司法救助论文

　全国法院第二十二届

　学术讨论会征文

　浅谈司法救助机制构建

　四川省广元市利州区人民法院 周继承

　二0一0年六月二十九日

　作者简介：

　 周继承，男，1959年10月生，研究生文化，现任广元市利州区人民法院党组成员、审判委员会委员、执行局长，一级法官。二00二年所著《论程序公正的价值》论文，获全省法院系统第六届学术讨论会论文“二等奖”，二00七年所著《新诉讼费用交纳办法实施与基层法院经费保障关系的情况分析》一文，被四川省高级法院研究室主编的《法院调研》第12期采用，并获调研“优秀奖”。联系方式 0893-3301303

　论文独创性声明

　 本人郑重声明:所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

　作者签名：周继承 二0一0年六月二十九日

　论文编号：

　浅谈司法救助机制构建

　论文提要：

　 建立司法救助制度的必要性、迫切性：判决得不到执行，权利落空，权利人或其近亲属又无法通过其他途径获得补偿，导致法律权威与司法公信力严重受损；维权的弱势群体权利得不到维护，又无法通过其他途径获得补偿，生活陷入困境时，不断上访、缠访、重访、越级访、甚至进京访，影响社会和谐；权利落空，生活陷入困境，上访也无法获得补偿，当事人易产生过激行为，甚至引发新的犯罪，不利社会稳定；建立司法救助制度，是落实司法为民、推进社会主义法治国家建设和构建社会主义和谐社会的必然要求。建立司法救助制度有其可行性：当今建立司法救助制度有良好的政治条件、经济条件，建立司法救助制度有宪法依据和实践基础。当前司法救助存在诸多问题：当前司法救助立法缺失、制度缺失，救助主体不统一，救助对象、条件、范围、标准不明确，救助程序混乱，救助资金筹集困难，具体实施中方法失当。建立司法救助机制对策：明确救助目的和定位；加快司法救助立法和司法救助制度建设；拓宽资金来源渠道；建立循环式救助基金；发挥“四两拨千斤”效用和实施“三个一点”了案法；严格具体操作程序。全文共计6156字。

　以下正文：

　司法救助是指司法机关在司法活动中对经济确有困难的当事人实施的经济帮助。狭义的司法救助是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提取民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。广义的司法救助不仅包括诉讼费用的缓、减、免，还包括司法活动参与机关对权利受到侵害需赔偿，穷尽措施仍未实现赔偿，生活又确有困难的当事人实施的经济帮助，以及根据相关规定在司法活动中给有关当事人提供的法律援助。司法救助中诉讼费用的缓交、减交、免交和法律援助实施时间较长有关规定也出台较早，运行相对成熟，本文着重讨论司法救助中权利未实现生活又确有困难的救助问题。

　 一、司法救助的必要性和迫切性

　1、判决得不到执行，权利落空，权利人或其近亲属又无法通过其他途径获得补偿，导致法律权威与司法公信力严重受损。当事人为享有法律规定的权利而来回奔波维权时，内心相信的是法院作为国家审判机关的公正性，相信法律会给他一个公正的对待，会维护他受损的权利。然而，当看到被判决支持的利益执行不到位而成为空判，甚至连自己为维权来回奔波的交通、住宿等基本花费都得不到补偿时，他只会相信法律向他开出了“空头支票”，制度给他打了“权利白条”。法律的权威在于通过国家权力回复失去公正的利益，判决的公信力需要在合法权益得到实际保护中才能够得到维护。

　 2、维权的弱势群体权利得不到维护，又无法通过其他途径获得补偿，生活陷入困境时，不断上访、缠访、重访、越级访、甚至进京访，影响社会和谐。当事人的合法权益得不到补偿，不仅使判决中原有的矛盾没有解决，而且激化了当事人与法院、政府及其他国家机关之间的矛盾。“人财两空”的结局使当事人产生巨大的心理失衡，在找不到合理解决矛盾方法的情况下，当事人由此就案件事实、性质、情节的认定向承办案件的法官，向法院提出诸多超出法律之外的要求，甚至上访、围阻司法部门、党政机关。严重干扰了国家机关正常工作秩序，给社会带来不安定的因素。在全国各个地区，每年因当事人对刑事案件的判决不满意向各级党政机关、司法部门上访的人数与次数均有所增加，刑事被害人及其亲属缠诉、上访呈逐年上升趋势，

　 3、权利落空，生活陷入困境，上访也无法获得补偿，当事人易产生过激行为，甚至引发新的犯罪，不利社会稳定。因被执行人确无履行能力或下落不明,穷尽执行措施生效法律文书也长期得不到执行,申请人又是特困群体生活困难,特别是交通事故、医疗事故、人身损害赔偿等类型案件，申请人因案致伤致殘，生活不能自理，迫切企盼实现权利或得到某种补偿，身处困境，本人或亲友长期奔波法院和上访有关机关仍不能实现愿望，转而绝望，或轻生，或敌视和仇恨肇事方，出现过激行为和引发新的矛盾，为社会增添不稳定因素。

　4.建立司法救助制度，是落实司法为民、推进社会主义法治国家建设和构建社会主义和谐社会的必然要求。司法为民理念是社会主义法治理念的本质要求，也是司法工作的根本出发点与落脚点。人民法院作为处理社会矛盾的最后一道防线，要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点。生效法律文书得不到执行，当事人最关心、最直接、最现实的利益并没有得到落实。建立司法救助制度，就能够解决当事人的生活困难，能够通过司法程序着力保障和改善民生，体现出国家司法的亲民、便民、利民。

　 党的十七大报告提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“保障公民合法权益”，“维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，是全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的重要举措。公民的权益越是得到有效的司法保障，他们对司法裁判的认同感也就越强。司法裁判的公信力越强，人民对法律的信心也就越足，其遵守法律的意识也就越强。但是，生效法律文书得不到执行，当事人得到的仅仅是一张张“法律白条”，他们的权利得不到保障，不仅他们不信赖国家的司法裁判，社会人群基于共有的同情心理的作用，他们在对当事人深表同情之余，也会在某种程度上对司法裁判丧失信心。如果国家在当事人不能实现权利时，及时救助，提供给当事人看得见、摸得着、感受得到的实际利益，解决他们的危困生活，不仅能够取得社会公众对司法活动的积极评价与认可，也能够提升刑事被害人对法律的信任与信赖，自觉维护判决的既判力、法律的尊严与司法的权威。

　在党的十七大上，党中央提出了“着力保障和改善民生”，把“社会救助”作为加快“完善社会保障体系”的基础之一。司法救助制度是以当事人特困人群为救助对象的社会保障制度，关系刑事案件被害人基本生活，关系着当事人的“民生”，是构建社会主义和谐社会的内在价值要求，是和谐社会建设中“以人为本”理念的具体表现。建立司法救助制度，可以更好地维护社会的公平与正义，真实反映和谐社会的价值取向，可以缓解社会矛盾，维持社会的安定有序，与建设和谐社会的战略目标相契合。

　 二、建立司法救助制度的可行性

　 改革开放30多年来，建设中国特色社会主义，社会主义市场经济迅猛发展,社会事业及各项建设蓬勃发展,社会文明进步及社会财富的积累已基本具备建立司法救助制度的各项条件。

　（一）建立司法救助制度的政治条件。社会主义制度本身的优越性就具有扶困济弱、帮助贫苦大众的特点，建设中国特色社会主义，构建和谐社会，以人为本更是关注民生。各项政策法律的制定无不围绕人民群众的根本利益为出发点和落脚点。当前建立司法救助制度具有良好的政策环境和政治条件。

　（二）建立司法救助制度的经济条件。从我国整体经济发展情况来看，改革开放30多年来，经济建设突飞猛进，国民生产总值平均每年以8%以上的速度增长，国家财政收入和国民收入成倍增长，人民生活改善，社会财富不断积累，具备建立司法救助制度的经济条件。

　（三）建立司法救助制度的宪法依据。我国《宪法》规定“国家尊重和保障人权”,“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些的权利的所需要社会保险、社会救济和医疗卫生事业等”。

　这是建立司法救助制度的宪法基础。

　（四）建立司法救助制度的实践基础。近年来,全国各地建立司法救助金制度,对权利未实现,生活陷入困境的当事人实施救助在不同程度不同层面展开,有的由法院牵头,有的由政法委牵头,有的由政府信访部门牵头,有的地区各级法院、各级政法委、各级政府信访部门均建立了救助金，有的地区实行该项制度已多年，有的是一个部门实施救助，有的是多个部门对同一对象实施救助，特别是沿海地区开展救助的时间长、救助面广、救助力度大在这方面积累了不少经验，以浙江省为代表，浙江省政法委、省财政厅早在2006年就联合制定了《浙江省司法救助专项资金使用管理办法》，所辖市、县有的也制定了本地区的司法救助专项资金使用管理办法。全国各地司法救助的大量实践，为普遍建立司法救助制度积累了宝贵的经验和打下了坚实的基础。

　三、当前司法救助存在的问题

　1、司法救助的立法缺失和制度缺失。对权利人权利受到侵害通过司法途径未能实现权利，生活陷入困境，对其实施经济帮助这方面，目前国家既无相关立法，也无相关规定。但对法律援助和诉讼费用缓、减、免方面，则有相关立法和规定。《中华人民共和国刑事诉讼法》规定了三种情况、最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释规定了七种情况，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院应当为当事人指定辩护人。2007年4月1日实施的国务院制定的《诉讼费用交纳办法》对当事人交纳诉讼费用确有困难的，规定了5种免交、4种减交、4种缓交的情况。最高人民法院2000年7月12日出台，2005年4月5日修订的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》对14种情况实施司法救助，缓、减、免交诉讼费，并对实施程序也作了规定。因此司法救助体现在法律援助和诉讼费用缓、减、免方面比较规范和成熟，而在权利未实现，生活陷入困境，对其实施经济帮助方面的司法救助，则无法可依，无章可循，而这方面的工作早已在大面积大范围的开展，因此不可避免的存在这样那样的问题。

　2、救助主体不统一。有的是法院组织实施救助，有的是政法委、有的是政府信访部门组织实施救助，有的是几个部门都在实施救助。由于救助主体不明确，造成救助责任无法落实，救与不救助，救助工作开展得好与坏，无人追究，无从追究。

　3、救助对象、条件、范围、标准不明确。许多地方都建立了救助基金，不同程度的在开展救助，由于没有统一的立法和制度规范，救助对象、条件、范围、标准不明确，具体实施过程中均由各救助主体自已在把握，由于没有统一标准、范围、条件，使救助主体难以把握，因其而具有较大随意性，不可避免导致该救助的没救助，不该救助的救助了，或该多救助的少救助了，该少救助的救助多了。

　4、救助程序混乱。从救助资金的申请、审批、管理和救助的提起、证明材料、审查、审批、支取等均没有形成一套统一规范的程序，各个单位凭自己的理解或按长官意志去操作。不可避免导致救助手续不完善、证明材料不齐全，审批不规范，有的甚至救助无凭，只有领款人和领导的签字，就完成了救助。

　5、救助资金筹集困难。能否实施司法救助，关键在救助资金，是否有足够的救助资金，，是开展好救助工作的根本保证。笔者走访了解到的许多中、基层法院，不同程度地在开展司法求助，但救助资金多数都没有稳定的来源渠道，当地财政没有将其纳入每年的综合预算，或单列专项预算，而是根据法院临时申请，根据当时情况审批，通常额度都不大，难以满足救助实际需要，而又再没有其它资金来源支持救助，救助说是在开展，杯水车薪，解决不了根本问题。笔者所处地是西部地区，所走访法院也是西部地区法院，沿海发达地区可能不存在这个问题，笔者未调查过，不便再此议论。

　6、具体实施中方法失当。在具体救助操作中由于方法失当，使救助不仅没有达到预期目的和效果，反而引发一些不心要的麻烦。主要表现在以下几方面：一是谁闹得凶、访得凶，话说得狠，就救助谁，不管合不合符救助条件。形成年年救助年年访，年年救助年年闹，导致越救助越闹越访，当事人从中反向解读：越闹越访越救助；二是撒“胡椒面式”的救助。救助资金未集中使用，以解决主要问题，而是多个案件人人头上一点红，救助金用完了，一个案件也未了结，年年救助年年案件得不到了结；三是当事人并未产生求助愿望，我们自己认为他困难，去提醒救助，但又未作好解释说明，使当事人错误认为法院有这笔款就该给他。

　导致未提醒前从未向法院提出救助要求，提醒后天天找法院要救助款；四是承诺救助，又兑不了现，引发闹访、上访。案件执行不到位，申请人也确实困难，法官承诺年底救助，但由于救助资金争取困难，往往到了位，求助落空，引发新的上访、缠访；五是不注意对司法救助正确的宣传和对当事人的正确引导，得到和未得到救助的互相串访，在社会上形成错误传导：案件未执行到，可以在法院领救助款。等等，给法院工作带来被动。

　四、建立司法救助机制的几点对策

　1、明确救助目的和定位。为什么要开展司法救助，救助的目的是什么，虽然开展了这么多救助，但在这方面的认识并不是很明确，或者说不是很正确。要开展好司法救助，在这方面必须要有正确的定位。救助的目的不仅仅是为了息诉罢访、案结事了，这只是问题的一个方面，更重要的是救助是建设中国特色社会主义，构建和谐社会的必然要求；是以人为本体现党和政府及司法机关对人民群众的人文关怀；是对失衡的公平再平衡，对殘缺的正义进行修补，救助资金来源于社会，再用于在社会生活中权利受到侵害司法救济不能，生存陷入困境的成员，体现了社会的文明进步。没有这种认识，司法救助工作就会迷失方向，当局者就不愿意拿出更多的钱来搞司法救助，就会始终认为司法救助就是为了你法院、检察院结案、息访，方便的是你，出钱的是我，有了这种认识，当然不会用更多的资金来搞司法救助。

　2、加快司法救助立法和司法救助制度建设。

　根据司法救助实践积累的经验和教训，并针对司法救助存在的诸多问题，广泛开展调研和论证，及时开展和完成司法救助立法和相关司法救助制度建立完善，从法律制度上定位救助主体，明确救助对象、救助范围、救助条件、标准，规定救助资金来源渠道和管理、审批、使用程序。特别是要将救助资金来源纳入财政预算从法律上加以固定，一年一预算。对贫困地区、落后地区可明确财政分级负担原则。同时规定救助资金监管、定期审计和违反救助资金管理、使用规定的法律责任。

　3、拓宽资金来源渠道。在以救助资金财政预算为主渠道来源的同时，对于贫困地区、落后地区可考虑将救助资金部分来源纳入社会捐助和法院案件捐助。所谓案件捐助是指兑现权利的资金实力雄厚的当事人在完全出于自愿的情况下对符合救助条件的当事人实行直接捐助的作法。也就是所说的以案救案，以当事人救当事人。案件捐助必须严格把握几个方面：一是权利完全兑现；二是捐助人具有较强的经济实力；三是法院要释明，详细介绍捐助目的，捐助对象的具体情况。四是当事人要完全出于自愿，不能勉强，更不能强加。五是在法院承办法官带领下捐助人直接向捐助对象捐助，法院不代收代转。多渠道资金救助可以一定程度缓解救助资金紧张压力。

　4、建立循环式救助基金。盘活用活救助基金，节约资金和克服资金紧张困难，实行救助资金循环使用是一重要途径。在实施救助过程中向被救助者阐明并由其书面承诺，在实现救助额的范围内放弃执行到位等额权利。在司法实践中被救助者普遍乐于接受。当有的案件下落不明的当事人又重新出现，或情况发生变化，之前无履行能力的被执行人又有一定履行能力了，法院将执行回来的款项，其中救助等额部分直接转入救助基金专户，用于其它案件救助。如此多案多次循环使用有效盘活基金。

　5、发挥“四两拨千斤”效用和实施“三个一点”了案法。贫困地区，特别是老、少、边、穷地区财政困难，法院办公办案经费保障都困难（仅靠中央下拨的那一点经费去保障），哪还有钱去救助，救助资金十分缺乏，但司法救助还得搞。“四两拨千斤”是在这种背景条件下产生，既实用又有效。但也是不得已而为之，若有钱，千斤拨千斤岂不更省力。所谓“四两拨千斤”是指用有限的一点钱去了结更大标的救助案。有的案件被执行人难寻，被执行财产难找，或是下落不明，或是长期躲避在外，或是公司长期歇业、或已注销，或被执行人穷困确无履行能力。而申请人生存生活又特别困难需要救助，该类案件每次执行要求申请人一同前往，并在穷尽所有执行措施后，与申请人商谈并征得申请人书面同意后，以较少的救助了结案件，申请人写结案说明同意法院作结案处理并承诺不再要求法院执行该案。另一种方式是针对该类案件实行“三个一点”，申请人让一点，被执行人想办法借一点，或贷一点，法院救助一点，三个分担合起来解决一个案件，都有承担都无大的压力，共同努力使案件得以化解。笔者法院运用以上两种方法，2009年以35万元，化解了41案，结案标的达250余万元，其中最典型的是以2万多元，了结了28万余元的案件，以1-3万元，了结多起10几万元标的案件。

　6、严格具体操作程序。规范救助金的来源管理、明确审批权限、严格审批程序、审批手续，理顺救助金循环使用管理程序，强化救助金循环使用实施工作。加强救助金使用监管和审计。确保把有限的资金使用在最该使用的人和案上，发挥应有效用。