职业教育服务成渝地区双城经济圈建设的矩阵式路径*

曹渡帆

（西南大学，重庆 400715）

“十四五”时期，面对世界百年未有之大变局与我国区域发展不充分不平衡的现实问题，区域协调发展已成为我国经济社会迈向高质量发展阶段的新举措。[1]城市群建设是建成我国区域协调发展新格局中的关键一环。[2]东部沿海地区相继形成了长三角城市群、京津冀城市群与珠三角城市群，这三大城市群在一定程度上促进了我国区域社会经济的良性循环和互联互通。然而，要推动中国经济社会整体性发展，势必要在西部地区打造一个新的经济增长极。因此，经济发展态势良好与地理文化相近的成渝地区成为了我国统筹城市群发展在西部的“主阵地”。2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《纲要》）提出要“强化重庆和成都中心城市带动作用，引领带动成渝地区统筹协同发展”。[3]可见，推动成渝地区双城经济圈建设已成为加强我国区域经济社会布局、促进区域经济社会协调发展的重要决策。

目前学界基于不同视角对成渝地区双城经济圈进行了探讨，姚树洁等基于经济学视角，认为区域内部和区域之间经济均衡增长是成渝地区双城经济圈建设的必要条件。[4]单学鹏等基于政治学视角，认为协同治理是助力成渝地区双城经济圈发展的重要契机，其中，协同机制创设、政策协同衔接、政治空间优化是成渝地区双城经济圈建设的着力点。[5]赵伟等基于生态学视角，认为在重视成渝地区双城经济圈发展的同时，也要重视成渝地区双城经济圈的生态修复与保护，为可持续的经济发展提供生态支持。[6]学者们分别从不同的视角探讨了成渝地区双城经济圈建设的动力机制与发展路径。回顾以往研究发现，鲜有学者从教育维度对成渝地区双城经济圈建设进行探讨，部分研究也主要以高等教育为切入点，探讨在成渝地区双城经济圈建设下高等教育的超常规发展战略。[7]教育在区域经济社会均衡发展中发挥着先导性和基础性作用，[8]职业教育作为与区域经济社会关联密切的类型教育，是优化区域产业结构、推动区域优势互补、解决区域人才供需矛盾的重要抓手。[9]可以说，在持续推进成渝地区双城经济圈建设的进程中，职业教育凭借经济与教育双重属性和区域性特征已成为成渝地区经济社会发展的重要桥梁。

因此，探讨职业教育如何服务成渝地区双城经济圈建设是我国新时期区域协调发展的重要课题。本研究将结合SWOT分析法和成渝地区双城经济圈发展现状，分析职业教育服务成渝地区双城经济圈的现实境遇，并以此为依据提出职业教育服务成渝地区双城经济圈的有效路径。

职业教育服务成渝地区双城经济圈建设不仅深受职业教育系统内部要素影响，而且深受成渝地区双城经济圈外部经济环境、政治环境、文化环境等因素影响。因此，选择合适的分析工具对职业教育服务成渝地区双城经济圈的内外部境况进行透视尤为关键。SWOT 分析法是由美国管理学者海因茨·韦里克（H.Weihrich）于20 世纪80年代提出的一种态势分析法。这种分析法主要是通过对组织内部资源和外部环境的考量，分析组织自身优势（Strengths）和劣势（Weakness），外部环境的机会（Opportunities）和威胁（Threats），进而为组织或系统的未来战略决策提供较为全面客观的参考依据。利用SWOT分析法将职业教育服务成渝地区双城经济圈的内部优势与弱势、外部机会与威胁这些看似独立的变量相互匹配，进行综合分析，不仅有利于全面准确地把握职业教育服务成渝地区双城经济圈的现实情况和发展态势，还有助于制定更为科学的发展路径。

（一）内部优势：职业教育的区域增值功能与促进作用

1.职业教育发挥着区域增值功能

成渝地区双城经济圈作为我国区域发展建设的重要增长极，其规划范围包括重庆市的中心城区及万州、涪陵、綦江等27个区县以及开州、云阳部分地区，四川省的成都、泸州、德阳、绵阳等15个市，是一项关涉川渝大部分地区的系统性工程。职业教育作为具有显著区域特征的类型教育，在我国区域协调发展中发挥着不可替代的作用。[10]它直接面向区域经济发展，与区域的产业结构、经济水平、城乡人口比例因素等呈现高度相关关系。[11]特别是在我国精准扶贫与乡村振兴时期，职业教育所发挥出的区域增值功能，足以证明这一点。[12]

一方面，职业教育通过对教育资源的流动配置，打破传统区域间经济市场单向流动、封闭管理的困境，促进两地资金、技术、管理、福利、信息等资源生产要素高效流动；
另一方面，职业教育通过对成渝地区双城经济圈的劳动人口进行教育培训，在满足区域经济发展所需要的人力资源的同时，提高了区域人口就业率与流动率，进而促进区域经济社会发展。

2.职业教育提供高质量技术技能人才

科技创新是推动区域产业升级、资源利用、经济发展和现代化治理的关键。成渝地区双城经济圈的驱动发展依赖于高质量的科技供给，而高质量的科技供给实质是高质量的人才供给。成渝地区双城经济圈要实现源头上的科技创新，必须要有充裕的人才资源储备。在人力资源储备中，高质量的技术技能人才发挥着引领性作用。职业教育作为面向社会，面向人人的教育，以培养实用性的技术技能人才为根本面向，其所培养的人才将直接面向市场需求，面向区域经济发展。[13]

一方面，职业教育通过扩大人才培养规模、提升人才培养质量、优化人才培养结构等方式，满足成渝地区双城经济圈经济结构上移、市场扩大、产业升级及对人力资源的需求。另一方面，职业教育通过提升劳动人口的能力和素质直接接轨成渝地区双城经济圈“高新尖”企业行业，加快两地前沿行业发展速度，支撑起两地的新经济增长点。

3.职业教育促进产业优化和区域经济协同发展

经济发展的实质是产业结构不断调整、优化和升级的过程。[14]成渝地区双城经济圈的建设离不开区域产业的升级优化与互动集群。从现实情况来看，成渝地区双城经济圈具有良好的产业基础，特别是在互联网、医疗、文化旅游等行业产业领域。然而，与东部沿海城市群相比，其非农产业增长率相对偏低，[15]因此，成渝地区双城经济圈在产业结构上存在很大优化空间。职业教育发展与区域产业结构具有高度耦合性，两者之间的联结能促进职业教育与区域经济协同发展。

一是职业教育通过内部教育要素的有效组合，推动以产业为基础的区域经济系统发展，如通过专业群建设带动产业群发展、通过专业设置推动产业结构多样化发展。二是职业教育通过资源整合配置，实现技术链、供应链、产业链、教育链、市场链纵贯立交，深化各区域分工与协作，增强各区域产业互动，促进成渝地区双城经济圈产业结构调整和合理流动。三是职业教育不断为区域产业供给智力资源，进而促进区域充分发挥自身禀赋优势，推动技术创新成果产业化、市场化，从而提高成渝地区双城经济圈技术创新能力，进而实现两地产业结构升级和经济增值。

4.职业教育具备强劲的区域发展动能

由于成渝地区双城经济圈涵盖了川渝两地大多数市区，因此川渝两地的职业教育发展情况也是决定成渝地区双城经济圈建设速率的条件之一。一是川渝地区职业院校具有一定的发展规模。截至2021年，川渝地区共有中等职业学校663所（重庆市170所；
四川省495所），高职院校122所（重庆市42所；
四川省80所）；
共有国家中等职业教育改革发展示范学院70 所（重庆市30 所；
四川省40所），“双高”建设项目学校18所（重庆市10所；
四川省8 所），这些职业院校保障了成渝地区双城经济圈技术技能人才供给质量与数量，为成渝地区双城经济圈的发展提供了重要的人才支撑。[16]二是川渝地区职业教育具备良好的社会资源与社会资本。近年来，川渝两地的研发经费一直呈上涨趋势，四川省和重庆市两地更是坐拥多个高新技术企业、国家级工程技术研究中心等创新平台。[17]三是川渝地区职业教育合作密切。2020年以来，两地行政部门与职业院校签署协同发展行动方案，积极展开合作交流，如成立产教融合发展联盟、商贸流通职业教育集团、智能制造产教融合发展共同体等发展联盟平台，为实现川渝地区产业提档升级、经济换挡加速、民生提质增优提供了重要发展动能。

（二）内部劣势：职业教育市场适应性不足与资源分布不均衡

1.职业教育市场适应性不足

当前，职业教育市场适应性不足，难以满足成渝地区双城经济圈实现优势互补与协同发展的经济布局。一是职业教育专业结构难以契合区域产业结构。只有当职业教育供给与区域产业需求之间达到较高耦合性时，职业教育才能不断促进并引领区域产业的发展。[18]然而，当前川渝地区职业院校人才供给与产业需求之间存在不对等、非均衡关系，职业教育专业结构并不能有效满足产业结构调整和升级要求。数据显示，从2000年至今，无论是四川还是重庆地区，职业教育与区域产业的发展水平之间并没有形成良好的互动机制，也未达到优质耦合协调水平，[19]“产能过剩”“重点专业设置滞后”“产业与专业结构匹配度不高”等问题频频出现，[20]严重阻碍了职业教育服务成渝地区双城经济圈的建设。二是技术技能人才难以满足行业企业需求。技术技能人才和地区行业企业之间只有具备较高的匹配度才能满足成渝地区双城经济圈由经济发展所带来的行业需求变化与就业结构变化。在职业教育扩招背景下，尽管技术技能人才得到了规模化加速发展，但人才质量不高却成为了一个较为现实的问题。[21]此外，在推进双城职业教育规模化、集团化发展中，部分职业院校盲目照搬已有“大学城”建设模式，将升学作为人才培养唯一目标，违背了职业教育人才培养规律。[22]

2.职业教育资源分布不均衡

当前，职业教育资源分布不均衡问题已经成为阻碍川渝地区职业教育与区域经济协调发展的桎梏。一是重庆市。尽管近年来重庆市职业教育改革发展得到政府部门的大力扶持，但不管是从地理分布还是资源投入来看，优质职业院校主要集中在重庆主城区和重庆西部地区，而渝东南及渝东北地区职业教育则发展迟缓。同时，专项扶持政策与资金也主要集中投入在主城区的一些职业院校，导致职业教育出现“马太效应”。[23]二是四川省。数据显示，全省职业院校主要集中在成都、德阳、绵阳等人口大市，仅成都市就有67 所高职院校，占全省职业院校的49.3%，[24]而川西经济欠发达地区的职业院校则一直陷入基本办学条件差、师资严重不足与教学质量不佳等困境。[25]职业教育资源分布不均衡极易造成成都市与重庆市中心城区辐射带动能力式微，影响两个区域间全方位、多层次合作交流，进而导致难以形成以优带弱的发展新格局。

（三）外部机遇：国家政策支持与地域区位优势

1.国家政策支持

“十四五”期间，我国经济发展模式从高速度发展转至高质量发展，区域经济一体化发展逐渐成为经济发展的主流。近年来，党和国家将城市群建设和区域一体化发展视为国家改革发展的重要方针。2019年，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调，要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。[26]2020年1月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上强调“要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”。[27]《纲要》中指出“推动成渝地区形成有实力、有特色的双城经济圈，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源”。[28]2021年11月，重庆市教育委员会与四川省教育厅共同制定《成渝地区经济圈教育协同发展行动计划》，从教育改革发展角度提出推动成渝双城地区经济圈建设行动策略，其中“推动职业教育协同发展”被列为十大行动计划之一。[29]这一系列方针政策为成渝地区双城经济圈的共同发展提供了政策红利与发展机遇，必将引导两地经济社会走向高质量发展，同时也为职业教育与区域经济互动提供了良好的外部环境和动力源泉。

2.地域区位优势

从地域区位看，成渝地区双城经济圈优越的地域区位为其发展提供了良好的物质基础。成渝地区双城经济圈地处亚热带季风气候，是中国最重要的农业区域之一，[30]两地能源、矿产、生物及旅游资源丰富，适合从事各种贸易经济活动，这为职业教育发展提供了良好的“在地化”条件。从交通情况看，成渝地区山水相连，来往密切。随着交通设备的相互衔接和“1小时经济圈”建设，双城互动更加频繁，沟通更加顺畅，这为川渝地区职业教育的集群发展和教育资源流通奠基了现实基础，势必推动川渝地区职业教育紧密联系、深度合作。从产业基础看，成渝地区双城经济圈具备良好的农业基础，茶叶、果蔬、药材、桑蚕等特色农产品有着巨大发展潜力。另外，两地汽车生产、生物医疗、旅游文创、机器制造、能源化工等产业也日益崛起，为职业教育发展提供了雄厚的产业基础。

（四）外部威胁：产业结构趋同与辐射作用较弱

1.产业结构趋同

受成渝地区双城经济圈内资本、劳动力、市场、产业等资源要素流动的制约，两地产业布局上出现了“重合、重复、重构、重叠”等问题，[31]具体表现在两地产业整合度和融合度较低，且产业结构存在较高的相似度。[32]数据显示，四川和重庆在工业同构指数达0.83，成都与重庆的工业同构指数高达0.97（指数为1 时完全同构），且成都与重庆两个地区发展前三位的行业完全重合。[33]较高的产业重合度导致两地在产业、劳动力和各类生产要素上难以实现合理流动与高效聚集，也导致两地存在着暗中的隔阂博弈与内耗竞争，长此以往，不仅不利于职业教育高质量发展，而且不利于两地在人才供给和流动上实现优势互补，展开实质性合作交流，造成技术技能人才就业率偏低，且就业质量差。

2.辐射作用较弱

尽管成渝地区双城经济圈在建设发展过程中，成都市和重庆市中心城区的极核作用明显。然而，成渝地区双城经济圈发展不均衡不充分的问题依然较为突出。[34]相关研究表明，由于成都市和重庆市主城区聚集了周边城市大量的人口、资源，进而导致形成中间区域城市收缩强度的“塌陷区”。[35]如此，主城区不仅无法发挥对周边城市的辐射带动作用，而且加剧了对紧邻区域的空间剥夺，导致成都市和重庆市主城区在经济社会发展中呈现“双核独秀”的现象。严重影响着成渝地区双城经济圈多极化区域均衡发展的实现和高质量发展经济布局的形成。面对双核聚集效益，川渝地区职业教育均衡发展必然受阻，成渝地区双城经济圈极化现象也会进一步加剧，严重影响着两地产业、劳动力及各类生产要素的合理流动和高效集聚。

职业教育能否有效地推动成渝地区双城经济圈建设，关键在于其是否能打破外围固有束缚，把握发展机遇，进而激活内在优势，规避自身劣势。利用SWOT分析矩阵，职业教育可从提升性路径、改进性路径、应对性路径和治理性路径四个层面增强服务成渝地区双城经济圈建设的能动性（如表1）。

表1 职业教育服务成渝地区双城经济圈建设的SWOT矩阵表

（一）提升性路径：把握机遇激活职业教育内在功能

新时期，一系列国家政策的出台表明党和国家对成渝地区双城经济圈建设寄予厚望，也表明川渝地区职业教育站在了新的发展起点和发展格局，应顺势而为，借助外部发展机遇，实现自身优质发展，进而对成渝地区双城经济圈建设提供支撑作用。

一是川渝地区职业院校要借助政策红利提高自身办学效益。利用成渝地区双城经济圈建设资源开放平台和渠道，促进职业教育优势资源要素互通互联，加强川渝地区职业院校师资培训、专业建设、人才交流、技能竞赛、科技创新等深度合作。同时，加速推进川渝地区职业教育互认共享制度。川渝地区职业院校加速推进职业教育学分学历互认、资格资历互认、职称职务互认等，打破由行政区分割造成的人才壁垒，充分实现技术技能人才双向流动。提升川渝地区职业教育开放度。此外，还要借助新时期“西部大开发”“一带一路”“乡村振兴”“长江经济带”等一系列国家发展方针，加强与成都、重庆“圈外”地区职业院校合作交流，以提高开放程度，进而通过职业教育推动成渝地区双城经济圈形成全方位、多元化开放格局。

二是利用成渝地区双城经济圈在地化条件，调整职业教育专业结构，对接区域产业发展需求。一方面，川渝地区职业院校应分别以城市差异化发展为前提，充分利用区域禀赋条件，发展面向区域优势产业相关专业，通过人才供给配对促进区域产业错位发展。另一方面，川渝地区职业院校还要在区域文化资源相似性的基础上，以职业教育专业群建设推动川渝地区同质化产业聚集发展，打造双城优质品牌，形成双核驱动、区域协同、产业优化配合的良性经济布局。

（二）改进性路径：着力推进职业教育集群发展

成渝地区双城经济圈建设指向的是区域一体化发展，针对当前川渝地区职业教育市场适应性不足和资源分布不均衡问题，集群化发展成为新发展模式。因此，要充分利用成渝地区双城经济圈优势和基础，加快职业教育高质量集群发展，提高成渝地区双城经济圈经济集聚度、区域连接性和要素外溢性效率。

一是通过川渝地区职业教育集群发展促进职业教育适应成渝地区双城经济圈产业发展趋势，助力经济圈产业结构升级。从当前成渝地区双城经济圈产业结构现状与未来趋势而言，第三产业占比将不断攀升，第二产业发展势头强劲，现代服务业和高质量工业制造将成为未来区域产业经济的主要增长极。[36]基于此，未来川渝地区职业教育要遵循集群式的思维，通过整合提升“人才链”来带动“产业链”发展。加大培养一批技术技能创新、综合素质较强的人才，促成区域产业规划和人才能力素质结构之间平衡，从而推动成渝地区双城经济圈产学研深度融合。探索职业教育集群和成渝地区双城经济圈企业结对联动育人模式。通过川渝地区职业教育集群发展互动性增强地区产业互动性，鼓励两地职业院校和企业合作制订人才培养方案和实现技术攻关，引领同类行业和职业院校有序竞争，实现区域内人才供求平衡。

二是通过川渝地区职业教育集群发展，强化成都、重庆极核中心城市职业教育的辐射带动作用。川渝地区职业教育集群发展，不仅是成都市和重庆市中心城区的发展，更是整个川渝地区职业教育的发展。不同地区职业院校要考虑区域产业结构和资源禀赋，因地制宜地寻找合作伙伴，降低办学成本，实现规模效益。川渝周边县域与乡域职业教育要充分利用好成都市和重庆市中心城区职业教育集群发展的知识和技术外溢作用，通过“以强带弱”“优势互补”结对合作机制，确保优质教育资源要素从集群中心向外围地区正向流动，以优质教育资源流动带动技术、知识、管理等生产要素向周边地区聚集。

（三）应对性路径：立足优势增强职业教育服务能力

目前，成渝地区双城经济圈建设仍处于初期阶段，因此，其发展困境与其他经济圈也存在相似情况：由于两地地域邻近，双城经济圈内产业结构与经济布局基本趋同。为应对外围困境，职业教育要立足于内部优势，促使自身社会服务能力与成渝地区双城经济圈的发展需求相适应，从而实现两地产业协同发展与区域协同发展的目标。

一是职业教育要通过优化专业结构调整成渝地区双城经济圈的产业结构。首先，根据成渝地区双城经济圈经济发展多样性与产业转型和升级需求，不断丰富职业教育专业结构与类型。其次，紧扣区域内产业优势，共同开发符合市场需求的品牌特色专业。再次，根据成渝地区双城经济圈建设发展需求，建立以区域市场为主导的专业设置模式，将区域经济布局、技术结构、市场变化和人才需求作为专业设置的重要依据。最后，不断推出前沿专业，如人工智能专业、物联网专业、大数据预测专业、远程操作专业等，助推成渝地区第一产业和第二产业升级，加速第三产业发展速度。

二是职业教育要通过人才供给促进成渝地区双城经济圈资源要素的合理流动。川渝地区职业院校继续提升技术技能人才培养规模和培养质量，保障区域内充足的人力资源，提高人才流动叠加效应，从而保障区域内知识、科技和信息等交流互补。职业院校要根据成渝地区双城经济圈建设的产业发展战略和市场需求，构建人才需求预测机制，搭建区域人才需求、人才供给信息征集和人才反馈评价信息平台，以“订单式”培养方式，精准对接不同区域产业企业发展需求。同时，川渝地区职业院校要面向周边县域农村、面向薄弱行业企业、面向发展滞后城市加大人才输出，培养不同类型技术技能人才，避免人才过度向中心城市聚集。

（四）治理性路径：打造“职业教育＋”治理模式

在成渝地区双城经济圈建设中，需正确处理好职业教育与成渝地区双城经济圈之间的联动发展问题。面对成渝地区双城经济圈外部环境的威胁和职业教育的内部劣势，必须构建“职业教育＋”多方协作治理模式，才能全方位推动职业教育要素与社会经济要素有效流通和融合。

一是成渝地区双城经济圈的政府机构部门要为职业教育的发展提供制度保障，政府部门要利用灵活性与统一性制度，消解职业教育管理体制上存在的“条块分割”格局，建立区域职业教育体系，以破除两地职业教育恶性竞争、职责不清、主体多头等难题。同时，政府部门还要致力于加强成渝地区双城经济圈行政管理部门（劳动部门、人事部门、工商管理部门、财务部门等）与职业教育管理部门之间的沟通和协商，通过对各部门整体统筹、有效协商，推动川渝地区经济、社会、人才等要素充分流动。

二是成渝地区双城经济圈的行业企业要对职业院校加大投资，深度参与职业院校办学过程，打破以往“单核”驱动模式，构建以“双中心城市”为支撑的区域发展格局，建立一种由市场机制为主导的资源共享和利益互惠的大职业教育办学模式，进而促使校企合作走向集群式发展，构建“生源链—教育链—实训链—人才链—产业链—就业链”有机结合的办学机制。

三是学术机构要为川渝地区职业教育发展提供科研力量。学术机构组织职业教育研究领域和相关研究领域专家学者，解决职业教育与成渝地区双城经济圈在发展过程中的诸多难题，提供诸如信息诊断、对策咨询、数据搜集等服务；
建立一套职业教育服务成渝地区双城经济圈建设的评估机制，确保职业教育服务成渝地区双城经济圈建设的有效性、准确性和科学性。

“十四五”时期是我国经济社会迈向高质量发展的新阶段。成渝地区双城经济圈作为贯通内陆、联动西南，并支撑“一带一路”的战略高地，将引领西部形成高质量发展的新格局。可以说，推动成渝地区双城经济圈建设，势必会成为中国式现代化建设进程中的关键一环。职业教育作为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是促进区域经济协调发展的重要抓手。成渝地区双城经济圈的发展与职业教育有着不可分割的本质关联。面对国家战略政策的机遇，以职业教育赋能成渝地区双城经济圈的建设是一个全局性、创新性和必然性的选择。本文在SWOT分析框架的引导下对职业教育服务成渝地区双城经济圈建设的实然问题做出系统性解释，并提出职业教育服务成渝地区双城经济圈的矩阵式路径。未来，西部大开发新格局持续推进、乡村振兴走向常态化、城镇化建设加速发展、“一带一路”倡议不断深化，这些方针势必会推动成渝地区双城经济圈走向更全面的发展，职业教育如何着眼于自身条件和区域发展，抓住历史性机遇和禀赋资源，这不仅对加速推动成渝地区双城经济圈的建设发展有重大意义，也将为职业教育服务国家方针政策提供参考。