统和习俗、要素禀赋情况、技术发展水平等多方面原因影响，因其不一样而不一样。

　现阶段，从世界范围内看，土地全部制形式是多个多样。即使是社会制度相同国家，土地全部制具体形式也是有差异。对此，有学者经过比较、综合，认为当今世界上土地全部制形式关键有 14 种 ① ，并对这些不一样土地全部制形式公私程度进行了比较排列，图 1.1 ② 所表示。

　土地全部制形式多样性使我们看到，实际上土地全部制并不是能够简单地了解为私有制和公有制两种，而是在公有和私有之间存在着一系列形式。在一个国家或一个经济社会中，往往同时存在多个土地全部权形式。比如，在中国，农村土地集体全部制和城

　①

　柴强．各国（地域）土地制度和政策．北京：北京经济学院出版社，1993，1～10。作者认为，关键土地全部制形式有：全民和国家全部、国家和中央政府全部、国家和各级政府全部、各级政府分别全部、国王和国家全部、土地上级全部权归国家全部、合作组织集体全部、公共事业部门或团体全部、部落（或氏族、村社、宗族）全部、数人合有、数人共有、股份企业式全部、区分全部建筑物持分全部土地、个人全部等。

　②

　柴强．各国（地域）土地制度和政策．北京：北京经济学院出版社，1993，18

　市土地国家全部制，就是两种公有程度不一样全部制形式。

　1 2 3 4 5 6 7 8 X 私有程度 公有程度

　图 1.1

　多种土地全部制形式公私程度 注：1．表示土地全人类全部——共产主义全部；2．表示土地全民全部；3．表示土地国家全部；4．表示土地公共部门全部；5．表示土地合作集体全部；6．表示土地部落、氏族全部；7．表示仅限于自用私有；8．表示有一定支配权土地私有；……；X．表示绝正确无任何约束土地个人全部。

　对于土地全部制形式之间比较分析，到底是公有程度高好，还是私有程度高更有效率，其实是一个争议很大问题。对此，不妨看一下资本主义国家土地全部制发展趋势，从中或许能够得到部分感受和启示。

　1．趋势之一：对土地私有限制 过去，可能认为土地私有意味着私人能够对其占有土地进行任意使用、处分等。但实际上，假如略加深入地比较和分析资本主义各国土地全部制形式及其发展，就不难发觉这么一个引人思索现象：伴随社会经济发展，当今即使在“私有财产神圣不可侵犯”资本主义国家，土地私有权也受到政府越来越多限制、干预和管理。这些政府干预和管理，归纳起来，大致有两个方面：

　一是对土地拥有、土地市场交易行为限制和管理。对土地拥有限制和管理，关键表现在土地私有权取得、严禁私有土地、私有土地面积、对私有土地征收等方面。对土地市场交易行为限制和管理，则关键表现在交易土地种类限制、土地交易价格管理和分配调整方面。

　二是对私有土地使用限制、干预和管理。关键表现在土地产业用途、土地整理、严禁闲置和建筑计划控制（高度、容积率、覆盖率、和环境友好度等）等方面。

　私有土地这两个方面限制，实际上表现着现代社会经济发展肯定要求：其一，土地稀缺引致分配不公，受到公众、社会和政府越来越多重视。这是因为，这种不公假如不加以限制，反过来也会限制土地资源配置效率。其二，土地私有分割和土地利用空间联

　络之间矛盾日益突出，社会经济发展要求土地利用摆脱私有权局部性和狭隘性，提倡土地利用整体性和系统性。这从经济学意义上能够将其归结为是要素私有权和要素利用外部性之间矛盾，而这种矛盾，仅仅依靠市场机制是难以协调，往往需要政府进行有效规制。

　2．趋势之二：对土地公有和私有百分比调整成为一个政策杠杆 即使在土地全部制以土地私有制为主体国家或地域，也并不排斥公有土地存在。而且，从当今世界范围内来看，也并不存在全部土地全部归私人全部国家或地域。资本主义国家在其历史发展过程中，往往会依据社会经济发展具体需要（这实质上是一个很好社会选择案例），调整公有土地和私有土地之间百分比关系。所以，土地公私之间百分比调整，本身也就成为一个调整土地利用杠杆。对此，伊利和莫尔豪斯是这么描述：“每逢土地快速开发似乎有必需时候，我们就把这件事交给部分私人去办。其次，每当土地似乎有不给私人使用必需时，我们就像在一些情况那样，把它收归公有。” ① 以美国为例，据相关资料显示，20 世纪 80 年代，美国全国土地中，59%为私人全部，39%为公有（联邦政府 32%，州及地方政府 7%），另有 2%为印第安人保留地。

　② 20XX 年左右，美国土地全部制百分比为，51%为私人全部，47%为公有，2%为印第安人保留地。

　③ 这能够大致说明美国公有土地比重上升趋势。

　1.1.2

　土地使用制度 土地使用制度是对土地使用程序、条件和形式要求，是土地制度另一关键组成部分。在土地制度中，土地全部制决定着土地使用制。在每一个社会历史形态中，全部存在着和土地全部制相适应土地使用制及其具体形式。土地使用制不仅是土地全部制反应和表现，同时也是实现和巩固土地全部制一个形式和手段。

　任何一个社会，只要存在土地全部权，土地使用就必需遵照一定规则。在土地全部权和土地使用权分离情况下，土地全部者和使用者全部要根据一定规范（程序、条件和形式）来确定双方权利和义务。而通常情况下，土地全部者和土地使用者之间这种经济行为要受到国家政权干预、调整和必需限制，不仅资本主义国家如此，社会主义国家更是如此。

　作为对土地全部制实现和巩固，土地使用制有其相对独立性。某种意义上讲，在一个特定社会发展阶段，因为土地使用制直接要求土地使用规则、方法和机制，所以更具关键意义。

　 ①

　伊利，莫尔豪斯．土地经济学原理．北京：商务印书馆，1992，162 ②

　柴强．各国（地域）土地制度和政策．北京：北京经济学院出版社，1993，21 ③

　王怀坤．形散而神不散——美国土地制度考察和借鉴．国土资源报，20XX 年 2 月 9 日第 3 版。

　1.1.3

　土地管理制度 土地管理制度是国家政府对土地资源在宏观上进行管理、监督和调控制度、机构和手段综合。

　因为土地资源特殊社会经济性质，几乎任何一个国家政府，不管在何种全部制条件下，全部会以社会代表身份，对土地资源在宏观上进行管理、监督和调控。土地管理基础目标在于：维护已经确定土地全部制和土地使用制，尽可能确保土地资源合理有效利用。实施土地管理手段关键有立法手段、行政手段、经济手段、计划和计划手段、政策手段等。

　土地管理机构设置，不一样国家依据自己情况，选择了不一样模式，归纳起来，能够分为两大类：一类是分类分级管理模式，比如美国、加拿大；另一类是垂直统一管理模式，比如日本。中国模式，应该说两种模式兼而有之。

　1.2

　中国城市土地制度概况 1.2.1

　中国城市土地国家全部制 中国《宪法》要求，城市土地属于国家全部。由社会主义国家代表全体人民拥有全部城市土地。所以，中国城市土地全部制含有三个基础特征：

　第一，城市土地全部权主体唯一性。依据《宪法》和相关法律要求，国家是城市土地全部权唯一主体。

　第二，城市土地全部权行使统一性。依据《宪法》及相关法律要求，城市土地全部权只能由国家（中央政府）统一行使，非经国家授权，任何单位或个人全部无权行使城市土地使用权。在城市土地全部权行使统一性前提下，根据相关法规，中央政府能够授权各级地方政府在一定范围和程度上行使城市土地全部权。

　第三，城市土地全部权和使用权可分性。依据中国《宪法》和其它相关法规要求，国家作为城市土地全部权唯一主体和城市土地全部权行使统一主体，并不等于国家直接占有和支配全部城市土地。国家在享受城市土地最终全部权前提下，能够将城市土地全部权权能中某几项派生而形成城市土地使用权交给具体用地者行使。这种可分形式，并不意味着国家放弃城市土地全部权，而是国家行使城市土地全部权一个有效形式。

　中国城市土地国家全部制，从理论上讲，是含有优越性：首先，它有利于表现社会分配公平标准。伴随人类社会发展，土地资源不可再生性、稀缺性，相对于社会需求广泛性之间矛盾越来越突出。在这种情况下，土地私有表现出越来越多弊端，极有可能造成份配严重不公和土地供给僵化。相比之下，土地国有制显得更为合理；其次，如前已述，在土地利用方面，它也能够有效避免土地整体利用和土地私人全部之间矛盾和冲突，

　使得土地利用更能符合社会经济发展需要、更能表现公众意志，从而有利于促进土地资源合理配置。

　不过，从现实来看，全部权制度优越性并不等同于土地制度全部，也并不一定会表现为现实优越性。众所周知，城市土地国家全部权本质上是一个公共财产权，土地资产是一个国有资产，和其它国有资产一样，也肯定面临“全部权主体”怎样表现和怎样提升资产运作效率难题。而处理问题关键，对于城市土地而言，就在于城市土地使用制度完善是否。假如城市土地使用制度存在缺点，不能适应社会主义市场经济发展需要，就肯定会影响、抑制城市土地全部制优越性充足发挥。

　1.2.2

　中国城市土地使用制度历史和改革现实状况 中国城市土地使用制度改革性质，属于社会主义土地制度自我完善和发展。城市土地使用制度改革目标，绝不是要改变城市土地国有性质，而是要结合社会主义市场经济发展需要，消除传统城市土地使用制度种种弊端，建立起一套现有利于巩固和维护城市土地国有制、又有利于社会经济发展新型城市土地使用制度。

　1．改革以前城市土地使用制度 新中国刚成立一段时间内，国家对城市土地曾实施有偿使用，不管是全民全部制用地单位，还是集体全部制用地单位，全部必需向国家缴纳租金。不过，因为 1954 年以后，中国建立了高度集中统一计划管理模式，国有企业在财政体制上实施了统收统支，所以，土地有偿使用制也对应地被取消。1954 年 2 月 24 日，财政习字第 15 号文件明确要求，“国营企业经市人民政府同意占用土地，不管是拨给公产或出资购置，均应作为该企业资产，无须再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府同意占用土地，亦不缴纳租金或使用费”。对此，当初政务院在其批复中是这么解释：“国营企业、国家机关、团体、学校、军队使用国有土地不再征收租金。因为，收取使用费或租金，并非真正增加国家收入，而是无须要地提升企业生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续。”以后，全民全部制单位用地一律采取无偿划拨方法。尽管集体用地单位和个人用地仍收取使用费，但因数额较低，基础上也是无偿。直至改革开放以前，中国城市土地使用基础上沿用这种单一无偿划拨方法。

　城市土地无偿行政划拨是指由用地单位提出用地申请，经县级以上人民政府依法同意，在用地单位缴纳土地赔偿费、劳动力安置费等费用以后，将该幅土地无偿交付其使用行为。这一制度特征是：

　（1）划拨手段行政性。土地划拨首先必需经县级以上人民政府同意，再由同级土地管理部门负责实施。

　（2）使用无限期性。以划拨方法取得土地，除法律、法规另有要求外，没有使用期限。

　（3）土地使用无偿性。使用划拨土地单位既不用缴纳租金，也不负担税赋。

　（4）土地使用权无流动性。土地经划拨使用后，土地全部权和使用权发生分离，但土地使用权严禁买卖和流转，也就是说，严禁土地使用权交易行为。

　从程序上看，城市土地划拨程序关键包含这么多个步骤：

　（1）申请。用地单位持经同意设计任务书或初步设计、年度基建计划等相关文件，向拟划拨土地所在县级以上人民政府土地管理部门提出建设用地申请。

　（2）审核。由县级以上人民政府土地管理部门在收到用地申请以后，对建设用地进行审核，划定用地范围，组织约定用地赔偿、劳动力安置或拆迁安置方案。

　（3）同意。由县级以上人民政府土地管理部门按要求权限报县级以上人民政府同意。经同意后，由县级以上人民政府发给用地同意书。

　（4）划拨。由用地所在县级以上人民政府土地管理部门依据同意用地文件所确定用地面积和范围，到实地划拨用地。

　（5）登记。项目完工后，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地，经认可后办理土地登记手续，核发国有土地使用证。

　从以上内容来看，城市土地划拨无偿关键表现在土地全部权收益方面，但并不是完全没有成本，即土地使用者无须向土地全部者——国家支付土地使用代价，但必需支付相关成本费用（关键包含赔偿费、安置费、拆迁费等）。全部权收益本质上是地租，和用地成本不一样，二者不能够混淆。对于这一点，直至今日，在实际工作中仍有不少人是认识不清。

　显而易见，直接造成城市土地划拨使用一个见解就是，国有企机关收支全部是由国家统一管理，是国家财政收支一部分，在这种情况下，即使向其征收土地使用租金，也“并非真正增加国家收入”，反而增加无须要步骤和手续。这种见解显然带有当初浓重计划色彩。

　从理论上讲，土地无偿划拨使用，使得土地收益得不到显化。土地收益尽管客观存在，但它被包含在企业总收益中，并没有相对独立表现形式。在计划经济条件下，国有企机关被看作是国家整个“大生产企业”中一个部分或组成单位，没有独立经济利益，其全部收支均由国家统一支配。土地全部者是国家，企业对土地开发利用投资也被列入国家投资计划，属于国家投资计划一部分，投资者也是国家，自然土地收益享受者只能是国家。加上企业资产本身属于国有资产，企业总收益属于国家，从产权方面看，并没有其它产权主体，所以土地收益也就被包含在企业总收益中，统归国家全部。

　然而，实践证实，这种土地无偿使用制度对于土地资源配置是不利。从形成划拨使用初衷来看，抹杀国家和企业之间、企业和企业之间利益差异本身就是不现实。

　2．城市土地有偿使用制度建立 党十一届三中全会以后，伴随经济体制改革不停深化，城市土地行政划拨使用制度弊端日益暴露：

　（1）国家全部权虚化。因为城市土地无限期使用，用地者成为真正“土地全部者”，本该归国家全部全部权收益，被用地者无偿占有。

　（2）土地资源配置效率低下。土地无偿、无限期、无流动性使用，使得城市土地资

　源短缺和浪费现象并存，严重影响了土地资源配置效率，城市土地利用呈粗放扩张形态。

　（3）高估企业经营效益。土地使用无偿性，使得尽管土地使用效益是客观存在，但土地使用权并不被计入成本，大大降低了生产经营账面成本，从而“夸大”了企业经营效益，同时也造成企业间不公平。

　（4）抑制了市场价值规律作用发挥。用地无偿性和无流动性，使得土地资源稀缺性无法经过市场价值规律作用表现出来，从而无法达成“地尽其力”资源配置目标，并造成市场体系和价格体系不完整，严重制约了市场经济体制建立和完善。

　（5）孳生土地交易黑市。尽管法律要求经过行政划拨取得土地严禁任何形式转让，但因为供需严重失衡，实际上总存在一个被扭曲、非公开土地交易市场。

　（6）严重影响城市建设投入产出良性循环。政府在城市土地划拨和使用中无收益，造成城市建设投入资金回收困难，从而无法形成城市建设投入产出良性循环。在财政拮据情况下，这也是造成政府在很长一段时间内忽略或压缩城市基础设施建设关键原因。

　行政无偿划拨用地制度日渐显著负面作用，使得大家逐步意识到土地制度改革必需性。而改革方向，自然是针对划拨土地使用权无偿、无限期和无流动特点，向着有偿、有限期、有流动性使用权改革方向进行。

　最早有偿用地是伴随引进外资而出现。1979 年，国务院颁布了《中外合资经营企业法》，其中要求：“中国合营者投资可包含为合营企业经营期间提供场地使用权。假如场地使用权未作为中国合营者投资一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”1980 年，国务院又颁布了《中外合营企业建设用地暂行要求》，要求“中外合营企业用地，不管新征用土地，还是利用原有企业场地，应计收场地使用费。”场地使用费通常包含土地使用费和场地开发费两部分，前者通常按年计收，后者可一次性计收。尽管从场地使用费费用水平来看，还不足以表现全部全部权权益（两项费用之和远远低于以后实施土地出让金水平。比如，当初北京为 1～150 元/年·平方米，上海为 0.5～100 元/年·平方米，天津为 0.5～70 元/年·平方米，广州为 0.3～70 元/年·平方米），不过，它毕竟标志着中国城市土地有偿使用开始。以后，为了将这一做法推广到其它类型建设用地，1983 年，国家决定在抚顺市首优异行土地使用费征收试点。随即，深圳、大连、重庆、西安、柳州等十多个城市全部开征了城市土地使用费，并制订了具体实施措施，取得了很好效果。

　有偿出让土地使用权形式正式出现是在 1987 年下六个月，当初深圳市率先试行了这一措施，使土地供给改变了以往只能依靠行政划拨做法，引入市场机制，从而正式拉开了城市国有土地使用制度改革序幕。同年 11 月，国家又同意了上海、天津、广州和海南试行土地使用权有偿出让和转让。很快，上海、深圳分别出台了《上海市土地使用权有偿转让措施》、《深圳经济特区土地管理条例》。这些地方法规制订和实施，标志着中国土地使用制度改革在理论和实践上全部取得了重大进展，其影响意义是深远。

　城市国有土地使用制度改革得到了全国人大常委会和国务院重视和支持。1988 年 4月，全国人大常委会修改了《宪法》相关条款，要求土地使用权能够依法转让。同年 12月，《土地管理法》得到修改，明确要求国家将依法试行城市土地有偿使用制度。1990年，国务院公布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营

　成片土地暂行管理措施》，为城市土地使用制度改革深入深入进行提供了法律依据。随即几年里，城市土地有偿使用制度推行逐步扩展到全国各个城市，成为政府工作关键内容。

　伴伴随城市土地有偿使用形式出现和推广，作为城市土地有偿使用制度有机组成部分城市土地税收和收费制度也得以发展起来。

　改革开放以前，中国几乎没有以土地、用地行为、土地收益为对象税种，20 世纪 80年代以后，伴随用地制度改革和财政管理体制改革深入进行，逐步开征了耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税等税种，初步形成了适合中国特点土地税收体系。同时，各地城市政府出于筹集城市维护建设资金和增加财政收入需要，对土地建设、开发、使用、交易等收费项目也逐步增多，形成了各具特色城市土地收费体系。

　3．城市土地市场规范和强化宏观调控 城镇国有土地使用制度改革由沿海扩及内地，由增量土地延及原来存量土地。1990—1991 年，杭州、重庆、抚顺、乐山等城市进行试点，探索对原来存量土地即行政划拨用地制度改革，关键放在怎样使之依据市场需要合理流动方面。1992 年，这项工作在全国全方面展开。随之，中国出现了“土地热”和“开发区热”，土地开发过分、出现供过于求，地皮炒卖盛行。伴随国民经济宏观调控，这些过量供给土地以后又被闲置。1997年，党中央、国务院要求把土地清理工作作为土地管理一项关键任务。城市土地开发过分，不仅扰乱了地产市场正常发育，而且占用了大量农田，危及中国农业生产。

　1998 年 8 月，新《中国土地管理法》问世，并于 1999 年 1 月 1 日起施行。它从内容上突出了切实保护耕地这一专题，加强了对土地使用宏观管理。20XX 年国务院下发《相关加强国有土地资产管理通知》明确指出：商业性房地产开发用地和其它土地供给计划公布后同一地块有两个以上意向用地者，全部必需由市、县人民政府土地主管部门依法以招标、拍卖方法提供。自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为一个市场配置方法被正式确立。

　新土地法颁布和实施以来，中央政府历经数年调控，逐步开始形成了较为完整政策体系。20XX 年，国家正式提出利用土地政策参与宏观调控，而且首先是从利用土地政策参与房地产市场、稳定住房价格作为关键宏观调控而展开。数年调控历程中多种方法，逐步形成了一个比较完整土地政策调控体系。20XX 年 6 月 5 日，中国人民银行发出《相关深入加强房地产信贷业务管理通知》，收紧了地产信贷，被认为是加强土地市场宏观调控肇端。该文至今仍有深远影响。同年 7 月 18 日，国务院办公厅发出《相关暂停审批各类开发区紧急通知》，提出“一律暂停审批新设置和扩建各类开发区”，土地调控全方面开启。当月，国务院办公厅又发出《相关清理整理各类开发区加强建设用地管理通知》，全方面清查和整理规范各类开发区，并加强开发区建设用地集中统一管理。11 月，国务院发出《相关加大工作力度深入治理整理土地市场秩序紧急通知》，加大治理整理力度，纠正地方政府等候观望态度，调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸。

　20XX 年土地政策深入加强了土地宏观调控力度。20XX 年 3 月 18 日，国土资源部和监察部联合发出《相关继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作通知》，全方面推行经营性用地招拍挂出让制度，严厉查处违法违规批地用地行为。要

　求各地在 20XX 年 8 月 31 日前将历史遗留问题处理完成，即影响深远“8·31 大限”。同年 4 月，国务院办公厅发出《相关深入开展土地市场治理整理严格土地管理紧急通知》，实施“三个暂停”。5 月，国土资源部发出《相关落实落实国务院紧急通知精神深入严格土地管理通知》。这两个政策实质上暂停了六个月农地转用审批。20XX 年 10 月，国务院印发《相关深化改革严格土地管理决定》。该文件系统提出了严格执法，加强土地利用总体计划、城市总体计划、村庄和集镇计划实施管理，完善征地赔偿和安置制度，健全土地节省利用和收益分配机制，建立完善耕地保护和土地管理责任制度，明确土地管理权力和责任等深化改革严格土地管理各项方法。该文件被认为是新一轮土地宏观调控标志性文件。

　20XX 年，土地政策以总体调控为基础，在“稳定房价”、从严控制建设用地等方面发挥了关键作用，备受各界关注“国八条”、“新国八条”、“七部委意见”等文件中，土地政策全部是重头戏。20XX 年，是调控政策从总量到结构转变和深化十二个月。5 月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，提出住房供给结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等六项方法，称为“国六条”，开启了 20XX 年房地产调控。当月，国务院办公厅转发建设部等九部委联合制订《相关调整住房供给结构稳定住房价格意见》，出台了包含税收、信贷、土地等政策、对“国六条”作了细化，即“九部委意见”。7 月，国务院办公厅公布《相关建立国家土地督察制度相关问题通知》，国家土地督察制度正式建立，全国省（区、市）及计划单列市土地审批利用全部纳入严格监管。8 月，国务院发出《相关加强土地调控相关问题通知》，这是继 20XX 年《国务院相关深化改革严格土地管理决定》出台后，中央政府在土地管理和调控政策上又一次重大调整。11 月，财政部、国土资源部和中国人民银行等部委公布了《相关调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题通知》，要求从 20XX 年 1 月 1 日起，新同意新增建设用地土地有偿使用费征收标准在原有基础上提升 1 倍，同时调整地方分成新增建设用地土地有偿使用费管理方法。地方分成 70%部分，一律全额缴入省级国库。12 月，国土资源部出台《相关公布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉通知》，正式向低地价、零地价出让工业用地说“不”。

　有资料显示，20XX 年以来，国家公布包含土地宏观调控政策文件有 50 多个，形成了由宏观到微观、由标准到具体操作层面较为完整政策体系。

　1.2.3

　现阶段城市土地使用制度改革面临关键问题 尽管城市土地使用制度改革取得了不可否认成绩，不过，从现在情况看，仍和市场经济所要求目标之间存在系统性差距，现实中仍有很多不完善之处。而要寻求深入改善，首先必需认真地总结、分析现存问题。

　1．土地出让及其收益分配中地方主义严重 因为中央和地方产权关系不明确，现在实施实际上是城市土地“分级全部”做法，造成地方政府在土地出让及其收益分配过程中地方主义表现关键有两个方面：

　（1）越权批地。尽管《土地管理法》中对出让土地面积和批地权限作了明确、严格要求，不过，在实践中，这种控制显得苍白无力，不仅市县政府越权批地现象严重，而且乡镇政府、甚至村民委员会也存在大量变相“卖地”行为。另外，出让中“化整为零”、不报审批或批让不实是地方政府常采取措施。这种现象在大城市相对较少，关键发生在小城镇，造成城市用地系统低效率扩张，加剧了和耕地保护之间矛盾。据相关材料披露，某省越权批地总计竟达 3.17 万亩之多。

　而对于这些土地越权行为，地方土地管理部门执法难问题相当突出，关键表现为发觉难、阻止难、处罚难、处理后兑现难等。部分地方土地管理部门普遍存在同级政府干预、指挥过多现象，使得土地管理服从当地政府意志，即使发觉问题也不举不报，甚至帮助文过饰非。现在，在土地监察力度不停加强情况下，即使这类违法案件得到一定程度遏制，比之 1999 年以前年均 30 万起 ① 数量有所下降，但案件总数仍居高不下。20XX年 7 月，国土资源部部长徐绍史在回复《半月谈》记者提问时透漏，“今年 1—5 月份，全国共立案查处土地违法案件 24 245 件，包含土地面积约 22 万亩，这个数字和 20XX 年同期相比，分别下降了 3.6%和 12.14%。尽管如此，我们也发觉部分市、县政府默许、纵容乃至在背后操纵违法违规用地，未批先用、“以租代征”，私自设置和扩大开发区，私自调整土地利用总体计划，违规侵占基础农田，侵害农民土地权益。……地方政府主导违法用地面积占 80%”。

　②

　（2）中央和地方收益分配关系紊乱。尽管中央和地方财政要求了土地出让金收益分成百分比（原百分比为四、六分成，现在改为三、七分成），并大多返还地方，确保了土地出让金收益大部分留于地方。不过，地方政府出于经济本位主义，仍变相压低“出让金”，使中央财政无从所获。所采取措施往往有两种：一是采取“实物地租”形式暗补出让金；二是加大配套费等百分比，压低“出让金”。

　2．商品房空置率仍呈正增加，造成土地资源和大量资金积压 据相关统计资料表明，1998 年底，全国积压商品房达 8 783 万平方米，截至 20XX年 2 月，据中国经济景气监测中心一份研究汇报称，商品房空置面积达 1.14 亿平方米，而且在 20XX 年全国已被购置土地面积中，未完成开发有近 1.7 亿平方米。多年来，从总体趋势看，商品房积压率呈惯性上扬格局，房屋面临过剩局面。国土资源部认为，和对应结构性供地过剩相关，是住宅用地结构性失衡所致。促进未开发土地开发和再利用和适量增加低价位住宅用地供给，已成为房地产用地调控当务之急。

　大量商品房积压，造成对应大量土地资产积压和社会资金沉淀。仅以上海市为例，据统计，因为房产（商品房）空置而搁置社会资金约在 1000 亿元人民币左右 ③ ，大量银行贷款无法回收，极易形成银行系统巨额不良资产。另据相关资料分析表明，因为中国

　①

　毕小曼．面对“权力”尴尬．国土资源报，1999 年 4 月 28 日。

　②

　周清印．打一场只能胜不能败 18 亿亩耕地保护战——国土资源部部长徐绍史答半月谈记者问．国土资源新闻网，20XX年 8 月 1 日。

　③

　蒋如高．土地供给总量失控及对策．（作者为上海市土地学会会长）

　商品房开发仍处于“粗放”阶段，土地资源消耗高达发达国家 3 倍。

　3．隐形市场存在造成国有收益大量流失 土地“隐形市场”（黑市）普遍存在，关键表现在三个方面：一是划拨土地使用者私下出租或变相出租（交换实物）土地普遍存在；二是未缴纳补足地价房屋（房改房）私下出租，房租中包含地租成份（据相关资料统计，土地收益往往占有房租 40%～50%百分比）；三是将划拨使用土地采取和她人联营、联建、入股形式合办企业或共同开发房地产，收取分红或利润分成；四是土地使用者私自改变土地用途、增加容积率，逃避应补交土地有偿使用费；五是随意减免地价，挤占挪用国有土地收益现象严重。因为这些原因，使得本应由国家取得土地收益流失到少数单位和个人手中，不仅严重影响了国家对土地保护和合理开发、利用，而且也滋生了腐败现象。

　改革开放以来，伴随土地使用制度改革深化，土地资源资产价值得到表现，在城市建设、企业改革和经济结构调整等方面发挥了巨大作用。不过，从全国来看，土地资产管理制度尚不完善，国有土地收益流失现象仍很严重。土地隐形市场存在，造成国有产权收益大量流失。据相关部门测算，中国现在国有土地资产总量在 28 万亿元左右，约是其它国有资产 3 倍，据保守估量，每十二个月因隐形市场原因造成国有土地收益流失超出百亿元。

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　4．城市政府基础设施建设投资短缺、融资困难 理论上讲，城市建设使城市土地系统价值增加，由此带来土地价格增加理应经过土地租、税、费体系加以回收，但因为划拨土地、协议出让比重过大，造成资金回收困难和国有收益流失，使得城市建设投入产出难以形成“投入→产出→再投入→再产出”良性循环。有城市政府实际征收地租年金水平和土地税费年收入水平加和，尚不足以偿还兴建城市基础设施投资贷款利息。这些情况深入造成了城市政府在多数情况下，不得不实施财政倾斜，把有限资金投向能直接增加产值和财政收入生产项目上，从而造成基础设施建设相对滞后。

　5．城市土地资源配置还未摆脱行政配置樊篱 市场经济条件下，城市土地资源配置基础应是市场机制，市场机制应该在城市土地资源配置中起基础性决定作用。这是社会主义市场经济对城市土地资源配置基础要求。不过，就现在情况看，城市土地资源配置中行政色彩仍很浓厚：城市政府单方面确定土地使用权出让价格；城市政府对相同产业类型土地使用权受让主体，实施区分定价；不少城市政府甚至出于吸引外资目标，搞新一轮土地使用权无偿使用或“低偿使用”，有土地不仅白给，甚至倒贴也能够。

　城市土地资源行政配置一个直接后果就是增量土地中出让百分比过小。而在有偿出让用地中，协议出让占绝大多数，经过拍卖和协议方法出让所占比重很小，地价确实定

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　王优异．政府要管好土地资产．中国土地，20XX（7）

　缺乏竞争机制。另外，实际工作中，土地供给采取有偿还是无偿、哪种有偿方法，往往是相关领导意志决定，随意性较大。土地供给随意性和非竞争性，给部门、官员和开发商徇私舞弊提供了极大便利，造成国有收益大量流失。

　6．部分城市试行年租制过程中缺乏力度和政策不规范现象并存 针对出让制推行困难和现在国有企业普遍效益低下现实状况，从 1998 年初，部分城市开始试行城市土地年租制。不过时至今日，从试行情况来看，存在两方面问题：一是缺乏对应法律依据，造成试点城市政府即使“充满信心”，但却难以加大征收力度，显得“力不从心”；二是不少城市政府只看到了年租制在确保收益方面优势，而没有真正明白其和出让制差异所在，造成制订政策往往不规范。

　因为缺乏对应法律依据和统一理论指导，首先使得这种极具现实意义改革举措难以落实，其次又极易造成实际操作中混乱，为以后发展埋下隐患。

　7．租、税、费体系存在较为严重不规范和不合理现象 （1）租、税、费名目繁多、相互重合，造成份配关系紊乱。现在，中国城市土地收益分配体系中不仅包含租、价形式，同时还有名目繁多多种税、费形式。从现有土地税、费体系中不难看出，不仅税、费存在交叉反复，而且租、税、费之间关系也较为混乱，部分税、费设置不合理，并在有步骤上存在数次收取现象。这不仅表现在房和地收益解缴之间，而且也表现于土地收益解缴本身之中。显然，这么多税和费，是不适应社会主义市场经济发展要求。税、费体系不规范，势必造成土地收益分配关系紊乱和分配机制扭曲。

　（2）收费部门过多、相互牵制，造成国有收益流失。现在，城市土地收费过程中，往往存在多个政府部门共同收费现象。同一项费用，同时含有不一样上级主管，或联合发文，或单独发文。文件发至下面后，又由不一样职能部门收取，给地方职能部门分工和协调带来了较大波动。这势必造成部门之间相互扯皮，进而影响税、费实际到位，造成国有收益流失；或是给乱收费、乱摊派提供了正当借口。从而不仅严重影响了城市土地收益合理分配，还给“权力寻租”提供了温床。

　（3）税、费征管不规范，造成企业竞争不公平。中国现有收益分配体系，不仅地租、地价制订和收取有不合理之处，而且税、费制订和收取也有相当不严格性。不少税、费征收和减免弹性区间较大，有能够减半，有甚至能够为零；有形同虚设，有能够随意加码。于是，企业便千方百计地找政府部门“公关”、“沟通”，以求减免优惠。这么势必造成企业间税、费征收标准不一、优惠程度不一样，造成企业间不公平。

　（4）市场体系完善和现有税、费体系冲突问题。因为中国土地产权体系设置特殊性，现有土地税、费，在表现通常税、费功效同时，还行使着部分租功效。所以，伴随市场体系完善，如年租制实施，地租逐步显化，就存在一个税、费体系调整问题（这也是部分城市政府实施年租制所碰到关键问题之一）。

　8．国企股份制改造中土地国家股管理失误造成资产流失 中国现在对大中型国有企业股份制改造中，因为忽略了土地资产特殊性，造成了国有土地资产大量流失。根据国家相关要求，国有企业改制中，土地资产评定应由专业评定机构完成。不过现实中，大部分企业土地资产被附带于其它资产评定一起进行，甚至有仅以征地费、土地开发费作为“土地资产”，土地资产评定价格偏低，造成国有权益流失。

　笔者认为，以上存在种种问题，实质上说明中国城市用地制度存在系统性缺点。所以，要想从根本上处理这些问题，就必需对现有城市土地使用制度进行系统性调整和改革。这也正是本书基础出发点。

　1.2.4

　本书研究基础框架 1．中国城市土地使用制度改革研究基础标准 本书认为，中国城市土地使用制度改革基础标准是：巩固和完善城市土地国家全部制，理顺城市土地经济关系，因地制宜、主动稳妥地进行改革创新。

　（1）巩固和完善城市土地国家全部制。国际中国经验证实，城市土地经营利用是否合理，除和城市土地全部制相关外，关键取决于是否含有符合现实经济发展要求城市土地使用制度。市场经济关系要求城市土地使用制度使各主体权责明确、利益关系明晰，要求建立城市土地合理流转机制，使城市土地和其它生产要素合理配置并得以有效利用，促进社会经济发展。

　笔者认为，目前，中国城市土地制度之所以有缺点，并不在于城市土地国有制，而是现有城市土地使用制度不能完全适应社会主义市场经济发展需要，抑制了城市土地国有制优越性充足发挥。

　（2）理顺城市土地经济关系。建立城市土地有偿使用制度，不仅仅是为了合理用地和增加政府财政收入，还有一个很关键目标就是为了理顺土地资源利用过程中土地经济关系。

　在前一阶段城市用地制度改革中，即使开始经过出让金等形式收取全部者收益，以后又经过加强监察等手段进行土地利用调控，不过因为没有着眼于理顺城市土地经济关系，造成了各级政府之间、各个部门之间“土地大战”。地租倒是收取了，不过城市土地经济关系却模糊了，经典如中央和地方政府地租分配关系紊乱。

　（3）因地制宜、主动稳妥地进行改革创新。因为中国幅员广阔，各地域之间在社会经济发展水平上存在较大差异，所以，城市土地使用制度改革不可能采取“一刀切”政策，在基础经济关系理顺情况下，要充足激励和调动各地城市政府主动性和发明性，因地制宜地进行改革创新。对于国外和其它地域经验，应该结合当地实际情况进行研究借鉴，不能简单地照搬照抄。

　同时，因为城市土地使用制度改革包含面广、政策性强，也决定了中国城市土地使

　用制度改革还需要经过一个不停探索、总结、借鉴、创新过程。必需在主动推进同时保持谨慎、稳妥态度，立即进行总结，预防改革走无须要弯路。

　2．本书研究基础框架 经过认真分析目前中国城市土地使用过程中存在关键问题，笔者认为，现在中国用地制度中关键存在三个方面不足：

　第一，中央和地方城市政府关系有待于深入理顺。尽管现有法律法规中不乏相关要求，不过，因为缺乏行之有效经济手段进行宏观调控，造成各地域之间土地使用情况差异过大，城市土地总量结构缺乏效率，现有调控方法往往显得乏力。

　第二，城市土地租、税、费体系有待于深入调整和完善。城市土地租、税、费体系表现着城市土地使用过程中各主体之间收益分配关系，它关系到各主体切实物质利益，影响着各主体经济行为，从而最终影响土地资源配置效率。中国从 20 世纪 80 年代开始逐步建立起来城市土地租、税、费体系，发展到今天，存在着若干需要调整、修正和完善之处。

　第三，城市土地使用权市场流转制度尚须深入改革和创新。城市土地有偿使用制度改革至今，土地使用权市场流转仍存在很多法律法规障碍和限制，造成土地市场交易成本过高，严重影响了城市土地资源市场配置效率。

　为此，本书针对这三个方面问题，分别进行理论分析和对策研究，形成了本书内容三个组成部分。

　第一部分，城市土地宏观级差地租制度建立和实施。首先，因为各地域城市之间在区位条件、规模水平、城市性质和市场发育程度等方面差异，城市土地产出水平差异较大，所以，从宏观来看，城市之间地租水平也应该因这些差异而有所不一样。其次，因为中国城市土地全部权统一归国家全部，中央政府作为唯一全部权主体，其全部权在经济上实现形式也肯定应该同这种城市之间差异联络在一起。为此，本书认为，城市土地宏观级差地租提出，不仅在理论上含有创新意义，而且在实践中，对于提升中央政府宏观调控能力、完善中国城市土地制度、理顺中央和地方之间利益关系，也含有重大现实意义。在第一篇中，笔者对城市土地宏观级差地租理论、实施及其意义进行了较为深入分析、叙述。

　第二部分，城市土地租、税、费体系调整和完善。调整和完善城市土地租、税、费体系目标，在于理顺政府和土地使用者之间利益关系，形成现有利于维护国家利益、表现分配公平，又有利于维护用地者利益收益分配格局。概括地讲，城市地租作为全部权收益、城市土地税收作为城市土地收益分配调整手段、城市土地收费作为政府建设支出赔偿，在中国城市土地国有条件下，这三个经济范围是紧密相关、相互配合。本书认为，对中国城市土地租、税、费体系调整，应该从分配角度，结合不一样用地形式，具体地研究、理顺三者之间关系，真正做到“明租、正税、清费”。

　第三部分，城市土地使用权市场流转制度改革和创新。合理有效使用权流转制度，是增强城市土地市场活力和提升土地资源配置效率关键。笔者认为，在中国目前情况下，建立合理有效国有土地使用权流转制度，必需充足考虑和处理好两个方面关系：一是不

　一样用地形式之间关系；二是不一样土地用途、不一样身份用地者和用地形式之间关系。对于城市土地使用权流转制度合理有效判定标准，笔者认为，也应该有两条：一是是否有利于提升土地资源配置效率、是否有利于降低市场交易成本；二是是否有利于维护国有权益。本着这么认识，在第三篇中，笔者对中国现有城市土地使用权流转制度中存在若干问题进行剖析，并提出对应改革方法。