基层税务部门税收执法内部控制研究——以y国税局为例(1)

　摘

　要 近期，基于国家治理系统与能力现代化，我国开始加强法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系的创建；基于法治政府创建，推动权责法定、公开透明、廉洁高效、守法诚信的力度持续增加；基于法治社会的发展目标，全面规范文明执法，进一步贯彻行政执法责任制，加强对行政权力的约束与监管。党的十九大报告中提出，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。

　税务部门是国家重要的行政执法部门和经济管理部门，层级多、规模大、责任重、风险高。依法治税是税收工作的灵魂，其需要在完善税收法制的前提下，坚持依法行政，加强税收执法，强化执法监督；必须坚持治税先治队，内外并举、重在治内、以内促外。总局党组在推行法治税务，完善税收执法责任制、建立税收权责清单等方面都作出了重要部署，内部控制部门肩负着执法监督的责任和使命，必须要进一步完善制度规范、规范权力运行。

　实施内部控制，是税务部门自身“点多线长面广”特点的必然选择，是各级税务机关落实从严治党主体责任的重要抓手，是完善监督体系的有益补充，是治税管队的重要环节。税收执法内部控制，主要是对税务人员行使税收执法权实施的内部控制，具体来说就是有效运用内部控制的各种措施和手段，对各级税务部门和税收执法人员的执法行为、执法过程进行内控监督，从而使各项税收政策及规章制度准确应用、落实到位，不断提升税收执法的质效。税务部门在实施内部控制的过程中，坚持全面覆盖、重点突出、权力制衡、融合联动、持续改进的原则，体现了工作定位高、覆盖范围广、制度体系全、信息化程度高等特点，并在规范执法、促进依法治税、转变干部作风、保障纳税人权益等方面成效显著。

　本文对山东省潍坊市Y国税局执行税收执法内部控制的实际情况开展深入研究，利用理论分析和实际调研，研究其存在的问题，寻找完善的措施。Y 国税局在开展税收执法内部控制的实践过程中，依法治税的理念进一步夯实、执法岗位责任进一步明确、风险识别能力进一步提升。但是，在控制环境、控制活动、信息沟通、监督反馈、风险评估等方面也存在一些问题，如干部整体素质有待提高、岗责设置不合理、执法监督针对性不足等。文章通过对 Y 国税局税收执法风险内部控制进行分析研究，从

　基层税务部门税收执法内部控制研究——以 Y 国税局为例 II

　优化控制环境、完善控制活动、加强信息沟通、强化监督反馈、深化风险评估、加强内控监督平台推广应用六个方面提出具有可操作性的基层税务部门完善税收执法内部控制的意见建议。

　关键词：税务部门；执法；内部控制

　Abstract

　 Abstract In recent years, with the modernization of national governance system and governance ability, the central government has strengthened the construction of the legal system, the law implementation-and supervision system. In order to achieve the goal of fairness and justice by law, the government has strengthened the restriction and supervision of administrative power. In the report to the 19th CPC National Congress, Xi Jinping said, “We will establish an authoritative, efficient oversight system with complete coverage under the Party"s unified command; and integrate intraparty oversight with oversight by state organs, democratic oversight, judicial oversight, public oversight, and oversight through public opinion. All this will create a powerful synergy for conducting oversight.” The tax department is an important department of administrative law enforcement and economic management with multi-level, large scale, heavy responsibility and high risk. The tax law is the soul of the tax work and it must be based on the tax legal system, adhering to the administration according to law, enforcing tax laws and the supervision. Tax administration must adhere to the first rule of team, focus on governance at home and abroad and promote the administration party. The party group of the General Administration has made important deployment in implementing the rule of law tax, perfecting the system of tax enforcement responsibility and establishing the list of tax responsibilities. The Internal Control Department undertakes the responsibility and mission of law enforcement supervision, so it should focus on the operation of tax rights. The implementation of internal control is the inevitable choice of the tax departments" own characteristics. It is an important part of taking the main responsibility of strict governance of the party, perfecting the supervision system and governing the tax team. The internal control of tax enforcement is mainly the internal control over personnel exercising the tax enforcement power, specifically, effectively using various measures and means of internal control to supervise the law enforcement behavior and process, so that the tax

　基层税务部门税收执法内部控制研究——以 Y 国税局为例 II

　policies and regulations can be applied accurately, and the quality and efficiency of tax enforcement can be improved. In the process of implementing internal control, the tax department adheres to the principles of comprehensive coverage, prominent emphasis, balance of power, integration and continuous improvement, which embodies the characteristics of high work orientation, wide coverage, complete system system, high level of information, etc. It has remarkable achievements in standardizing law enforcement, promoting the administration of taxes according to law, changing cadres " style of work and protecting taxpayers " rights and interests.

　This article analyzes the internal control of tax enforcement risk of yirs, and the author puts forward some suggestions on how to improve the internal control of tax enforcement by the basic tax Department in six aspects, such as optimizing control environment, perfecting control activities, strengthening information communication, strengthening supervision feedback, deepening risk assessment, strengthening the application of the platform about internal controls and supervision.

　Key words: IRS; tax law enfocement; internal control

　目录 III

　目 目

　录

　第 1 章

　绪 论 ......................................................................................................... 1

　1.1

　选题背景与意义 ......................................................................................... 1

　1.1.1 选题背景

　................................................................................................ 1

　1.1.2 选题意义

　................................................................................................ 2

　1.2

　国内外研究现状 ......................................................................................... 3

　1.2.1 国内文献综述

　......................................................................................... 3

　1.2.2 国外文献综述

　......................................................................................... 9

　1.2.3 述 评

　.................................................................................................. 11

　1.3

　研究思路、研究方法与技术路线 .............................................................. 11

　1.3.1 研究思路

　.............................................................................................. 11

　1.3.2 研究方法

　.............................................................................................. 12

　1.3.3 技术路线

　.............................................................................................. 12

　1.4

　研究内容、论文框架与创新点 ................................................................. 13

　1.4.1 研究内容

　.............................................................................................. 13

　1.4.2 创新点

　................................................................................................. 13

　第 2 章

　税务部门税收执法内部控制的相关理论 ................................................... 15

　2.1

　税务部门税收执法内部控制相关概念 ...................................................... 15

　2.1.1 内部控制概念

　....................................................................................... 15

　2.1.2 税收执法概念

　....................................................................................... 16

　2.2

　税务部门内部控制的主要内容 ................................................................. 16

　2.2.1 政策制定风险

　....................................................................................... 17

　2.2.2 税收执法风险

　....................................................................................... 17

　2.2.3 行政管理风险

　....................................................................................... 18

　2.2.4 廉政风险

　.............................................................................................. 18

　2.3

　税务部门建立和实施内部控制所遵循的原则 ............................................ 19

　2.3.1 全面覆盖

　.............................................................................................. 19

　2.3.2 突出重点

　.............................................................................................. 19

　2.3.3 权力制衡

　.............................................................................................. 20

　2.3.4 融合联动

　.............................................................................................. 20

　2.3.5 持续改进

　.............................................................................................. 20

　基层税务部门税收执法内部控制研究——以 Y 国税局为例 IV 2.4

　税务部门内部控制的特点 ........................................................................ 21

　2.4.1 工作定位高

　.......................................................................................... 21

　2.4.2 覆盖范围广

　.......................................................................................... 21

　2.4.3 制度体系全

　.......................................................................................... 21

　2.4.4 信息化程度高

　....................................................................................... 22

　2.5

　税务部门内部控制历程分析 ..................................................................... 22

　2.5.1 孕育起步阶段

　....................................................................................... 22

　2.5.2 发展深化阶段

　....................................................................................... 22

　2.5.3 全面提升阶段

　....................................................................................... 23

　小 结 ............................................................................................................... 23

　第 3 章

　Y 国税局税收执法内部控制基本情况及 SWOT 分析 ................................ 24

　3.1

　Y 国税局内部控制总体情况介绍 .............................................................. 24

　3.1.1 Y 国税局基本情况介绍

　............................................................................ 24

　3.1.2 Y 国税局税收执法内部控制主责部门和管理部门的职责

　................................ 26

　3.2

　Y 国税局税收执法内部控制的优势 .......................................................... 27

　3.2.1 实践基础扎实

　....................................................................................... 27

　3.2.2 组织保障到位

　....................................................................................... 28

　3.2.3 技术支撑有效

　....................................................................................... 29

　3.3

　Y 国税局税收执法内部控制的劣势 .......................................................... 29

　3.3.1 人员结构不合理

　................................................................................... 29

　3.3.2 税收业务压力过大

　................................................................................. 30

　3.4

　Y 国税局税收执法内部控制的机遇 .......................................................... 31

　3.4.1 深化征管体制改革

　................................................................................ 31

　3.4.2 内控监督平台上线

　................................................................................ 31

　3.5

　Y 国税局税收执法内部控制的威胁 .......................................................... 32

　小 结 ............................................................................................................... 32

　第 4 章

　Y 国税局税收执法内部控制成效及问题分析 ............................................ 34

　4.1

　Y 国税局税收执法内部控制取得的成效 ................................................... 34

　4.1.1 夯实了依法治税理念

　.............................................................................. 34

　4.1.2 明确了执法岗位职责

　.............................................................................. 35

　4.1.3 提升了风险识别水平

　.............................................................................. 36

　4.2

　Y 国税局税收执法内部控制存在的问题 ................................................... 36

　目录 V

　4.2.1 控制环境方面

　....................................................................................... 37

　4.2.2 控制活动方面

　....................................................................................... 37

　4.2.3 信息沟通方面

　....................................................................................... 38

　4.2.4 监督反馈方面

　....................................................................................... 39

　4.2.5 风险评估方面

　....................................................................................... 39

　4.3

　Y 国税局税收执法内部控制问题形成的原因 ............................................ 40

　4.3.1 环境因素

　.............................................................................................. 40

　4.3.2 制度因素

　.............................................................................................. 41

　4.3.3 管理因素

　.............................................................................................. 41

　4.3.4 人员因素

　.............................................................................................. 42

　小 结 ............................................................................................................... 42

　第 5 章

　进一步完善基层税务部门税收执法内部控制的对策建议 .......................... 43

　5.1

　优化控制环境方面 ................................................................................... 43

　5.1.1 增强干部综合素质

　................................................................................. 43

　5.1.2 增强内控机构建设

　................................................................................. 44

　5.1.3 增强内控文化建设

　................................................................................. 45

　5.2

　完善控制活动方面 ................................................................................... 45

　5.2.1 明确岗位责任

　....................................................................................... 45

　5.2.2 加强绩效管理

　....................................................................................... 46

　5.2.3 注重过程管理

　....................................................................................... 46

　5.3

　加强信息沟通方面 ................................................................................... 47

　5.3.1 加强信息沟通的基础建设

　........................................................................ 47

　5.3.2 加强上下级之间的指导反馈

　..................................................................... 48

　5.3.3 加强各部门之间的沟通协调

　..................................................................... 48

　5.3.4 加强与系统外部门的信息共享

　................................................................. 49

　5.4

　强化监督反馈方面 ................................................................................... 49

　5.4.1 加强税收执法跟踪问效

　........................................................................... 49

　5.4.2 严肃责任追究

　....................................................................................... 50

　5.4.3 及时调整监督重点难点

　........................................................................... 50

　5.5

　深化风险评估方面

　.......................................................................................................... 51 5.5.1 完善风险评估机制

　................................................................................. 51

　5.5.2 探索建立评估模型

　................................................................................. 51

　5.5.3 开展定制化评估

　.................................................................................... 52

　基层税务部门税收执法内部控制研究——以 Y 国税局为例 VI 5.6

　加强内控监督平台的推广和应用方面 ...................................................... 52

　5.6.1 对上线和推广进行统筹规划

　..................................................................... 52

　5.6.2 积极运用平台开展工作

　........................................................................... 53

　5.6.3 加强人才的培养

　.................................................................................... 53

　5.6.4 提供有力的支持和保障

　........................................................................... 53

　5.6.5 广泛进行宣传动员

　................................................................................. 54

　小 结 ............................................................................................................... 54

　第 6 章

　结论与展望 .............................................................................................. 55

　参考文献 ................................................................................................................ 57

　致 谢 ..................................................................................................................... 60

　第 1 章 绪论

　1 第 1 章 绪论 1.1

　选题背景与意义 1.1.1 选题背景 加强内部控制是党中央、国务院提出的明确工作要求。2014 年 10 月十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和 2015 年 12 月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020 年）》都清楚表示：“加强对政府内部权力的制约是强化对行政权力制约的重点”，提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期加大轮岗交流力度，强化内部流程控制，防止权力滥用”。党的十九大报告从党肩负的历史使命、所处的历史方位出发，对健全党和国家监督体系作出部署。要实现党内监督全覆盖，必然要求实现对所有行使公权力的公职人员全面监督。党的十九大报告对促进我国监察制度变革进行筹划，提出扩大试点范围，成立省、市、县监察委员会，继而设立国家监察委员会。这是事关全局的重大政治体制改革，是贯彻落实党的十九大精神的重大举措，释放出全面从严治党一刻不停歇的强烈信号。其是党中央、国务院基于依法治国理念，从我国治理现代化的角度上确定的全新要求，表明强化行政机关的内部控制是今后我国法治进程的重要发展方向。在此背景下，纪检监察、检察、财政、审计等监督部门都大大加强了对职务违纪违法行为的监督检查力度，对行政机关依法行使权力提出了新的更高要求。近几年，党中央管党治党越来越细越严，已经把强化责任追究、加大问责力度作为落实全面从严治党的主体责任和监督责任的重要举措。党的十八大以来，中央正风肃纪力度越来越大，据中纪委监察部网站信息可知，2013 年到 2016 年时间内，国内总共有 101 万人接受党纪政纪处分。

　2015 年以来，税务系统各项变革活动全面进行，《深化财税体制改革总体方案》和《深化国税、地税征管体制改革方案》开始制定出来，此次改革涵盖税收征管的全过程、各环节，涉及税收工作的方方面面，改革内容包括纳税服务的创新、管理方式的变革、信息化建设、组织体系优化等方面，营业税改征增值税、从无差别管理到分

　基层税务部门税收执法内部控制研究——以 Y 国税局为例

　2 级分类管理的转变、从所有纳税人都实行属地管理到提升大企业税收管理层级的转变都包含在其中。此次改革立足当前、着眼长远、面向未来，着眼于服务纳税人，实行一系列创新性服务措施，例如细化后的 96 项具体措施中有 30 多项与纳税服务有关；也着眼于服务经济社会发展，提出了全面建立纳税人信用记录；还着眼于服务我国税收发展，立足于解决税收管理中存在的突出和深层次问题。可见，此次改革是我国税收事业发展史上具有里程碑意义。

　面对责任更实、问责更严、改革更急的现实情况，作为重要的经济执法部门，国家税务总局将内部控制提上了更高的位置，并将其作为落实全面从严治党主体责任、加强党风廉政建设的重要举措，可见内部控制在税务系统的实施意义重大。本文从税务系统内部控制的顶层设计延伸至相关具体措施在基层国税机关 Y 国税局的执行情况，在深入开展征管体制改革的大背景下，对基层税务机关税收执法内部控制进行研究，明确意义、发现问题、分析原因，提出相关的改进措施。

　1.1.2 选题意义 理论意义：内部控制资源于管理学，针对风险设置防范措施，合理保证机构或人员履行职责使命并实现总体目标的过程，在会计学、审计学中广泛应用，在发展的过程中逐渐涉及公共行政学领域、公共经济学领域等诸多领域，现已成为涵盖面更为广泛的交叉性学科。税务系统作为中央垂直管理的行政执法部门，从国家税务总局逐级延伸到乡镇税务所，具有机构扎根深、从业人员多、政策更新快、业务复杂多样等特点。尤其在基层税务部门，在全面从严治党、深化改革等大背景下，行政执法水平、内部管理水平和公务人员素质与时代要求不符的现状逐步显现。然而，在此现实情况下，针对税务部门内部控制的研究存在一定的脱节，理论体系的搭建与基层一线实际也有不匹配之处。本文尝试在已有研究的基础上，结合山东省潍坊市 Y 国家税务局的内部控制实践情况，阐述内部控制理论在基层一线税务部门的应用情况，从环境、人员、管理、制度等方面分析基层税务部门税收执法内部控制存在的问题，并从监督问效、职能转变、信息化平台搭建等方面探索现实背景下内部控制理论与基层实际的有效结合。

　现实意义：一方面，内部控制在税务组织的使用是贯彻相关税务组织从严治党主体责任的关键抓手。首先是管控权力。利用科学的工作事项程序、岗责与流程，产生

　第 1 章 绪论

　3 风险防控网络体系，加强对权力行驶的约束与监管，从根源上避免权力被滥用。其次是加快廉政发展。创建与开展内部控制，可以扎起制度的牢笼，使用制度管权、管人、管钱，为权力增加防腐剂、戴上“镣铐和枷锁”，进而产生不能贪、不敢贪的反腐体系。最后是加强团队创建。利用创建人事与其余行政管理风险防控完善体制，可以高效防止选人用人上的歪风邪气与腐败问题，促使领导人员忠于职守，担负自身责任。另一方面，内部控制是完善监督体系的有益补充，是税务系统在创建立体监督体系是寻找到的全新方式。和目前的纪检监察、巡视巡察、督察审计等“事后问责”监督模式不一样的是，内部控制可以将风险防控当做方向，利用查询、整理、评价税务活动中的多种风险，修订且高效贯彻众多制度、规则与方式，依赖信息化方式完成对税务活动风险的事前警醒与事中干涉。内部控制系统的创建，建立完整的税务事前、事中、事后的监督体系。

　1.2

　国内外研究现状 党的十八大以来，全国税务系统深入推进内部控制机制建设，树立了“治未病”的理念，通过以风险防控为导向，以“制度+科级”为重点，切实构筑制度防线、流程防线、信息防线和监督防线，进一步健全税收权力运作制约与监督制度，确定完善且高效的制度规划，提升内部管理质效，促进税收执法权和行政管理权合法合规运行。国家税务总局党组书记、局长王军强调，内部控制机制建设是一项全局性工作，对“干好税务、带好队伍”，构建全面从严治党新格局，扎实推进税收现代化建设都有重要作用。建立内部控制体系是税务系统切实贯彻党的十八大提出的“健全权力运行制约和监督体系”的重要举措，是深化国地税征管体制改革的迫切需要，也是推进税收治理体系和治理能力现代化的必然选择。在税务系统，内部控制被提上了新的政治高度。国内外许多专家学者和税务工作者纷纷结合学科背景、工作经验，对税务部门内部控制进行了研究和思考。

　1.2.1 国内文献综述 1.政府内部控制研究 内部控制起源于西方的企业管理，20 世纪 70 年代开始，各国为解决政府管理效率低、成本高、风险大等问题，借鉴引入企业内部控制机制，逐渐形成了政府内部控

　基层税务部门税收执法内部控制研究——以 Y 国税局为例

　4 制。美国在此方面的研究和实践起步较早，政府内部控制体系建设有其先进性和代表性，国内诸多学者以美国政府内部控制研究的基础上进行了更深入的探索，并通过比较分析得出对我国政府内部控制发展和完善的启示。

　刘正阳（2017）通过对中美政府内部控制在内部控制目标、执行效果、立法角度的差异进行比较分析，提出我国政府要完善配套指引、强化执行、重视内外部监督、通过绩效发挥人力重要作用等方面的启示 [1] 。

　周卫华（2011）在美国政府内部控制研究的基础上继续探索，提出为更好的适应我国国情，建立更加有效的税收征管内部控制制度，可以以 COSO 内部控制框架为基础进行搭建。随着政府内部控制研究的逐渐深入，针对我国现实国情的内部控制存在的问题、原因及对策分析也逐渐丰富 [2] 。陈涵、陈爱华（2013）在《行政事业单位与企业内部控制规范：差异分析》中，通过对 COSO 框架中的五个关键要素进行对比分析找出异同点，并以此框架为基础，分别从各个方面对行政事业单位内部控制提出了合理化建议 [3] 。

　高健、朱久霞（2017）对我国行政事业单位内部控制出现的控制观念弱化、制度不完善、监督受阻、数据无法共享等问题进行深入分析，并提出了相应的改进措施 [4] 。

　秦颖（2016）通过将政府内部控制与企业内部控制进行对比找出了二者的不同之处，分析了我国政府内部控制存在的问题，并从制度方面提出了构建政府内部控制培训体系与合理的绩效考评制度、合理改进内部控制信息化系统、建立有效的风险评估机制等 5 条意见建议 [5] 。

　2.税收执法风险研究 现在“风险管理”是一个热词，经济发展在控风险，金融管理在控风险，企业管理在控风险，维护社会稳定和加强党风廉政建设实际上也是控风险。可见风险无处不在，远离风险、控制风险、让社会经济和各行各业在健康的轨道上运行，是各方面共同的愿望。各级税务部门是国家关键的经济执法组织，承担组织财政收入、调节经济与收入分配的关键任务，其执法行为皆关乎国家和纳税人利益，处在利益分配的风口浪尖上。围绕税收这个主业，风险便从征税和纳税两个方面产生，相应的风险可分为纳税风险和征税风险。

　第 1 章 绪论

　5 我国相关学者和税务工作者对税收执法及其风险的研究不断深入,其中不乏税收理论专家的经典解读，也有税务工作者结合自身工作经历的务实言论，更有国家税务总局对相关问题的权威定义。

　在 2017 年发布的《全国税务系统内部控制基本制度（试行）》中提出，税务系统内部控制内容主要包含政策修订、税收执法、行政监管等风险和因此出现的廉政风险[6] 。此处，税收执法风险表示税务机组织和内部职员在实际执法时期，由于主观故意或者过失，伤害集体利益或行政管理相对人正当权益的概率，包含税款征收风险、税务管理风险、纳税服务风险、税务稽查风险、出口退（免）税风险、税收法制风险和其他税收执法风险。

　在税收执法风险产生的方面，冯曦明（2007）将税收执法风险定义在执法过程中因为未完全按照法律法规的要求开展工作而导致国家和纳税人的利益收到损害的行为。他认为，产生执法风险的原因是法律依据不完善、外部环境的不利影响、纳税人纳税遵从度不高等 [7] 。而郭亚光（2008）认为，其原因是来自于执法程度不规范和实体法律不完善两方面，并有针对性的从如何强化税收执法监督制约机制和健全税收法律体系方面提出了意见建议 [8] 。从税收征管角度出发，贺焱（2006）认为实际经济形势高速发展、经济形势瞬息万变，不利因素也应运而生，以至于执法风险和难度也同趋势增大 [9] 。

　何梦（2015）从不同方面与层次分析各类税收执法风险产生的深层原因，主要从组织管理因素（考核机制缺失、执法人员能力水平、执法人员的局限性）、体制因素（法律体系不完善、执法不规范、税收司法存在缺陷）、环境因素（宏观环境、地方政府）三个方面进行了分析 [10] 。李玉红、汪月祥（2013）认为税收执法风险产生的主要原因在于体制制度的不完善、信息的不对称、税务人员的对风险的认知不足、税收执法水平有限、系统内部监督和绩效管理不到位等 [11] 。李斌（2013）聚焦于人的因素，有针对性的分析了导致税收执法风险的原因，主要包括了执法人员素质需提升、税收执法风险意识缺失、税务系统人力资源管理机制有待进一步完善等因素，并针对上述原因提出了要以提升执法人员素质、能力和道德修养等措施 [12] 。尹仕慧（2016）则重点关注了信息不对称原因所引起的税收管理的质量和效率的相关问题，认为在税收执法过程中也存在着一定程度的信息不对称问题。作为代表国家行使征税权、筹集财政

　基层税务部门税收执法内部控制研究——以 Y 国税局为例

　6 收入的重要经济执法部门，由于征纳双方所看重的事项不同，从而产生了信息不对称的情况 [13] 。

　在如何应对税收执法风险方面，朱进（2016）在总结归纳实施税收风险管理意义的基础上，继续探讨税收风险管理的实施流程与运行环节，他从转变职能、完善风险识别、丰富涉税信息、加强人才培养等方面提出了加强税收执法风险管理的建议 [14] 。陈甲取（2013）认为，要坚持依法行政和依法治税，积极探索创建减少税收执法风险的高效制度，主要从相关法律体系建设、税收执法组织建设、加强税收执法队伍建设、优化税收执法环境建设等方面加强税收执法控制 [15] 。

　在风险管理理论的引入方面，李小平、朱珊（2009）在归纳总结税收执法风险的基本概念和特点的基础上，深入剖析其产生原因，着重对规范执法行为和防控风险进行了阐述 [16] 。段光林（2008）借鉴企业风险管理，以 COSO 内部控制框架体系为基础，分析我国防控税收执法风险的先转和问题，深入研究减低税收执法风险的措施，具体从优化环境、明确目标、加强评估、加强防控四个方面提出具体的建议 [17] 。

　3.税务系统内部控制机制建设研究 在借鉴国内外先进经验及国内各政府部门内部控制实践及理论研究的基础上，税务系统逐渐形成了特点鲜明的内部控制体系。国家税务总局对税务系统内部控制理论也进行了阐述，冯慧敏（2009）认为健全的制度是内控机制建设的根本保障，明确风险点是推动此项工作开展的基础 [18] 。刘剑文（2009）

　[19] 对内部控制的理论基础分析和税收执法基本原则界定来自于法律的视角，并在此基础上进一步阐释其在法制监督体系中的重要地位，指明内部控制与其他监督形式联系和区别。

　在《中国税务报》推出的《内控机制建设访谈录》 [20] 栏目中，刘丽坚（2017）认为，内部控制就是一张“横向全覆盖、纵向一体化”的税务工作风险防护网，能够有效过滤工作风险，规范税收执法，提升内部管理，促进权力合规运行，减少税务干部“越线”“触电”的风险 [21] 。

　在不断更新内部控制意义及地位的基础上，税务系统对如何理解和处理好内部控制与内部监督的关系进行了研究。郭晓林（2017）认为，内部控制与督审监督（执法督察和内部审计）是相辅相成、相互促进的，是税务系统强化风险防控的重要手段，对于规范执法行为、维护财经纪律和促进干部廉洁自律具有重要作用 [22] 。然而，内部

　第 1 章 绪论

　7 控制以过程管理为导向，注重事前预警和事中控制，“治未病、保平安”，其对象是“两权”运行中的各个环节，是全面风险防控，而督察审计主要监督税收执法行为和财务管理行为。

　国家税务总局负责内部控制工作的督察内审司相关负责人员（2017）认为，税务系统内部控制不能停留在梳理业务流程上，必须以风险为导向，建立控制错误、纠正偏差的工作机制，以此体现内部控制的特色 [23] 。《构建制度体系 夯实内控基础——国家税务总局督察内审司有关负责人谈内控制度体系建设》（2017）的报道中，相关负责人员认为，制度建设应以税务总局和省局为主，不能层层延伸，遍地开花，各省国税局要做好内部控制机制建设的统筹工作，市级以下税务机关主要是做好落实工作。

　石文潇（2017）认为，依法征税是税收新常态的本质特征，也是税务部门内部控制的战略目标和根本原则。要真正做到依法征税，需要从内部控制多个部分着手，了解税务组织的重要控制点。他通过分析新常态经济的三大特点和新常态下税收工作的四大趋势性变化，从确定目标、增进沟通、优化流程和加强监督等方面探索了税务部门内部控制的改革思路 [24] 。

　韩桂锦（2014）认为，当前的风险防控存在误区，有的单位认为风险点排查的越多越好，虽然面面俱到，但是缺乏针对性，无法确定出真正的高危风险点。另外，随着税制改革的持续深入和征管模式的不断改进，国税部门的机构、岗位、人员和业务流程相应发生调整，风险的内容、等级和防控措施也应随之动态更新，有的单位这方面跟进的不够及时，风险控制功效明显滞后 [25] 。

　县级税务机关与市级税务机关相比，内部控制存在着更多薄弱环节，对其内部控制进行进一步完善对提升行政水平具有重要意义。陈天哲（2017）从行政单位的性质、预防腐败、提升单位管理和服务水平等方面分析了内部控制对于基层税务机关的重要意义 [26] 。

　依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，并被各级政府提上了前所未有的高度，其核心是要求是依法治“权”，而非单一的、浅层的依法治“事”。

　黄玉远（2013）认为，基层国税机关直接面对纳税人，管理的是“税事”，使用和体现的是“税权”，是“税事”“税权”的直接承担者和行使者。作为基层一线组织的县局和分局，其依法行政水平直接关系整个税务系统的工作质量。而面对干部依法行政观念弱化、制度

　基层税务部门税收执法内部控制研究——以 Y 国税局为例

　8 建设不理想、执法监督不到位的现象，他认为要建立注重过程控制的执法体系，加大基层国税机关执法监督防控的力度 [27] 。

　牟可光（2010）在与各国税收执法内部控制机制建设比较分析的基础上，对税收执法内部控制机制建设提出了相关建议，具体有强化监督、强化风险防范、强化控制活动等方面。在执法过程中，由于内、外部环境的复杂性，其他控制方法的相对弱化，决定了强化税收执法内部控制是必然选择 [28] 。

　史峰（2007）对税收行政执法内部控制的外部性进行了研究，认为外部化的主要原因是税务部门对管理高效率的追求、政府履行管理职能的推动作用和弥补内部控制缺陷。他分析，税收行政执法存在的主要问题是税收执法不严、税收执法权缺乏保障、执法质量不高、税收执法内部控制手段落后，而原因主要是国家税收立法不完善、税收执法机构设立不健全、税收执法内部控制制度不完善、缺乏对税收执法人员有效的控制 [29] 。

　4.深化征管体制改革研究 2015 年 10 月，中央全面深化改革领导组织第 17 次会议审议通过《深化国税、地税征管体制改革方案》，明确提出了国税、地税征管体制改革的目标是到 2020 年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制 [30] 。

　邱中国（2016）结合自身工作经历和工作岗位特点对基层征管模式改革进行了积极探索，他认为基层税务机关征管模式仍存在一些问题，例如组织体系有待完善、岗责流程有待理顺、运行机制有待加强、税收共治有待深入、绩效评价有待健全等问题[31] 。

　张文霞（2016）分析了当前税收征管面临的深化改革、税源管理、信息管税等方面的形势，剖析了税收管理理念、征管组织架构、机构职责定位、纳税服务、征管方式、风险管理、征管制度、人员素质上存在的问题和不足，提出应该从优化组织结构、调整征管职责、创新纳税服务、转变征管方式、改进执法督察等方面进一步完善税收征管改革路径 [32] 。

　深化征管体制改革迅速推进，涉及征管方式转变、管理机制完善、组织体系建设等多个方面。许本虎（2016）认为风险管理应该作为深化征管体制改革的核心内容，征管体制改革的复杂性、重要性、宏观性决定了加强风险管理具有重要意义，并提出

　第 1 章 绪论

　9 了要建立持续性、常态化的征管改革风险监督机制，从而促进内部控制得到有效执行，有效防控税务干部的因改革所带来的执法风险 [33] 。

　1.2.2 国外文献综述 1.内部控制相关研究 内部控制最早起源于美国，其初始形态是内部牵制，由美国经济学家狄克思（L.R.Dicksee）对其概念进行了进一步补充和说明，其理论假设两前提是两个人或者两个部门合伙舞弊的可能性远低于一个人或者一个部门，将其核心认定为防止错误事项以及舞弊行为，认为其有职责分工、会计记录、人员轮换三个要素 [34] 。

　1992 年，美国 COSO 委员会（全国虚假财务报告委员会下设发起人委员会）公开《内部控制整合框架》，并在其中提出了将组成要素确定成控制环境、风险评估、控制操作、信息沟通与监控五方面，内部控制目标有了更清楚的设置，即经营效率和效果、财务报告可靠和符合法律法规。此项研究初步确立了内部控制框架的基本内涵，是被最广泛认可和接受的理论，之后诸多学者的研究和实践都是在此基础上进行的 [35] 。

　2009 年，COSO 委员会公开《内部控制系统监督指南》(Guidance on Monitoring Internal Control Systems)，主要基础是 1992 年制定的内部控制综合框架，主要改变就是从公司风险管理框架变成内部控制整体框架，进而高效深化对于监督审查的了解，促使相关机构能够更加方便、直观、密切地监督本单位内部控制的有效性，在有效性未达到要求的时候可以及时进行纠正 [36] 。

　Thomas（2012）认为内部控制可以为降低政府的风险水平做出极大的贡献。在对 127 个样本的研究中他发现，尽管较大的政府其人员数量、工作种类、资金流动都更为繁琐复杂，但实际风险的差异化与其规模大小没有必然联系，实际上却与政府的相关制度机制是否完善密切相关 [37] 。

　2....