米特-霍恩政策执行系统模型下B,市厕所问题分析

崔俊鹏，李婧鑫

（河北农业大学，河北 保定 071000）

厕所革命是农村人居环境整治提升的重要一环，关系农民群众的生活质量和水平。2021 年4 月以来，中国开始对2013 年以来由财政资金支持改造的厕所进行全面的摸排调查，各省（自治区、直辖市）分别采取明查与暗访相结合的方式对农村厕所问题进行逐县、逐乡、逐村、逐户的摸排。在摸清底数的基础上，要求各地限时整改，并就各地厕所问题分批次开展农村问题厕所督导检查和“回头看”。

美国学者艾莉森曾明确指出，在政策目标实现过程中，90%取决于政策的有效执行［1］。因此，解决厕所问题在很大程度上取决于厕所革命这项政策的有效执行。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的惟一途径［2］。厕所革命政策的执行受多重因素的影响，本研究以米特-霍恩政策执行系统模型为依据，充分利用该模型就B 市存在的厕所问题进行分析。

1.1 关于米特-霍恩政策执行系统模型的研究

颜海娜［3］运用米特-霍恩模型从6 个维度分析了农村危房改造陷入困境的影响因素，把农村危房改造陷入困境的原因归结为政策的目标定位与价值定位。秦丽芳等［4］通过研究表明该模型具备系统的逻辑思路和分析框架，其延伸六大变量及其互动状态严重影响精准扶贫政策执行的有效性。罗树杰等［5］基于广西柳州市的实证分析，以该模型为视角对民贸民品优惠政策执行进行了研究。

1.2 关于农村厕所革命的有关研究

李若冰［6］认为应该从公共管理的角度出发，结合推进过程中实际面临的情况，制订科学合理的方法以确保厕所革命有效推进；
孙楠［7］以史密斯模型为视角对农村改厕政策执行进行了研究；
王法硕等［8］基于A 市厕所革命政策执行过程的个案研究，对中国地方政府如何执行模糊性政策进行了分析。

综上所述，运用米特-霍恩政策执行系统模型研究已涉及农村危房改造、农村精准扶贫政策、民贸民品优惠政策等一系列政策领域，关于农村厕所革命政策的研究有基于公共管理视角、史密斯政策模型以及模糊性政策等方面。

范米特与范霍恩在《政策执行过程：一个概念性的架构》中指出，在政策执行过程中，政策目标与标准、政策资源、组织间的沟通与强制行为、执行机构的特性、系统环境以及执行者偏好6 大因素的互动状况会影响政策执行绩效［9］。其模型如图1 所示，其中政策目标与标准是指公共政策所要解决社会现实问题以及衡量与评估政策执行是否达到预期效果；
政策资源即系统本身实现目标的条件，如人力、设备、经费、信息、权威等；
组织间的沟通和强化行为是指执行机关之间、执行人员之间、执行者与目标群体之间在政策执行过程中为达成一致的行动，采取如沟通、协调与强制以及规范、激励、惩罚等方式；
执行机构的特征是指机构层次高低、规模大小、编制状况、组织结构、权责分配、人员特性、与其他机构及人员的关系等；
系统环境是指外部环境对政策执行的影响，包括政治、经济、文化、社会等环境因素；
执行者偏好是指政策主要指执行人员对政策的认知程度、反应方向以及反应强度对政策执行有效性的影响。

图1 米特与范霍恩的政策执行系统模型

米特-霍恩模型容纳了影响政策执行的主要因素，是一种研究政策执行的解释性框架，广受认可并被广泛应用于解释诸多领域的政策执行情况，是当代政策执行研究领域比较有影响力的理论工具［4］。以该模型为工具，分析厕所革命政策执行过程问题厕所存在的原因，结合B 市现存的厕所问题，将模型中的6 大要素改良为政策本身、政策环境、农户以及执行部门，使该模型更加适配于研究厕所革命政策执行过程中问题厕所存在原因，通过分析4 个维度之间的相互影响以及相互作用关系，找准原因，寻求更具针对性的解决措施，提出具体可行的对策建议。

3.1 基本情况

2021 年，B 市对2013 年以来的农村户厕问题进行摸排整改，据统计，从2013 年至2020 年底，各级财政支持改造的农村户用卫生厕所44.27 万座，共摸排出问题厕所（指厕屋、厕具、粪池有坏损，但还在使用）11.79 万座，截至目前共整改8.98 万座，列入“十四五”改造计划2.8 万座；
农村户厕改造任务11.42 万座、公厕改造任务2 000 座。实际户厕完成164 054座，占任务的143.65%，公厕完成2 060 座，占任务的103%，超额完成了任务目标。2022 年，B 市农村改厕工作主要任务为年内新建农村户厕75 610 座，改建农村问题厕所45 290 座，建设农村公厕1 350 座。

3.2 现存问题

B 市问题厕所总数为1 276 座，主要表现为改厕质量不高、适用性和实用性较差（厕屋无顶无门、厕具损坏、不防冻、建新不拆旧、公厕锁门，1 133 座）、管护机制不到位（51 座）、台账不健全（92 座）三类。

3.2.1 改厕质量不高，适用性和实用性较差 改厕质量的高低关系到农户的满意度和使用年限，个别户厕仍存在无顶无门现象，不符合改厕标准；
有的村庄户厕存在排气管断裂、化粪池裸露在外；
有的村庄厕所为“电话亭”式，面积过小，农户反映使用不方便；
有的地区为每户建男女2 个厕所，但只有一个正常使用，另一个则堆放杂物，造成财政资金浪费；
部分村仍存在建新不拆旧、新旧并用或是沿用户外旱厕，新改的厕所堆放杂物；
西部山区的村庄普遍存在冬季冲水设施不防冻导致无法正常使用；
另外，许多村普遍存在公厕在冬季锁门停用，无使用痕迹。

3.2.2 管护机制不到位 据了解，各级政府要求改厕的农户必须知晓维修、举报、清掏3 个电话号码，但是仍有部分村庄村委会公示栏及农户厕所均未张贴这3 个电话号码，询问农户时也不知晓，涉及到厕具坏了谁来修，有问题向谁举报，粪污满了谁掏的问题；
有的户厕冲水设施设备损坏，踩水器不能正常使用，村委会为农户发放水桶或农户自备；
另外，部分村的公厕无防冻措施，缺乏日常维护，粪便裸露，脏乱差现象严重。

3.2.3 改厕台账不健全，标准不高 在入村入户调查过程中，部分村的台账与实际数量不符。主要表现为改厕农户登记的名字与实际农户的名字不一致；
问题厕所有漏排或错排现象，实际存在的问题与台账不一致，或是农户厕所新出现问题还没有及时排查到；
另外，个别村的改厕台账中，多个农户的电话信息均为一个号码。

针对改厕台账、改厕质量和实用性以及后续管护暴露出的问题，结合并改良米特-霍恩执行系统模型，使该模型更适配于研究B 市农村厕所问题存在的原因，聚焦政策执行过程，分析各个问题的影响因素，从政策本身、政策环境、农户以及执行部门4个维度进行研究，分析4 个维度之间相互影响和相互作用关系（图2），从而对厕所革命政策执行存在的问题形成全面的认识，探究厕所问题存在的原因。

图2 厕所革命政策执行系统维度关系

4.1 政策本身的可操作性较差

公共政策的目的在于满足特定群体的根本需求或实现政策的预期目标［10］。厕所革命以改善农村的如厕环境为切入点，最终目的是整治和提升农村人居环境。该政策与社会环境、改厕农户以及执行部门相互作用、相互影响。一方面，厕所革命的实施需要有利的政策环境、依靠执行部门，同时作用于目标群体即改厕农户，另一方面，政策环境的好坏、执行部门人员的素质以及改厕农户的意愿又影响着厕所革命政策的实施。

以全国《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025）》中有关厕所革命的要求以及省、市的《“十四五”厕所革命实施方案》为例，下文简称《方案》，全国《方案》将行动目标分为3 个层次，分别针对不同地区做了相关要求，如表1 所示。省、市的《方案》目标如表2 所示。由表1、表2 可知，省、市对改厕的目标做了较为细致的要求，另外，《方案》对包括台账、改厕方案、技术模式、标准体系建设、质量管控等方面具体改厕任务也进行了明细。但是，作为一项国家的宏观大政策，厕所革命的执行使得执行机构有相当的政策执行自由度，执行者对政策本身的认识与看法以及理解和传达使得政策执行效果与政策目标在方向上出现一定的偏差性与模糊性。有的地方在推进厕所革命过程中，以因地制宜为由，导致各地改厕的标准参差不齐；
有的执行者对政策理解不到位，简单把发厕具当成改户厕；
此外，厕所革命政策不断更新，每年都会加入不同的标准，改厕标准不断更新，如2019 之前建的厕所并未要求退街入户，自2020 以后新建的厕所要求基本入院，现阶段又要求有条件的地区推动厕所入室，在进行督导检查和回头看时，很多地方以改厕年份较早，符合当时标准为由来解释未退街入户现象。

表1 全国农村厕所革命行动目标

表2 省、市《“十四五”农村厕所革命实施方案》目标

4.2 政策环境因素

在厕所革命推进的过程中，各地区的实际情况，包括政治、经济、社会文化等方面都会在不同程度上影响厕所革命的执行与效果，各地区自然条件包括地形地貌、气候的差异，为改厕技术和模式带来一定挑战；
经济、文化上的差异一定程度上影响村民的思想观念和改厕的配合度［11］。在B 市主要体现在不同年龄阶段的人对改厕持不同态度，年龄较大的农户受传统观念意识的影响，习惯使用传统旱厕，也并不认为改厕可以为自己带来便利，而相对年轻的农户则更加注重厕所卫生环境，积极响应改厕号召，主动改厕；
个别地区执行者为追求政绩，建了大量厕所，但因空间狭小，质量不高，实用性差，致使厕所成了摆设，这在一定程度上也影响了农户的改厕意愿；
很多农户只是单纯听过厕所革命，对改厕的真正意义及具体内容缺乏认识。

4.3 执行部门工作人员的数量和素质有待提高

执行部门的工作人员是农村厕所革命的主要贯彻者和实施者。在厕所革命执行的过程中，执行人员的工作经历、文化水平和专业程度以及他们对厕所革命相关政策、制度方面的了解都会不同程度地影响厕所革命政策的执行。目前B 市各县的总体情况是负责改厕工作的人员数量不足，专业程度相对较低，缺乏规范的队伍，对厕所革命的执行效果有至关重要的影响，加之农村改厕目标任务涉及新建户厕、问题厕所改建以及村内公厕，相对之前较为复杂，而且在走访中发现，各乡镇负责改厕专职专岗人员较少，大多数工作人员都身兼多职，一定程度上影响改厕的效率和进展。此外，执行人员对厕所革命的认知程度、责任意识、和村民的关系、协调能力以及服务意识也会影响厕所革命的具体实施和执行的最终效果。因此，执行部门的工作人员数量和质量亟需优化，农村改厕工作队伍建设有待加强。

4.4 改厕相关部门联动性较差

当前，农村厕所革命由农业农村局牵头主抓，生态环境局、住建局、卫健委等部门负责协同配合，但是，各部门之间缺乏合理有效的沟通渠道，只是根据各自分管的具体工作安排部署，尚未形成整治合力，协同治理及联动力度不够。当前各地区推进的农村厕所粪污和生活污水一体化处理工作需要统一建立和购买设施设备，厕所粪污治理由农业农村局牵头主抓，而生活污水治理则由生态环境局主抓，2 个分管单位只是分别负责自己牵头的工作，没有达成信息共享，协调联动推进农村厕所粪污与生活污水一体化处理。

5.1 完善改厕标准，细化相关准则

政府在贯彻落实国家出台政策之前，应依照政策指示、命令与当地实际状况，因地制宜，确定具体的政策目标，细化相关政策标准，制定可行的实施方案以便政策执行顺利开展［12］。当前B 市已根据国家以及省级的相关《方案》印制了较为明细的方案，对具体目标要求也做好相应细化的同时结合各县（市、区）的实际情况对改厕任务进行了分解，明确了改厕任务数以及整改的标准。

针对这些问题B 市已将改厕工作完成情况列入县委书记动态考核月点评内容，同时已建立了与各县（市、区）对接的较为完善的改厕大数据平台。下一步，要督促各县（市、区）政府提高重视程度，结合省、市相关要求对《方案》目标要求细化至每村每户，不能以因地制宜为幌子，钻政策空子，曲解或降低改厕标准。各地区要依托改厕大数据平台，及时登记并更新改厕信息及问题厕所信息，同时村干部要在村部留存原始数据的基础上，及时更新台账，确保“一户一档”的资料和信息真实准确。

5.2 注重宣传，营造环境

各级政府要注重对厕所革命这一政策的宣传和普及，可以通过入户讲解、试点示范带动以及互联网、微信公众号、抖音短视频等多种群众喜闻乐见、易于接受的形式加强对厕所革命的宣传力度，同时，乡镇以及村级两委班子应大力倡导农村地区对乡镇办事大厅以及“互联网+救助”的认识与运用，让广大农民群众充分认识到改厕的利大于弊，增加群众对改厕的认同感，提升其参与度和改厕的主人翁意识，使农户由要我改到我要改转变，积极主动配合改厕工作。

5.3 加大工作人员队伍建设，提高工作人员的素质

要加大队伍建设，充实农村改厕的相关工作人员，以防基层执行人员因工作量大、欠缺工作人手等问题产生不必要的失误。适当提高基层工作人员福利待遇，避免与减少相关人员的频繁调整与流动，从而保障农村改厕等相关工作的持续性与连贯性。

通过线上调度会、政策培训会和线下深入基层实地查看、了解群众实际诉求以及督导检查等线上线下相结合的方式提升其业务知识和能力，提高其工作质量和管理水平，使其更加了解和重视厕所革命这项政策，从而提升工作人员的专业化水平，保证农村改厕工作的顺利执行与开展。

5.4 加强各部门之间的协调配合

部门之间的协调配合有助于加强各单位之间的信息传递，打破沟通障碍，在明晰部门之间责任的同时能够更好地提升部门之间的协同配合效率。因此，建立部门之间的协调配合机制十分必要。可以通过建立健全相关体制机制来加强信息沟通，减少信息壁垒，如在农村厕所粪污与生活污水一体化处理项目上，农业农村局和环保局相关负责人应该进行必要的沟通交流，在项目实施具体方面进行统一规划，齐抓共管，形成合力。