【安全生产联合执法机制的问题\原因与对策】 此处安全生产联合执法行动有效

　　摘要：严格的安全执法既是安全监管监察的重要手段，也是实现安全监管监察目的和要求的保障。安全生产领域反映出来的非法违法问题导致生产安全事故频发，原因就在于执法不严。近几年来.联合执法行动在安全生产“打非治违”工作中的作用日益显现，本文作者在专项调研的基础上，结合自身的工作经历，就安全生产联合执法机制上存在的主要问题、原因等方面进行了深入的分析和研究，并提出了相应的对策思路。
　　关键词：安全生产　联合执法　问题对策
　　
　　随着经济社会的快速发展，安全生产非法违法活动有蔓延之势，而且诸如此类的问题，部门间相互推诿现象比较严重。一个部门解决不了的问题，若由几个部门相互扶助，相互联合，共同来执法，是不是能达到好的效果呢?联合执法是安全生产直接行政处罚权制度的一种有益补充，是当前安全生产领域“打非治违”活动的一种重要手段，解决了一大批“没人理”的重大安全隐患，确保了安全生产形势持续稳定好转。本文就如何进一步加强安全生产联合执法工作进行研究、探索和思考。
　　
　　一、安全生产联合执法的内涵及意义
　　
　　所谓安全生产联合执法，是指某一领域的安全生产行为涉嫌违反多个法律、法规、规章规定，或者具有交叉等其他情形，需要多个行政执法机关共同实施的行政执法活动。在安全生产联合执法活动中，各行政执法机关对属于本部门管辖的违法违规行为，依法独立调查取证，分别做出处理决定，并对自己的行为承担责任；属于交叉管辖权等其他情形的，遵循“一事不二罚”的行政处罚原则，在各执法主体独立执法的情况下，协调、明确实施经济处罚的执法主体。安全生产联合执法行动的主要意义在于：
　　一是有利于综合监管职能的发挥。联合执法是安全生产综合监管成效的一种保障手段。安全生产工作几乎涉及所有的行业领域，要把各行业领域的安全生产工作都管好，仅仅依靠一个监管部门的力量是远远不够的，需要全社会力量来共同运作才能实现有效的监管。对一些错综复杂、深层次的安全生产非法违法行为，如果执法打击不力，将导致企业无视国家安全生产法律法规，容易酿成重特大事故，而这如果单靠一个行政部门的力量来实施行政执法，往往收效甚微，只有借助于安监部门综合监管平台，联合几个相关部门共同执法，才能收到比较好的效果。
　　二是有利于执法效率的提高。联合执法可以从制度和措施上进一步落实地方政府和相关部门的共同责任，将部门的执法行动上升为政府管理行为：有了部门之间的配合和协作，大大提高了对违法违规行为的反应速度、制止力度、制止效果和查处效率；有了司法机关的先期介入和后期跟踪落实，当事人不配合调查取证工作、阻碍查处工作和暴力抗法的事件将会减少，难执法、执法难和执行难等问题也会得到较大的改善，从而提高了对安全生产非法违法、违规违章企业及其负责人、实际控制人的惩处力度和效率。
　　三是有利于重特大事故的防范。分析我国所发生的各类生产安全事故，绝大多数是由非法违法、违规违章造成的。一起事故的发生，从本质上来说，那是因为行政执法打击不力，导致企业抓安全生产工作态度消极、心存侥幸，以致隐患累积，酿成事故。只有适时组织开展严格的安全生产联合执法行动，严厉打击非法违法行为，严格治理重大安全隐患，才能起到惩治一个非法违法企业，震慑和教育一大片的作用，促使企业安全生产主体责任得到落实，进而不断消除重大安全隐患，有效防范和遏制重特大事故的发生。
　　实践证明，对群众反映强烈、久拖不决、有倾向性的重大安全隐患与问题或非法违法行为，只有通过联合多个部门采取共同执法行动，一些深层次的安全问题才能得到有效的解决。
　　
　　二、安全生产联合执法存在的主要问题及原因分析
　　
　　建立上下协调、左右配合的联合执法机制势在必行。从效果上看，安全生产联合执法的确发挥了积极的作用，但透过表象，隐藏其背后的很多深层次问题还有待解决。
　　一是法律依据还不够明确。安全生产联合执法在一定程度上简化了法律规定的复杂程序，高效率地处理了一些棘手的问题。但这种高效率的工作方式，如果把握不好，容易造成违法行政的难堪。司法机关有对行政权力的监督职能，如果他们也同时参加行政执法，在执法中企业的合法权益一旦受到侵犯就无法得到保护。
　　二是联合执法的制度和机制尚未完善。安全生产联合执法目前在很多地方还处于尝试与探索阶段，虽然一些地方从文件上初步建立了执法监管的共同责任机制，采取了联合执法的形式，但是共同责任机制还没有得到很好落实，往往存在职责不清、安监部门责任重、相关部门“出工不出力”等问题。一些地方机关单位以“先期介入行政执法存在执法程序不公正”等理由，不愿意开展联合执法。
　　三是联合执法行动方案未作认真的筹划。安全生产联合执法可分为常规性、专项性、突发性等启动机制，每一种启动机制都有其目标要求、核心内容和实施方案。现有的“联合执法”往往一哄而上，看似轰轰烈烈，大张旗鼓，而实际执法效果不佳。究其原因，主要是因为事前未能及时制定相应的周密的联合执法具体实施方案，没有明确具体参与部门、工作分工、各环节阶段目标等内容，尤其是“执法链”上的各执法环节不能有效地衔接，影响执法成效。
　　四是联合执法覆盖面不广。由于联合执法参与人员都是从各执法单位临时抽调组成的，他们在联合执法行动中还要承担本部门的一些工作，往往精力和时间都无法满足联合执法的要求。同时由于经费、车辆紧张等方面的问题，致使大部分执法行动持续时间都不会很长，监管的覆盖面仅是冰山一角，特别是对偏远乡镇的一些非法违法行为，往往成为联合执法的空白。
　　五是滥用联合执法行政资源。联合执法这一形式在安全生产领域行政执法过程中，可以绕开法律规定的复杂程序，可以高效率地处理一些重大的安全隐患。正因为其管用，所以有些部门常常乐于采用，而有的权势部门动不动就绕过申请、报批程序，私自开展联合执法行动，导致“联合执法”泛滥，结果不仅起不到强化执法的预期效果，反而弱化了执法，淡化了行政机关的责任心。
　　六是联合执法效果未能及时跟踪。在联合执法检查之前或执法检查过程中，相关人员的工作热情一般比较高，但联合执法检查过后，各部门最终的处理结果和效果如何，却很少有人问津。究其原因，主要是有的部门把联合执法当成“做做样子、走走过场”的职场秀；参与行动的相关执法部门自认为是“配角”和“陪衬”，对后续处理工作不够关心；尚未建立起一套完备的联合执法“结案”和复查等管理制度。
　　
　　三、加强安全生产联合执法机制建设的对策和建议
　　
　　针对上述存在的主要问题，为充分发挥联合执法在安全生产综合监管工作 中的作用，防范和遏制重特大生产安全事故的发生，提出如下对策和建议：
　　(一)从法律法规上明确联合执法的法定地位和职责
　　本来，各个行政执法机关的职权是法定的，然而，在联合执法过程中，如果大家一哄而上，很容易出现越权办事，造成“权大于法”，而“权大于法”有损于行政执法的公正性。从通行的联合执法程序来看，基本采用的还是行政执法途径，动用多个部门行政力量。而代表每个部门行政力量的执法人员组成的联合执法队伍，尽管表面上看来好像集诸多行政法律条款于一身，但由于众多执法部门的工作人员参与到某一行政执法行为中，除了与之相关的执法部门的工作人员外，如果其他人员不具有该行政法规的执法权，也参与这一行政执法行为，那么不论其作为还是不作为，都可能涉嫌越权执法、程序违法。另外，在安全生产单一部门行政执法过程中，有时也会遇到被执行人的抵触、排斥，甚至抗法的情况，以致行政执法难以奏效。基于上述原因，建议尽快从法律法规上对安全生产联合执法的权力、义务、责任和约束等方面予以明确，只有这样，才能使联合执法既合法又能形成工作合力。
　　(二)建立健全联合执法的工作机制
　　非法违法是安全生产领域的“顽症”，有着极其复杂的历史和现实成因。要彻底解决这方面的问题，必须要建立健全完善的联合执法工作机制，建立完善安全生产联合执法六项基本制度，这既是确保安全生产行政执法质量和水平的重要保障，又是强化企业全面落实安全生产主体责任的一项长效措施。一是地区联合执法管理工作制度及高危行业等专项管理制度。明确联合执法内容、程序、流程、启动机制、实施方案、执法人员素质、经费保障等问题。二是联席会议制度。建议每季度或每月召开一次，通报联合执法工作情况，交流工作经验，商讨解决联合执法工作中存在的问题，对联合执法活动中的违法、违纪行为及时提出处理与整改意见。三是申请报批制度。明确独立执法与联合执法的界限，如果专项监管部门认为有必要开展联合执法的，相关部门要先提请实施联合执法，经联席会议或联合执法领导小组同意后，由牵头部门具体负责组织实施。四是空档交叉领域安全监管制度。伴随着经济社会的快速发展，社会分工越来越细，空档交叉领域不断呈现，在尚未明确具体部门履行安全监管之前，确需采取联合执法实施特殊监管。诸如对各类无证或证照不齐、铁路道口、农村地区安全监管，以及海钓、出租车、汽车驴友会等空档交叉领域，应进一步明确安全监管主要责任单位，并对符合实施联合执法的情形予以明确界定。五是激励约束制度。把联合执法工作纳入安全生产责任制考核内容，定期进行执法考核，对工作成效明显的，可以采取物质和精神两方面来激励；对联合执法过程失职的、只当“配角”和“看客”的部门和执法者，要及时予以通报批评或依法追究责任，从而提高联合执法的责任意识和工作质量。六是复查、反馈和建档制度。联合执法过后，明确负责执法效果跟踪复查的部门，并按时向联合执法领导小组反馈复查情况：各执法监察部门在依法独立查处的基础上，按时向联合执法领导小组反馈查处落实情况；建立联合执法档案，掌握企业安全生产经营状况和动态，对屡查屡犯、屡查不改的生产经营单位，实施重点的监控和执法调度。
　　(三)构建联合执法信息平台
　　联合执法过程涉及的部门众多，监管覆盖面广，把联合执法机制落实到操作层面，需做大量细致、繁杂的工作，加之受到现有部门执法人员、执法经费不足等方面因素的影响，做到全方位的联合执法比较困难，联合执法成效不能够得到保障。为此，建议联合执法领导小组要充分利用政府网站平台，建立安全生产联合执法相关部门信息交流传递随时保持畅通的工作机制，各部门在日常独立检查中发现的问题及时上网发布，包括需要相关部门协查处理的问题及建议等方面的内容。相关部门查收到信息后，及时组织执法人员依法进行独立查处，查处结果通过政府网及时反馈通报信息来源部门。这样一来，不仅有效节约人力资源，而且能够做到精确打击，从而从根本上解决了一般性联合执法落实难的问题。当然，对那些带有倾向性的、严重性的安全生产非法违法行为，还是要开展现场的联合执法行动。
　　
　　(编辑／黄征)