事业单位推进全面预算管理有效落实的措施研究

文/杜海霞（青岛市城阳区机关事务服务中心）

在我国全面建成小康社会进程中，事业单位扮演了重要的角色，其具有服务性、公益性等特点，为维护社会安定、提升人民生活水平、推动经济发展作出了巨大贡献。而面对新的经济发展形势，事业单位也必须重视财务管理，而作为财务管理工作的核心，预算管理理应得到更多的重视。但部分事业单位在落实全面预算管理工作中还存在一定不足，阻碍了事业单位进一步发展，因此，立足于事业单位管理实际，健全全面预算管理体系，高效发挥全面预算作用，对事业单位实现健康发展有着积极的意义。

（一）实现单位各项资源合理配置

事业单位实施全面预算管理就是通过预算编制、预算执行、预算反馈、预算控制等过程，保证事业单位各项职能发挥，体现单位的价值。原本全面预算管理作为提升企业经济效益的科学管理方式，将其应用到事业单位财务管理工作中，能够优化单位预算编制，符合新时期事业单位财务改革要求。事业单位作为社会重要的公职机构分支，其经营范围广，且具有服务性、非营利性特点，事业单位主要的收入来源于财政拨款，单位各项经费也主要用于内部日常运营、公共事业活动。通过实施全面预算管理，能够保证单位内部公共资源配置的合理性，对单位“人、财、物”资源进行全面整合，压缩事业单位成本，保证各项资金使用科学合理，为事业单位公共事业服务能力提升做好铺垫工作。

（二）有效提高单位的社会服务质量

事业单位最基本的职责就是开展社会服务工作，服务职能效益是否发挥是衡量事业单位管理成效的重要标准。积极推行全面预算管理工作，能够帮助单位管理层更加全面地了解单位内部运行的具体情况，能够结合单位自身情况制定预算方案、开展预算编制工作，科学配置单位各项资源，一方面能够有效提升事业单位社会服务质量；
另一方面也能够为事业单位各部门效益考核提供依据，保证单位内部财务控制工作顺利开展。

（一）全面预算管理组织体系不完善

事业单位在实施全面预算管理工作过程中，构建完善的管理组织体系对预算管理工作实施效果有决定性作用，组织体系应该包括全面预算决策层、执行层、工作层，彼此分工明确，共同完成单位预算编制、执行、绩效评价、分析反馈等工作。然而，当前一些事业单位尚未构建完善的预算管理组织体系，对于预算管理工作重要性缺乏足够的认识，甚至对全面预算管理认知偏差，将全面预算管理责任全部归为单位财务部门，以至于单位其他部门很少参与到预算管理中，给预算工作带来很大阻碍，甚至出现年度预算偏差，对事业单位运行造成不良影响。全面预算工作涉及单位方方面面的工作，随着单位工作内容、工作量变化，单位预算金额也需要进行调整。但如果未能建立完善的预算管理组织体系，仅依靠财务部门开展预算工作，难免会由于财务部门不了解业务工作而影响预算编制质量，导致单位预算编制不合理，未能发挥全面预算管理的效果。

（二）预算编制不准确，预算审核不严格

当前，部分事业单位在预算编制、审核等方面还存在不合理之处，影响单位预算工作成效，具体体现在：第一，预算编制不准确。零基预算法是当前事业单位预算编制常见方法，但具体应用过程中，一些事业单位对零基预算法了解不足，习惯采用增量预算法，以至于预算编制与单位实际情况脱节，不利于预算工作后续实施，甚至对事业单位各项工作进度也会造成不利影响。如：①对人员数据未能核实。预算编制过程中，未能全面核对单位在编人数、离退休人数、临时聘用人员数量等，导致这部分数据信息不够精准；
②在国有资产数据核实方面，未能对单位在编车辆、实际车辆、专用办公设备、房屋面积数量等进行全面核实，影响预算编制结果准确性；
③在单位相关项目信息层面，部分事业单位未能够准确核实项目的信息，包括项目数量、名称、内容、时间、负责人员、项目要求等，导致预算编制内容缺失。第二，预算金额不够准确。在预算编制过程中，由于人员、资产、项目等数据不精准，导致预算编制人员无法全面掌握职工福利、公用费、项目涉及金额等内容，不了解单位项目预期进度，无法为预算金额准确性提供保障；
第三，预算审核不够严格。①在事业单位预算初审环节中，一些预算管理人员审核不认真；
②经单位初审后需要将预算上报给主管单位，而上级单位对事业单位实际情况了解不深，未进行相应调查直接进行批复；
③在财政部门审核环节中，由于单位预算金额相对于财政部门审核总额太小，对预算是否合理了解不足，甚至会导致资金浪费情况发生。

（三）预算执行率有待提升

一些事业单位在预算执行过程中存在超预算开支、预算资金随意调配等问题，未能严格按照预算执行，导致预算执行率偏低。第一，依据我国最新预算法规定，从预算下达开始20工作日内，事业单位应该在政府网站发布预算报表，做到预算公开透明。但一些事业单位未能及时公开预算报表信息，或者未能按照规定进行信息公开；
第二，一些事业单位在预算下达后，未能根据单位工作安排制定预算资金使用计划，或者未能按照预算资金批复用途进行调配，导致预算资金使用存在随意性、主观性，甚至出现私自挪用资金的情况；
第三，一些事业单位在预算资金调配方面过于主观，在预算调整中也未能严格执行相关程序；
第四，事业单位在内部各部门决算编报方面存在不足，影响单位部门决算信息完整性、真实性，部门决算未公开，导致预算执行率偏低。

（四）预算绩效考核机制不健全

公益性是事业单位最为显著的特点，事业单位并不以营利作为经营的目的，这也导致一些事业单位员工对资金使用缺乏正确的认识，认为资金“能用则用”，存在“公费报销有后盾”的错误意识，加上单位内部部门之间业务不同，在预算执行结果评价方面，未能严格按照相应预算绩效考核指标进行，影响预算绩效考核质量。另外，当前一些事业单位预算绩效考核机制不够完善，在相关预算绩效考核指标设定中，更加侧重于财务指标，未能“从始至终”贯穿全程，导致预算绩效考核公平性、全面性受到影响，加之尚未制定相应的奖惩措施，对预算绩效考核结果不能及时反馈，无法发挥预算绩效考核的激励效果。

（一）贯彻预算理念，更新财务管理手段

树立正确的预算管理意识是保证事业单位全面预算管理实施的关键。第一，事业单位领导层必须起到带头作用，能够正确认识和理解全面预算管理，能够意识到全面预算管理对事业单位财务工作的重要性，能够在工作中做好表率，为全面预算管理的实施提供支持。可以将全面预算管理提升到单位战略发展层面，加强宣传、教育培训等工作，在单位内部形成良好的全面预算管理氛围，为后续工作开展奠定基础；
第二，不断优化事业单位内部培训方案，对培训内容、方式等进行改善，在内部教育培训过程中逐渐渗透预算管理意识，为推行全员参与预算管理做好铺垫，能够从根本上转变单位内部财务管理理念。具体来说，可以采用专题讲座、分析研讨会、案例模拟等方式，帮助单位财务人员及时掌握最新的预算管理理论知识，了解预算管理实施方法以及相应法律法规，将这些预算相关的内容，包括业财融合、财务共享等理念渗透到广大职工思维中；
第三，事业单位必须加强财务管理手段创新，能够利用各类先进的系统软件构建财务共享体系，不断完善单位财务共享服务模块功能，优化财务处理流程，在预算管理模块下设置预算编制流程、预算变更流程等，为事业单位预算工作开展指明方向。

（二）完善全面预算管理组织机构

事业单位必须构建健全的全面预算管理组织体系，明确组织结构体系中各部分责任分工，明确具体工作内容，为全面预算管理实施奠定组织基础。全面预算管理组织体系具体包括决策层、工作层以及执行层：第一，决策层包括事业单位领导和各部门负责人，作为全面预算实施的决策机构，对全面预算管理制度、预算绩效考核模式、奖罚标准等负责审批；
负责提出单位年度总预算目标，为各部门预算编制工作提供依据；
对单位年度预算方案进行审批，并对预算调整方案等进行审核批准。第二，由单位各部门负责人共同组成全面预算管理的工作层，其负责组织各自部门开展预算编制工作，严格按照财政部门批复预算方案加以执行，对于预算执行中出现的偏差原因加以分析，及时提出解决对策，同时组织开展各部门预算绩效考核工作；
第三，预算执行层则应该囊括单位各部门员工，体现全员参与性。执行层负责各部门预算编制工作，按照决策层预算批复内容执行，能够按照资金用途进行资金调配。同时执行层还应该及时将执行中遇到的问题进行上报，向决策层汇报预算执行的实际情况，形成预算绩效自评报告。

（三）精准编制预算、严格审核预算

第一，保证预算编制方法合理。①事业单位预算编制人员应该认真学习相关法律法规，熟练掌握并使用零基预算法，在新预算法基础上结合上级部门要求，探寻与单位实际情况相匹配的预算编制办法；
②预算编制过程中应该根据单位各部门、各岗位实际情况制定科学的部门支出标准，具体包括在编人员、岗位性质、部门人员结构、国有资产配置情况、人员薪资福利标准等；
③结合事业单位财政情况，坚持“突出重点、统筹兼顾”的基本原则，以单位基本支出为根本，从重点项目到一般项目，确保事业单位能够正常运转，为事业单位各项职能发挥奠定基础，并将上级决策部署落到实处。第二，保证各项预算编制信息的精准性。①对单位人员信息、人员工资薪酬待遇信息、国有资产信息等基本支出信息进行认真填写；
②对事业单位项目支出信息进行认真填写，保证项目名称、申报理由、绩效目标、绩效指标以及申报金额等信息数据的准确性。第三，对预算金额进行有效预测。①能够结合事业单位实际人员信息、财政执行标准等，对单位人员社保、工资福利、住房公积金等经费进行预测。且能够根据单位资产信息、上级财政部门批示的人均费用等内容，对单位共用经费进行准确测算；
②根据单位实际项目费用标准等，对项目支出预算金额进行精准预测。第四，对预算编制审核工作严格把关。①在预算编制初审阶段，由单位管理层对预算信息、金额等加以审核，保证预算数据符合相关规范；
②由上级主管部门认真审核单位所提交的预算数据，能够从多方面入手深入了解，对预算编制依据进行深入剖析，以便能够为预算方案制定提供更加全面的依据；
③预算审核终审环节由财政部门进行，应该对预算审核严格把关，对各项财政资金统筹安排，促使事业单位在各项业务、项目顺利开展基础上，保证事业单位预算金额的合理性。

（四）加强预算执行过程监督控制

在事业单位预算执行过程中，必须以预算目标为导向，积极开展动态化监督工作，配合有效的审计监督手段，确保各项预算目标能够落到实处。第一，能够对预算目标进行进一步细化分解。事业单位确定总预算目标后，由单位预算管理小组根据单位中每个部门具体业务特点，对总预算目标进行分解，细化到具体部门当中，再由各部门负责人对部门预算目标进一步分解细化到各岗位人员头上。值得注意的是，目标分解可以从空间层面，也可以基于时间维度分解目标，确保预算目标能够落实到事业单位日常工作当中。第二，建立完善的预算指标数据库，充分借助信息化技术手段，设置相应的预警机制，实际执行中一旦发生无预算支出、超预算支出等现象，则预算管理系统能够马上发出预警，相关人员可以及时采取措施，减少此等现象对单位带来的不良影响，避免造成更大的经济损失。事业单位可以通过评估会议方式对预算执行情况进行评价。①做好单位各部门预算执行复盘活动；
②评估会议可以讨论预算执行活动中遇到的问题，分析问题出现的原因，探索相应的对策；
③能够分析单位后续预算执行要点，对未执行的预算加以推演，确保预算执行方案的科学性，避免预算执行出现偏差。第三，发挥内部审计工作的监督作用，保证内部审计机构的独立性，对相关审计信息加以公示，单位不仅要接受单位内部监督，更需要接受上级部门的审查监督，能够提供全方位的预算执行监督，避免预算执行偏差，确保各项预算目标都能够落到实处。

（五）健全预算绩效考核机制

事业单位应该注重预算绩效考核的作用，构建更加完善的预算绩效考核机制，针对当前单位实施全面预算管理中存在的不足，保证预算绩效考核指标的针对性，保证各项考核结果公正、客观，更好地发挥预算绩效考核工作的激励效果，保证全面预算管理能够真正发挥作用。在预算绩效考核实施中，应该改变以往过度侧重经济指标的做法，将经济指标与非经济指标结合起来。第一，事业单位应该根据自身工作需求，成立专门的预算绩效考核机构，由单位预算管理小组、绩效考核机构一同负责预算绩效考核制度制定；
第二，建立“财务+非财务”结合的考核指标体系。包括单位资产报酬率、资产收支比等财务指标，业务流程规范、客户满意度等非财务目标，两者结合起来，才能保证预算绩效考核指标体系的综合性；
第三，对当前事业单位绩效奖惩措施加以优化，除了传统奖金、礼品等物质奖励措施外，还应该从为相关人员提供公平的晋升渠道、更多的学习机会入手，奖为主、罚为辅，奖惩结合，才能起到更好的激励效果。

综上，当前我国行政管理体制改革工作正如火如荼进行中，事业单位必须结合时代发展需求，不断发挥自身公共服务职能。

全面预算管理作为事业单位财务管理中的核心，针对当前事业单位全面预算管理工作中存在的不足，包括意识欠缺、职责不明、沟通不足等，必须采取有效措施。具体来说，可以从更新预算管理理念入手，优化预算编制方式，设置健全的预算管理组织体系，对预算执行过程进行全面监督，发挥预算绩效考核作用，切实提升事业单位财务管理水平，为推动事业单位发展提供帮助。